I OSK 1391/21

I OSK 1391/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 238/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-05-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, 77 par. 1, 80, 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 111
art. 30 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 238/21 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od D. Z. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 238/21 uchylił zaskarżoną przez D. Z. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (powoływanego dalej również jako "SKO") z [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i przypisania do zwrotu świadczeń rodzinnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Burmistrz [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. (zmienioną decyzją z [...] lutego 2020 r. w związku ze zmianą sytuacji dochodowej), przyznał skarżącej, na jej wniosek, prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko Z. W. oraz prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko A. Ł., na okres zasiłkowy 2019/2020. Następnie, do organu wpłynął odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...] o ustaleniu w trybie zabezpieczenia miejsca pobytu małoletniej Z. W. w każdorazowym miejscu zamieszkania jej ojca, M. W. oraz o ustaleniu w trybie zabezpieczenia miejsca pobytu małoletniej A. Ł. w każdorazowym miejscu zamieszkania jej ojca, R. Ł. Postanowienie to uprawomocniło się [...] lutego 2020 r.
W wyniku wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w miejscu zamieszkania M. W. ([...] marca 2020 r.) oraz w miejscu zamieszkania R. Ł. ([...] marca 2020 r.), a nadto w oparciu o przedłożone do akt sprawy: dokumentację sporządzoną przez współpracującego ze skarżącą asystenta rodziny, jak również oświadczenia zainteresowanych stron, w tym oświadczenie skarżącej z 27 maja 2020 r., ustalono, że w marcu 2020 r. córki skarżącej przebywały pod opieką swoich ojców. Powyższe wynikało z planowanej wcześniej nieobecności skarżącej w miejscu zamieszkania związanej z [...] oraz koniecznością poddania się przez skarżącą [...] w [...].
Na podstawie ustalonego stanu faktycznego, decyzją z [...] listopada 2020 r. Burmistrz [...] orzekł: o ustaleniu za nienależne pobrane przez skarżącą świadczenia rodzinne na dzieci Z. W. i A. Ł. za okres od 1 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r. oraz o przypisaniu do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w łącznej kwocie 365,48 zł obejmującej należność główną wraz z odsetkami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim nie uwzględniło odwołania skarżącej, podkreślając w szczególności, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Prawomocne postanowienie Sądu z [...] lutego 2020 r. jest wiążące zarówno dla stron i sądu który je wydał, jak również dla innych sądów oraz innych organów i nie pozostaje bez wpływu na prawo skarżącej do świadczenia rodzinnego. Skoro w niniejszej sprawie bezspornie ustalono, że w marcu 2020 r. córki skarżącej pozostawały pod opieką swoich ojców, to wypłacone skarżącej za powyższy okres świadczenia rodzinne wraz z dodatkami, przyznane decyzją Burmistrza [...] z [...] listopada 2019 r. (zmienioną decyzją z [...] lutego 2020 r.) na dzieci Z. W. i A. Ł., uznać należy za świadczenia nienależnie pobrane. Skarżąca została pouczona o obowiązku niezwłocznego informowania organu właściwego o każdej zmianie mającej wpływ na jej prawo do świadczeń rodzinnych, jak również została pouczona o skutkach niezachowania powyższego obowiązku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę D. Z. na powyższą decyzję. Wskazał, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", reguluje dwie przesłanki, których łącznie spełnienie, skutkuje uznaniem wypłaconego świadczenia rodzinnego, za nienależnie pobrane świadczenie. Po pierwsze, jest to wypłacenie świadczenia pomimo zaistnienia okoliczności wyłączających uprawnienie do tego świadczenia, co wyraża normatywne sformułowanie "ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych". Po drugie, pouczenie wnioskodawcy o okolicznościach skutkujących utratą prawa do pobierania świadczenia; świadome wprowadzenie w błąd przez osobę pobierającą świadczenia. Sąd I instancji uznał, że organy obu instancji w ogóle nie zbadały przesłanki negatywnej ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, jaką jest wynikająca z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. okoliczność świadomego działania skarżącej, a będącego konsekwencją pouczenia przez organ o treści odpowiednich przepisów określających warunki przyznania świadczenia. Tak rozumiana przesłanka pouczenia świadczeniobiorcy o okolicznościach skutkujących utratą prawa do świadczenia determinuje również zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Jak przyjął Sąd I instancji, organy obu instancji swoją ocenę w tym zakresie oparły wyłącznie na treści formularza wniosku o przyznanie świadczenia i ogólnikowym pouczeniu zawartym w decyzji przyznającej świadczenie, czego wyrazem jest lakoniczne stwierdzenie uzasadnień decyzji organów obu instancji. Pouczenie to nie zawierało wyjaśnienia, o jakie zmiany mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego chodzi, a w szczególności nie sprecyzowano w jego treści, że do zmian tych należy czasowa niezdolność do sprawowania opieki, wynikająca z sytuacji zdrowotnej świadczeniobiorcy. Stąd też nie sposób uznać go za skuteczne, a w konsekwencji za dające podstawę do stwierdzenia, że skarżąca miała świadomość nienależnego pobierania świadczenia. Niemniej jednak Sąd I instancji uznał, że na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że skarżąca nie została w inny sposób należycie pouczona o obowiązkach świadczeniobiorcy, skoro kwestia ta nie została przez organy administracji w żaden sposób zweryfikowana, co powinno zostać szczegółowo zbadane w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Również fakt zatrudnienia skarżącej w organie pomocowym nie zwalniał organów administracji publicznej zarówno z obowiązku należytego pouczenia skarżącej o ciążących na niej obowiązkach i uprawnieniach w ramach prowadzonego postępowania z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, jak również nie zwalniał organów z obowiązku przeprowadzenia oceny, co do świadomego działania skarżącej, a będącego konsekwencją pouczenia przez organ o treści odpowiednich przepisów określających warunki przyznania świadczenia, w toku prowadzonego postępowania.
