I OSK 1392/22

I OSK 1392/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 13/22 - Postanowienie WSA w Gdańsku z 2022-04-28
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art 3 § 2 pkt 9, art 58 § 1 pkt 1, art 184 w zw. art 182 § 1 i 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S., L. S. i N. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Gd 13/22 o odrzuceniu skargi O. S., L. S. i N. S. na bezczynność Wójta Gminy Pruszcz Gdański w sprawie z wniosku o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Pismem z 29 czerwca 2020 r. O. S., L. S. i N. S., reprezentowani przez przedstawiciela ustawowego – matkę M. S. (dalej: skarżący) złożyli wniosek o wydanie decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego – M. S. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Pruszczu Gdańskim z/s w C., działając z upoważnienia Wójta Gminy Pruszcz Gdański, decyzją z 21 stycznia 2021 r. orzekł o uznaniu ww. dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych.
W wyniku rozpoznania odwołania ww. dłużnika od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 14 lipca 2021 r. utrzymało w ją mocy.
Pismem z 26 sierpnia 2021 r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej (dalej: Ośrodek) wystąpił z wnioskiem o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych do Centralnego Ośrodka Informatyki do Zespołu Udostępniania Danych w Katowicach z zapytaniem, czy ww. dłużnik alimentacyjny posiada prawo jazdy. Odpowiedź na zapytanie wpłynęła do Ośrodka 14 września 2021 r.
Dnia 26 sierpnia 2021 r. Kolegium wezwało Ośrodek do nadesłania oryginalnych akt sprawy dot. powyższego odwołania celem przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w związku ze skargą ww. na decyzję Kolegium. Pismem z 30 sierpnia 2021 r. Ośrodek przesłał do Kolegium żądane akta i zwrócił się z zapytaniem, czy Kolegium wstrzymało wykonanie decyzji z 14 lipca 2021 r. W związku z brakiem odpowiedzi, pismem 14 października 2021 r., Ośrodek ponownie zwrócił się z powyższym zapytaniem do Kolegium. Takie samo zapytanie skierowano do WSA w Gdańsku. Dnia 3 listopada 2021 r. wpłynęła odpowiedź z WSA w Gdańsku, że postanowieniem z 11 października 2021 r., III SA/Gd 842/21, odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Kolegium, a postanowienie to zostało zaskarżone zażaleniem do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dnia 29 listopada 2021 r. wpłynęła również odpowiedź Kolegium. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 grudnia 2021 r., I OZ 489/21, oddalił powyższe zażalenie.
Pismem z 2 grudnia 2021 r. skarżący złożyli ponaglenie na bezczynność Wójta w zakresie wykonania obowiązków wynikających z ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.
Pismem z 6 grudnia 2021 r. skarżący wnieśli skargę na bezczynności Wójta w zakresie wykonania czynności wynikających z przepisów art. 5 ust. 3b ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2021 r. poz. 877; dalej: ustawa), wskazując, że decyzja z 21 stycznia 2021 r. o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna z dniem 14 lipca 2021 r., a wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję nie spowodowało wstrzymania jej wykonania. Organ winien zatem podjąć czynności w celu realizacji obowiązku nałożonego ustawą, w terminie wynikającym z art. 12 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.), stosowanego odpowiednio na mocy art. 25 ustawy. Skarżący powołali się na regulację art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r., III SAB/Gd 13/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił powyższą skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sąd administracyjny może kontrolować bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji wyłącznie w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., tj. wtedy, gdy organ był obowiązany załatwić sprawę administracyjną przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia (na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także rozstrzygającego sprawę co do istoty), postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (...), a także innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, a także w przypadku innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Sądu I instancji wniesiona skarga nie dotyczy bezczynności organu uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.
Sąd I instancji wyjaśnił, że działanie organu polegające na złożeniu wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny i skierowaniu wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akty przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają charakter sformalizowany i przyjmują zwykle postać pisma lub zaświadczenia. Z kolei czynności przyjmują postać działań faktycznych, które w wyniku ich realizacji wywołują względem określonych podmiotów następstwa w zakresie nabycia uprawnienia, odmowy ich przyznania, czy nałożenia obowiązku (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1457/19). W uchwale składu 7 sędziów NSA wydanej w dniu 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, wskazano, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, to formy działania organu inne niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Są one wydawane w sprawach indywidualnych. Tak jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, również są kierowane przez organ administracji publicznej do określonych podmiotów. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. O akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1457/19).
