I OSK 1392/23

I OSK 1392/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Po 431/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-01-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt I SA/Po 431/22 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SN-III.7515.1.8.2022.11 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 19 stycznia 2023 r. I SA/Po 431/22, oddalił skargę H. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z 11 kwietnia 2022 r. nr SN-III.7515.1.8.2022.11 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył H. O. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: "u.g.n.") przez:
a) błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że cel wywłaszczenia, określony w decyzji Naczelnika Gminy Słupca z dnia 16 lipca 1980 r., nr ZGT-8221/49/80 został zrealizowany, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce zrealizowano;
b) błędne uznanie, że w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości nie została spełniona przesłanka "zbędności nieruchomości", podczas gdy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia (również w ocenie Sądu I instancji), bowiem celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano;
2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez:
• pominięcie przy dokonywaniu oceny dowodów przez Sąd I instancji, że organy I i II instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, nie dokonały ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu dowodowego,
• pominięcie przy dokonywaniu oceny dowodów przez Sąd I instancji, że nie przeprowadzono dowodu z oględzin nieruchomości w toku postępowań przed organami administracji, a na podstawie innych dowodów zdołano ustalić, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia, czy faktycznie doszło do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości, a dowód z oględzin mógłby przyczynić się do wyjaśnienia tej kwestii;
• nienależytą i powierzchowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy, a nie na podstawie całości akt sprawy oraz poczynienie błędnych ustaleń faktycznych co do celu wywłaszczenia i zbędności przedmiotowej działki, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i uznania bez dysponowania niezbędnymi dowodami, że na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia został zrealizowany;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędną wykładnię i błędną ocenę materiału dowodowego, tj.:
• błędne przyjęcie przez Sąd I instancji - w ślad za stanowiskiem organów administracji, że wywłaszczona nieruchomość jest wyeksploatowana, podczas gdy w toku postępowań administracyjnych przed Starostą S. i Wojewodą Wielkopolskim, nie przeprowadzono żadnych dowodów potwierdzających tę tezę, nie przeprowadzono wizji lokalnej nieruchomości i dokonano "zdalnej" oceny, bez przeprowadzenia choćby dokumentacji fotograficznej nieruchomości, że uległa ona wyeksploatowaniu, z racji zaprzestania poboru żwiru znajdującego się na niej, podczas gdy z danej nieruchomości można by w dalszym ciągu korzystać, dokonując eksploatacji złoża żwiru lub w inny bliżej nieokreślony sposób;
• uznanie, że materiał dowodowy jest kompletny i organy prawidłowo przeprowadziły postępowania i dokonały swobodnej oceny dowodów, podczas gdy materiał dowodowy nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości, jest niepełny, a organy dokonały jedynie jego dowolnej oceny;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego
wyroku, przez:
• niewyjaśnienie wszystkich wątpliwości w przedmiocie ustalenia celu wywłaszczenia;
• wskazanie w treści uzasadnienia, że cel ten został zrealizowany, pomimo braku dowodów pozwalających to stwierdzić;
• zawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisk sprzecznych i niespójnych, np. uznanie, że nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia, lecz pomimo tego nie powinna zostać zwrócona osobie uprawnionej, żądającej jej zwrotu;
• lakoniczne i nieprecyzyjne odniesienie się do zgromadzonych w postępowaniu dowodów oraz zarzutów wskazanych w treści skargi z dnia 9 maja 2022 r., na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 11 kwietnia 2022 r., znak: SN- 111.7515.1.8.2022.11;
• brak przeprowadzenia własnej analizy sprawy przez Sąd I instancji, powielenie argumentacji organów I i II instancji, przyjęcie ustaleń organów za własne, brak własnej analizy stanu faktycznego i prawnego i opieranie się w całości na ustaleniach organów administracji, bez dokonania oceny tych ustaleń.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
2. zasądzenie od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W istocie sformułowane w niej zarzuty są powtórzeniem zarzutów zawartych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Na wstępie rozważań zauważyć należy, że "Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd pierwszej instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia" (wyrok NSA z 6.12.2024 r. I GSK 178/24, LEX nr 3818268).
