I OSK 1391/23

I OSK 1391/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Krzysztof Sobieralski
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1191/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 124 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1191/22 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 marca 2022 r., nr 246/C/2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: organ) z 22 marca 2022 r., nr 246/C/2022, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, wyrokiem z 13 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1191/22, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której organy obu instancji nie podjęły wszystkich niezbędnych czynności i nie dokonały w sposób prawidłowy ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, że w sprawie doszło do wyważenia interesów stron postępowania w prawidłowy sposób poprzez wskazanie, że inwestycja będąca przedmiotem rozstrzygnięcia realizowana jest w interesie społecznym i służy ogółowi, stary gazociąg jest w złym stanie technicznym oraz że zajęcie trwałe terenu stanowi tylko 1,76 % całego obszaru działki, w sytuacji w której organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do interesów stron wprost odniósł się wyłącznie na str. 5 w krótkim akapicie, stwierdzając a priori, że "inwestycja tego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości", a nadto organy obu instancji nie wskazały w pełni na zakres ograniczenia w korzystaniu przez skarżącą z nieruchomości, przede wszystkim nie wskazano na ograniczenia w korzystaniu z części nieruchomości trwale zajętej pod inwestycję, chociażby w zakresie ewentualnego zakazu zabudowy tego terenu, czy też zakazu wykonywania zasadzeń itp., co skutkowało błędnym oddaleniem skargi, w sytuacji, w której w sprawie zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia;
2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której pomimo dokonania przez organy obu instancji ustaleń w zakresie tego, że cele publiczne związane z wnioskiem Inwestora nie mogą zostać zrealizowane w inny sposób aniżeli poprzez ograniczenie praw skarżącej do części jej nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy, doszło do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., w sytuacji, w której istniały podstawy do wywłaszczenia części nieruchomości skarżącej;
3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, że ograniczenie korzystania z nieruchomości Skarżącej w sposób i w zakresie wskazanym w decyzji Organu I instancji, utrzymanej w mocy przez organ II instancji jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że obowiązujące przepisy nie wymagają dla spełnienia tej przesłanki zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu, w sytuacji w której aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi przebiegać, oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty, co w niniejszej sprawie nie następuje;
4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że w sprawie zostały w sposób prawidłowy przeprowadzone rokowania ze Skarżącą przed wydaniem decyzji w przedmiocie ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, w sytuacji w której rokowania te były pozorne i formalnie wadliwe, bowiem nie obejmowały wszystkich elementów decyzji tudzież przyszłej umowy służebności przesyłu, w szczególności nie obejmowały zakazów i ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez Skarżącą w części obejmującej trwałe zajęcie gruntu, co winno skutkować uwzględnieniem skargi;
5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że sporządzone przez Organ II instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i wystarczające do poznania toku rozumowania organu i okoliczności, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji w której organy obu instancji nie przeprowadziły analizy jak najmniejszej uciążliwości skutków wydanej decyzji dla Skarżącej jako właściciela nieruchomości, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego inne instytucje, czy możliwości mogłyby stanowić o realizacji celu publicznego bez takiego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz o przyznanie wynagrodzenia w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych i o zwrot od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła uczestniczka postępowania zastępowana przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Nie sprzeciwiono się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym i odstąpiono od prawa żądania przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.
Rozważania należy rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiący podstawę materialną kwestionowanych decyzji, pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Owe zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystanie z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Powyższe rodzi po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego dalszy obowiązek znoszenia tego permanentnego stanu, polegającego przede wszystkim na tym, że na nieruchomości pozostają elementy infrastruktury przesyłowej, które co do zasady będą wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią części składowych nieruchomości, nawet jeśli są trwale związane z gruntem (art. 49 § 1 K.c.) i właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie przysługują do nich uprawnienia. Dodatkowo, już po założeniu urządzeń lub przewodów właściciel lub użytkownik wieczysty obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych ciągów, przewodów i urządzeń (vide: P. Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Decyzja, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy u.g.n. tyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla realizacji celów publicznych winien być interpretowany w sposób, który pozwoli uwzględnić zarówno konieczność realizacji celów publicznych, jak i ochronę prawa własności.
Analiza art. 124 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń.
Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza sposób korzystania z nieruchomości nie tylko poprzez zajęcie części tej nieruchomości przez urządzenia i obiekty, o których mowa w tym przepisie, z czym wiążą się ograniczenia możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu, ale również wprowadza tymczasowe ograniczenia wobec takiej części obszaru tej nieruchomości, który jest niezbędny dla wykonania wnioskowanych przez inwestora robót.
Niezbędny zakres pasa ograniczeń mających trwały charakter wskazuje wnioskodawca i powinien on być następstwem ustaleń, wynikających z planu miejscowego lub decyzji o lokalizacji celu publicznego.
Tak więc przy wydawaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie korzystania z nieruchomości organ zobligowany jest do ustalenia, czy wniosek złożony przez inwestora jest w tym zakresie zgodny z dokumentami planistycznymi, to jest planem miejscowym, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Brak jest natomiast podstaw do rozszerzania katalogu przesłanek podlegających ustaleniu w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. o inne, nie wynikające wprost z treści przepisu.
Aby plan miejscowy stwarzał podstawę do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, ale też w sposób dostatecznie precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, wskazując wyraźnie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz wyznaczać granice terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w planie tym został ustalony jej przebieg.
Nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Dzieje się tak chociażby z uwagi na to, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Tak więc przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. przekazał do kompetencji starosty wydawanie decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, oddając do kompetencji organu ocenę zgodności inwestycji z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to zasadnicze kryterium dopuszczalności ograniczenia własności.
Orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości niewątpliwie nie dotyczy przebiegu samej inwestycji. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m. in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Na obecnym zaś etapie istotne było wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela/użytkownika wieczystego do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Co więcej decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie reguluje uprawnień inwestora w zakresie rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowi jedynie o dysponowaniu przez inwestora nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 357/11, wyrok NSA z 31 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2618/16, wyrok WSA w Warszawie z 31 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 389/17). Z tego punktu widzenia istotne jest, że wnioskodawca występując o wydanie zezwolenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje również obszar, na którym będą wykonywane prace. Jeżeli zaproponowany przez wnioskodawcę we wniosku zakres ograniczenia na czas wykonywania prac nie budzi wątpliwości w zakresie jego racjonalnej oceny, tj. nie jest zbyt szeroki, to nie ma konieczności prowadzenia w każdym przypadku przez organ z urzędu postępowania dowodowego mającego na celu potwierdzenie zapotrzebowania wnioskodawcy na wskazany zakres pasa. Zauważyć bowiem należy, że wnioskodawca jest profesjonalistą, więc jego oświadczenia mają wyższą wiarygodność. Natomiast powyższe nie oznacza całkowitego zwolnienia organu z obowiązku badania wniosku w tym zakresie, zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości, którego prawa doznają uszczerbku, wyraźnie podważa stanowisko inwestora, gdyż wymóg taki wynika z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W tym zakresie zasadne jest dążenie do jednoznacznego, precyzyjnego wskazania w decyzji zakresu uszczuplenia władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że P. Sp. z o.o. z/s w T. wnioskiem z 15 marca 2021 r. wystąpiła o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w P., przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], poprzez zezwolenie na realizację inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego gazociągu średniego ciśnienia stalowego dn 50 na rurę PE dn 63 mm oraz przyłączy stal na rurę PE dn 25. Inwestor wskazał, że istniejący gazociąg stalowy jest w złym stanie technicznym. Nową sieć z rur PE zaprojektowano w bliskości istniejącej starej sieci gazowej.
Należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy inwestor zamierza przebudować istniejący gazociąg poprzez budowę nowego gazociągu w bliskości istniejącej starej sieci gazowej, to wyważenie interesów stron postępowania w odniesieniu do obszaru trwałego zajęcia nieruchomości miało miejsce podczas działań zmierzających do budowy starego gazociągu. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, że przebieg i parametry nowego gazociągu są na tyle odmienne od przebiegu starego gazociągu, że świadczy to o konieczności ponownego wyważenia interesów stron. Należy również zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje zakresu zajęcia nieruchomości na czas realizacji inwestycji. Wskazać dalej należy, że z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto P., stanowiącego załącznik do wniosku inwestora oraz pisma Urzędu Miejskiego w P. z 2 czerwca 2021 r., nr [...]- k.86, wynika, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Potwierdzają to zapisy § 15 ust. 2 oraz § 16 ust. 4 tego planu, z których wynika dopuszczalność przebudowy już istniejących gazociągów.
Nie można uznać za zasadny zarzutu strony skarżącej kasacyjnie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n.
W orzecznictwie wskazuje się, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia." (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18 publik. CBOSA). Zatem strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, za wyjątkiem obligatoryjnego ich zainicjowania. Ustawodawca nie formalizuje także momentu zakończenia rokowań, wobec czego mogą one zostać zakończone w dowolnym czasie, np. w sytuacji, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, brak jest szans na zawarcie porozumienia.
Bezspornie przywołany przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa także formy prowadzenia rokowań, ani też dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości. Rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. mogłą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu. Wprowadzenie warunku poprzedzenia postępowania administracyjnego rokowaniami ma wszak na celu polubowne i umowne uzyskanie zgody właściciela na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Pod względem prawnym, zgoda ta może skutkować ustanowieniem właśnie służebności przesyłu. Trafnie wskazuje się w piśmiennictwie, że skoro przed wydaniem decyzji na podstawie przepisów art. 124 u.g.n. konieczne jest przeprowadzenie rokowań, o których charakterze w istocie decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowienie służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., o ile dojdzie do zawarcia umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Zawarcie umowy służebności przesyłu powodowałoby, że postępowanie prowadzone w przedmiocie ograniczenia własności nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. stałoby się bezprzedmiotowe (E. Bończak-Kucharczyk (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024,). Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. (zob. wyrok zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2020 r. I OSK 999/19 publik. CBOSA). Nie można jednak twierdzić, że nieobjęcie rokowaniami wszystkich elementów decyzji tudzież przyszłej umowy służebności przesyłu sprawia, że nie został spełniony przez inwestora warunek przeprowadzenia rokowań, o jakich mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że Spółka zaprosiła skarżącą do rokowań, w trakcie których obie strony występowały z ofertami, które jednak nie zostały przyjęte. Brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie przez Spółkę wniosku do Starosty P. o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżącej zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia. W trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu, a następnie sądu, okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania w ogóle odbyły się, oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. jest niezrozumiały. Przepis art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 2 u.g.n.). W wyniku wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. doszło zatem do tak rozumianego wywłaszczenia. Kasator zarzuca natomiast, że nie doszło do wywłaszczenia.
Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest oparty na założeniu, że obowiązkiem organów było przeprowadzenie analizy jak najmniejszej uciążliwości skutków wydanej decyzji dla Skarżącej. Założenie to nie jest prawidłowe, dlatego powyższy zarzut nie mógł być uznany za zasadny.
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.