Sąd I instancji stwierdził, że działania organu polegające na złożeniu wniosku o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny i skierowaniu wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie są aktami (czynnościami) podjętymi w sprawie indywidualnej, nie są one skierowane do oznaczonego podmiotu administrowanego, ani nie dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. O obowiązku podmiotu administrowanego – w tym przypadku dłużnika alimentacyjnego – orzekać będzie dopiero organ, do którego zostanie skierowany wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Złożenie przez organ wniosków przewidzianych w art. 5 ust. 3b ustawy nie dotyczy zatem uprawnień i obowiązków dłużnika alimentacyjnego i nie podlega zaskarżeniu przez dłużnika alimentacyjnego do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na bezczynność organu w podjęciu tych czynności nie jest zatem dopuszczalne. Brak jest także podstaw do uznania, że złożenie przez organ wniosków przewidzianych w art. 5 ust. 3b ustawy stanowi czynność dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wierzyciela alimentacyjnego. Czynność ta nie jest skierowana do wierzyciela i nie stanowi o jego uprawnieniach. Celem złożenia wniosków jest wprowadzenie sankcji dla dłużników alimentacyjnych nieregulujących zobowiązań alimentacyjnych. Cel ten nie jest jednak przez ustawodawcę skorelowany z uprawnieniami wierzyciela alimentacyjnego.
Sąd I instancji wskazał również, że wierzycielom nie przysługuje prawo złożenia wniosku o podjęcie działań przez organ właściwy dłużnika, stosujący unormowanie art. 5 ust. 3b ustawy. Wierzyciele, zgodnie z art. 3 ustawy, mogą złożyć wniosek o podjęcie działań wobec dłużnika alimentacyjnego jedynie do organu właściwego wierzyciela.
Złożenie wniosków przewidzianych w art. 5 ust. 3b ustawy nie stanowi także czynności, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. Realizacja tych czynności nie następuje w toku postępowania administracyjnego lecz po jego zakończeniu. Organ podejmuje bowiem czynności już po uostatecznieniu się wydanej decyzji. Nadto, złożenie wniosków nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożenie wniosków zmierza do wszczęcia określonych w przepisie postępowań, nie przyznaje natomiast uprawnień i nie nakłada obowiązków ani na dłużnika ani na wierzyciela alimentacyjnego.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie zrzekając się rozprawy.
Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów:
I. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy przez jego błędną interpretację, że przepis ten nie stanowi czynności określonych w art. 3 "§ 1" (powinno być § 2) pkt 9 p.p.s.a., a także, iż czynności, do których zobowiązany jest organ w tym przepisie, nie są pochodną uprawnień i obowiązków przysługujących skarżącym wierzycielom alimentacyjnym – nie posiadają oni publicznego prawa podmiotowego do żądania podjęcia działań przez organ zobowiązany jako korelatu obowiązków państwa;
II. postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. "art. 1" ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137; dalej: p.u.s.a.) przez uchylenie się przez Sąd od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i odmowę kontroli działalności administracji publicznej, "mimo, że wnoszący skargę";
2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez brak przeprowadzenia kontroli administracji publicznej, wynikający z braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanych przez skarżących okoliczności przesądzających, że posiadają oni własny, indywidualny, aktualny i skonkretyzowany interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym, a także automatyczne przyjęcie przez Sąd I instancji, bez badania przytoczonych okoliczności, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na okoliczność, iż realizacja czynności określonych w art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy nie następuje w toku postępowania administracyjnego, podczas gdy przepis ten dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., co spowodowało pozbawienie skarżących prawa do Sądu w celu kontroli działań administracji publicznej w postaci merytorycznego rozpoznania skargi;
3. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji wskazanych przez strony w postępowaniu sądowym istotnych dla sprawy okoliczności i dowodów wskazujących na dysponowanie przez skarżących własnym, skonkretyzowanym, indywidualnym i aktualnym interesem prawnym w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz administracyjnym prowadzonym przez organ, a przy tym tak oczywistych, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku i odrzucać skargi;
4. art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego i prawnego polegające na przyjęciu, że skarga złożona została przez osoby nieposiadające interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także przez przyjęcie, iż skarga na bezczynność organu podlega odrzuceniu mimo, że skarżący wykazali swój interes prawny w postępowaniu przez Sądem I instancji, a także mimo to, iż interes prawny w postępowaniu administracyjnym, może nie pokrywać się z interesem prawnym w postępowaniu administracyjnym na dzień wniesienia skargi, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi;
5. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego w zakresie podlegania czynności organu kontroli działalności administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do braku oceny istnienia bezczynności organu w wyniku odrzucenia skargi;
6. art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie w wyniku odrzucenia skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego w sprawie, polegającej na braku zbadania interesu prawnego skarżących w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawo do działania ze strony państwa jest prawem, którego przedmiotem jest działanie faktyczne i prawne państwa. Prawo to jest publicznym prawem podmiotowym, a zatem jeżeli podmiot ma w stosunku do państwa prawo do tego, że państwo podejmie określone działania, to państwo ma w stosunku do podmiotu obowiązek podjęcia tych działań. W celu ochrony wszystkich publicznych praw podmiotowych, jednostce przysługuje prawo do organizacji i postępowania, które ma zapewnić efektywne wykonywanie i ochronę podmiotowych praw publicznych. Wydanie aktu administracyjnego (decyzji) nie mieści się w kategorii praw podmiotowych publicznych do pozytywnego działania państwa, albowiem roszczenie o wydanie aktu administracyjnego nie stanowi o istocie prawa podmiotowego publicznego, lecz dotyczy wyłącznie wykonywania prawa podmiotowego i jego ochrony. Prawo publiczne podmiotowe ma bowiem charakter materialnoprawny i jest nim obowiązek podjęcia działań organu wobec dłużnika alimentacyjnego w sytuacji, gdy doszło do ziszczenia się przesłanek określonych przepisami prawa. Państwo jest jednocześnie podstawowym "naruszycielem" praw podmiotowych publicznych, gdy nie wykonuje swoich obowiązków wobec uprawnionych jednostek oraz podstawowym gwarantem efektywnego wykonywania praw podmiotowych publicznych i ich efektywnej ochrony, w zakresie w jakim jest prawnie obowiązane do stworzenia warunków prawnych i faktycznych umożliwiających jednostkom pełne i efektywne czynienie użytku z praw podmiotowych publicznych (działania pozytywne) oraz do zagwarantowania rzeczywistego dostępu do sądu celem ochrony praw podmiotowych publicznych (A. Wróbel [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel [red.] Instytucje prawa administracyjnego. System Prawa Administracyjnego T. 1, s. 358). W ocenie skarżących kasacyjnie czynność organu polegająca na uzyskaniu z centralnej ewidencji kierowców informacji, że dłużnik alimentacyjny posiada uprawnienie do kierowania pojazdami oraz skierowanie wniosku do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w przepisach k.p.a. (po wydaniu ostatecznej decyzji). Skarga na tego rodzaju bezczynność organu administracji publicznej mieści się więc w zakresie kognicji sądu administracyjnego.