Skarżący kasacyjnie wskazując na materialnoprawną podstawę kasacyjną (art. 136 ust. 3 u.g.n.) nie zgadza się ze stwierdzeniem, jakoby cel wywłaszczenia, określony w decyzji Naczelnika Gminy Słupca z dnia 16 lipca 1980 r., został zrealizowany, gdyż jego zdaniem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wynika, by cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce zrealizowano. W istocie zatem za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego próbuje kwestionować ustalenia faktyczne w sprawie. Badany zarzut wskazuje bowiem na wadliwie ustalony cel wywłaszczenia, a zatem podważa podstawę faktyczną wyrokowania. Sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego jest oczywiście wadliwe, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z 14 października 2004 r. FSK 568/04; wyrok NSA z 2 października 2009 r. II FSK 684/08).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do zarzutu w sposób ogólny. Dla niniejszego postępowania kluczowa jest odpowiedź na pytanie - czy został zrealizowany cel wywłaszczenia? Podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest bowiem ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co ma miejsce wtedy, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Jeśli zatem cel wywłaszczenia został osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości. Przede wszystkim należy zgodzić się z Sądem I instancji, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia. Dlatego ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach, w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Teren spornej nieruchomości zgodnie z decyzją z dnia 16 lipca 1980 roku, nr ZGT-S221/49/80 został wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Poznaniu pod eksploatacje mas ziemnych do budowy korpusu drogowego autostrady Konin-Września. Należy przez to rozumieć, że na wywłaszczonej nieruchomości nie miała powstać autostrada (tak jak uważa skarżący), tylko wywłaszczona nieruchomość miała być przedmiotem eksploatacji w zakresie kopalin ziemnych – eksploatacja żwiru do budowy autostrady. Cel ten został zrealizowany, bowiem jak wynika z decyzji Starosty S. z 8 sierpnia 2000 r. o wygaszeniu zarządu, sporna nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa pod ukop mas ziemnych w związku z budową autostrady A2, a ponieważ zostały wyeksploatowane i zakończono pobór żwiru, w związku z tym stała się zbędna dla dotychczasowego zarządcy.
Z powyższych względów zarzut naruszenia at. 136 ust. 3 u.g.n. należało uznać za bezzasadny.
Kolejno przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że - co do zasady - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (wyrok NSA z 11 maja 2021 r. III OSK 3627/21). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału, niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie może też zostać naruszony przez dokonaną zaskarżonym wyrokiem ocenę prawną okoliczności sprawy. Należy przy tym zauważyć, że oderwane od okoliczności niniejszej sprawy pozostają zarzuty dokonania zaskarżonym wyrokiem oceny merytorycznej określonej sprawy administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się podważyć zasadność działania Sądu I instancji w kontekście niezbadania przebiegu trasy planowanego korpusu drogowego autostrady Konin-Września. Po pierwsze jak wyżej wskazano nie należy tego dokonywać za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., a drugą kwestią, poruszoną także przez Sąd I instancji, jest niezrozumienie przez skarżącego treści decyzji wywłaszczeniowej, która nie wskazywała, że na spornej nieruchomości zostanie wybudowana autostrada, a wyłącznie nabycie jej przez Skarb Państwa pod ukop mas ziemnych w związku z budową drogi szybkiego ruchu, dlatego Sąd I instancji nie musiał badać planowanego przebiegu trasy. Z tych względów należało uznać zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Wyjaśnić należy, że według art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego zawiera wszystkie wymagane tym przepisem elementy. W szczególności Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, stanowisko strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z uzasadnienia wyroku jasno wynika, czym kierował się Sąd oddalając skargę. Sąd I instancji podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Sąd wyjaśnił też, które przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie. Natomiast to, że nie odniósł się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów skargi, w tej sprawie nie stanowi okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy.
Zauważyć trzeba, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r. II OSK 1054/17). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało powyższym wymaganiom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Natomiast Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy interpretacji przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n.. Dalego odmówić słuszności należy także zarzutowi naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji wskazując, że organy administracji podjęły próbę ustalenia istotnych faktów i pozyskania dokumentów w sprawie, wskazywał na istotne okoliczności dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, przede wszystkim wskazując w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał należytej kontroli zaskarżonego orzeczenia oraz rozważył wszystkie relewantne dla rozstrzygnięcia okoliczności, wobec czego nie wystąpiła konieczność odniesienia się do zarzutów i twierdzeń niemających znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa jednak zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki ustaleń faktycznych, a jedynie zmierza do polemiki z dokonaną przez organy i zaaprobowaną przez Sąd Wojewódzki prawidłowością oceny zebranego materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.