Skarżący kasacyjnie podnieśli również, że pojęcie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych w prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 p.p.s.a. może być szersze i może obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem. Skarżącym, a więc podmiotem, który ma interes prawny we wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, może być nie tylko ten podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej", ale także ten, którego interes prawny wywodzony jest z przepisów prawa procesowego. Skarżący kasacyjnie wykazali tak rozumiany interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a mimo to Sąd I instancji w swoim rozstrzygnięciu zanegował jego podstawę, to jest wskazywane przez skarżących przepisy prawa materialnego okoliczności faktyczne, na podstawie których wywodzili oni własny, skonkretyzowany i aktualny interes prawny. Dlatego już zarzut dotyczący naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera usprawiedliwione podstawy, ponieważ w omawianym wyżej zakresie posiadają oni prawo podmiotowe publiczne żądania działania organu wobec dłużnika alimentacyjnego i wynikający z niego interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy w zakresie jakim odmówił wierzycielom alimentacyjnym publicznego prawa podmiotowego do żądania podjęcia działań wobec dłużnika alimentacyjnego przez organ do tego zobowiązany. W stanie faktycznym sprawy doszło do ziszczenia obowiązku prawnego organu, określonego w art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy. Działania te nie są podejmowane w ramach jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, ale bezpośrednio z niego wynikają, a tym samym dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego, o których mówi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. W przypadku uznania, że wierzyciele alimentacyjni nie mogą skarżyć bezczynności organu dotyczących działań wobec ich dłużnika alimentacyjnego, do których jest on zobowiązany z mocy prawa, brak byłoby skutecznej możliwości realizacji celów ustawy w postaci działań podejmowanych wobec dłużników alimentacyjnych. Prowadziłoby to do absurdalnych rezultatów – działania organu wobec dłużnika alimentacyjnego mogłyby się skończyć wyłącznie na wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu go za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych i nie wiązałyby się z dalszymi dolegliwościami dla tego dłużnika. Prawo podmiotowe publiczne wierzycieli alimentacyjnych do podjęcia działań wobec dłużnika alimentacyjnego nie kończy się z chwilą wydania decyzji ostatecznej, ale obejmuje również żądanie dalszych działań (niejurysdykcyjnych) określonych przepisami prawa w celu jego realizacji i ochrony. W ocenie skarżących kasacyjnie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego oraz naruszył przepisy postępowania w zakresie braku przedmiotu zaskarżenia, a tym samym pozbawił skarżących prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły Sąd i możliwości dokonania sądowej kontroli bezczynności organu w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne.
Przedmiotem kontroli instancyjnej jest postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi na bezczynność Wójta w przedmiocie wykonania czynności określonych w art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy czynności organu właściwego dłużnika, o których mowa w art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy, podlegają kognicji sądu administracyjnego w ramach sprawowanej przez ten sąd kontroli działalności administracji publicznej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że właściwość sądów administracyjnych wyznacza przepis art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określa ustawa. Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne wyznacza przede wszystkim art. 1 § 2 p.u.s.a. wskazując, że sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zaznaczyć również trzeba, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawne formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.), przez wskazanie spraw, w których wyraźnie wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych (art. 5 p.p.s.a.). Taki sposób określenia zakresu kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne nie oznacza zamykania drogi sądowej, gdyż przyjęcie braku właściwości sądów administracyjnych w określonych sprawach nie wyklucza samo przez się rozpoznania tych spraw w ramach właściwości sądów powszechnych w odpowiednim postępowaniu. Z tak określonego zakresu sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i ich właściwości wynika, że dla przyjęcia właściwości sądu administracyjnego konieczne jest nie tylko to, iż przedmiotem sprawy jest działalność administracji publicznej, ale także to, że sprawa jest załatwiana w takiej prawnej formie działania administracji publicznej, która poddana została kontroli sądu administracyjnego albo zamieszczenie w ustawie wyraźnego przepisu wskazującego na możliwość wniesienia określonej sprawy do sądu administracyjnego.
Z kolei zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga została wniesiona w sprawie objętej właściwością sądów powszechnych. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Norma art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. odnosi się zatem do aktów i czynności wyłączonych z art. 3 § 2 pkt 4 i niepodlegających zaskarżeniu na podstawie art. 3 pkt 2 pkt 8 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy objąć materialnoprawną bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z wydaniem aktu lub czynności materialnoprawnej kształtujących uprawnienia lub obowiązki jednostki, natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. należy objąć procesową bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, a w zakresie regulacji w ordynacji podatkowej również aktów lub czynności w procedurze sprawdzającej (dział V ordynacji podatkowej) i procedurze kontroli podatkowej (dział VI ordynacji podatkowej) – zob. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115).
Wskazane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. inne niż określone w pkt 1-3 (art. 3 § 2) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 2) powinny mieć charakter indywidualny; 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. W tym miejscu wyjaśnienia zatem wymaga, że działania organu określone w przepisie art. 5 ust. 3b pkt 1 i 2 ustawy nie są skierowane ani do dłużnika alimentacyjnego ani do wierzyciela alimentacyjnego, nie zawierają rozstrzygnięcia, nie kształtują praw ani obowiązków żadnej ze stron, nie stanowią władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach żadnej ze stron, a przede wszystkim nie rozstrzygają konkretnej sprawy administracyjnej w stosunku do konkretnego podmiotu (o obowiązku podmiotu administrowanego – dłużnika alimentacyjnego – orzekać będzie dopiero organ, do którego zostanie skierowany wniosek o zatrzymanie prawa jazdy – zob. art. 5 ust. 5 ustawy).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Wójta podlega odrzuceniu, albowiem złożenie przez organ wniosków przewidzianych w art. 5 ust. 3b ustawy nie stanowi aktów ani czynności, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 9 p.p.s.a. Warunkiem uznania aktu lub czynności za akt lub czynność podlegające zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. jest to, że są to akty podjęte w ramach postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przykładem czynności podejmowanej w ramach postępowania administracyjnego jest przesłanie odwołania z aktami sprawy przez organ, który wydał decyzję (art. 133 k.p.a.). Brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie pozostawia zatem wątpliwości, że zarówno bezczynność jak i przewlekłość może nastąpić tylko w przypadku istnienia "postępowania w sprawie". Co więcej, jest to bezczynność i przewlekłość, która narusza interes prawny jednostki, który z kolei odnosi się do ściśle określonej działalności administracji publicznej, a pomiędzy sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną musi istnieć pewny związek, nie wystarczą w tej mierze powiązania potencjalne lub hipotetyczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, realizacja czynności wskazanych w art. 5 ust. 3b ustawy nie następuje w toku postępowania administracyjnego lecz po jego zakończeniu, albowiem organ właściwy dłużnika podejmuje je już po uzyskaniu przez wydaną decyzję waloru ostateczności, na co z resztą wyraźnie wskazuje brzmienie tego przepisu. Złożenie wniosków o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny i o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Złożenie tych wniosków zmierza do wszczęcia określonych w przepisie postępowań, nie przyznaje natomiast uprawnień i nie nakłada obowiązków ani na dłużnika ani na wierzyciela alimentacyjnego.
W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP jest bezzasadny. Tym samym również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uznany za trafny. Brak było bowiem podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi na bezczynność organu, polegającą na niepodjęciu działań wynikających z art. 5 ust. 3b ustawy.
Wobec natomiast stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowego odrzucenia skargi przez Sąd I instancji brak było również podstaw do rozpoznawania przez ten Sąd zarzutów dotyczących naruszenia przepisu art. 149 p.p.s.a. W tym miejscu przywołać należy pogląd, że na skutek wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 lub art. 161 p.p.s.a. droga do wydania wyroku była zamknięta (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, s. 515, uw. 1; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 889-890, nb 1, 2).
W związku zaś z tym, że podstawą odrzucenia skargi w niniejszej sprawie był przepis art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. brak właściwości sądu administracyjnego, to rozważanie zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. było bezprzedmiotowe.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia "art. 1" p.u.s.a. przez uchylenie się przez Sąd od sprawowania wymiaru sprawiedliwości i odmowę kontroli działalności administracji publicznej. Sąd rozpoznał bowiem skargę, jednakże ją odrzucił, gdyż nie miał podstaw prawnych do merytorycznego jej rozpoznania. Sąd I instancji przed merytorycznym rozpoznaniem skargi w pierwszej kolejności bada bowiem z urzędu jej dopuszczalność, ustalając czy mieści się ona w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi nie oznacza odmowy dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, oznacza natomiast, że Sąd nie orzekł w sprawie merytorycznie, zatem nie badał, czy doszło do bezczynności we wskazanym zakresie.
Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Podstawową przesłanką uzasadniającą dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny jest ustalenie, że dana sprawa podlega rozpoznaniu przed sądem administracyjnym, a stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości. Tym samym skoro prawidłowo Sąd I instancji skargę odrzucił, to niedopuszczalnym byłaby kontrola zaskarżonego postanowienia w zakresie oceny naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.