Ponadto, organy procedujące w sprawie nie odniosły się w żaden sposób do okoliczności, czy wynikająca z szeroko pojętych problemów zdrowotnych, czasowa nieobecność osoby, której przyznano prawo do świadczeń rodzinnych z tytułu sprawowanej opieki nad dziećmi, stanowi jedną z wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przesłanek, której wystąpienie skutkuje ustaniem, zawieszeniem prawa do świadczeń rodzinnych, czy też zmniejszeniem wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych bądź też wstrzymaniem ich wypłaty.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że organy nie zbadały należycie, czy przedmiotowe świadczenia zostały przez skarżącą nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 1 i 2 pkt 1 u.ś.r. Organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego niezbędnego dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez błędne zastosowanie, skutkujące uznaniem, że świadczenia rodzinne pobrane przez skarżącą w marcu 2020 r. nie były świadczeniami nienależnie pobranymi, mimo że w tym okresie zaistniały przesłanki dla takiej oceny,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał dostatecznych ustaleń faktycznych pozwalających na przyjęcie, że pobrane przez skarżącą świadczenia rodzinne w marcu 2020 r. spełniają przesłanki do uznania ich za świadczenia nienależnie pobrane, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, chociaż skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotem niniejszej sprawy było orzeczenie w sprawie nienależnie pobranych przez D. Z. świadczeń rodzinnych w formie zasiłku rodzinnego na córki Z. W. i A. Ł. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na dziecko Z. W., za okres od 1 marca do 31 marca 2020 r. w łącznej kwocie 358,00 zł. Z uwagi na postanowienie Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt [...], organ I instancji uznał, że nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej skarżącej, wynikająca ze zmiany miejsca zamieszkania jej dzieci. Następnie ustalono, że marcu 2020 r. dzieci znajdowały się pod opieką ojców. Wystąpienie wyżej wymienionych okoliczności stanowiło podstawę do uznania przez organ I instancji wypłaconych skarżącej za ten okres świadczeń rodzinnych na dzieci za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązania strony do ich zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że skuteczne pouczenie, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w okolicznościach sprawy skarżąca niewątpliwie była pouczona o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych oraz o skutkach zaniechania w tym zakresie. Stosowne pouczenie zawierał zarówno złożony przez skarżącą wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci, jak i decyzja organu I instancji przyznająca skarżącej wnioskowane świadczenia. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi dowód zrozumienia i przyjęcia do wiadomości podpisanej treści, przy czym w aktach administracyjnych nie ma dowodów świadczących o tym, że skarżąca miała kłopot ze zrozumieniem podpisywanego pouczenia i oświadczenia oraz wątpliwości co do ich treści. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada przy tym na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Dlatego też, zdaniem SKO, skarżąca została w jasny i skonkretyzowany sposób pouczona o ciążącym na niej, jako świadczeniobiorcy, obowiązku poinformowania organu o każdej zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do tych świadczeń oraz skutkach niepowiadomienia o tych zmianach, a więc powstania nienależnie pobranych świadczeń i obowiązku ich zwrotu. Trudno przy tym oczekiwać, aby stosowne pouczenie mogło odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. W razie wątpliwości w tej kwestii obowiązkiem strony postępowania powinno być skierowanie wniosku (pisemnie lub ustnie) do organu o poszerzenie informacji prawnej w interesującym ją zakresie, czemu powinno towarzyszyć opisanie przez stronę stanu faktycznego, w jakim się znajduje, tak by umożliwić organowi prawidłową realizację jego obowiązku informacyjnego i udzielenie informacji prawnej istotnej z punktu widzenia konkretnej strony. Skarżąca nie kwestionowała braku świadomości poinformowania organu o zaistniałej w sprawie zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanych jej świadczeń rodzinnych na dzieci. W odwołaniu podnosiła, że ojcowie dzieci wystąpili o zabezpieczenie miejsca pobytu w związku z informacją, że wyjeżdża na [...], a ona przed wyjazdem do [...], jak i później zwracała się do MGOPS o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wskazując, że dzieci były z nią do dnia wyjazdu. Informowała telefonicznie oraz pisemnie, że dzieci są u niej oraz kiedy wyjeżdża. Zdaniem SKO oznacza to, że skarżąca została należycie pouczona o obowiązkach świadczeniobiorcy wynikających z art. 25 ust. 1 u.ś.r., również biorąc pod uwagę, że wcześniej pracowała w Dziale [...] MGOPS w [...], a swoją sprawę konsultowała także z prawnikiem i byłym kierownikiem Działu [...] MGOPS w [...]. Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w piśmie z 2 maja 2021 r. skierowanym do Sądu I instancji skarżąca podniosła: "Gdybym nie sprawowała opieki dłuższy czas jakim jest miesiąc - poinformowałabym o tym fakcie MGOPS gdyż chociażby z racji pracy w tym dziale byłam tego świadoma".
Dlatego też, zdaniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, spór w niniejszej sprawie nie obejmował braku świadomości skarżącej, że pobrane przez nią świadczenia były nienależne, lecz wynikał z innej oceny przez skarżącą skutków prawnych ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych. Skarżąca konsekwentnie negowała możliwość uznania jej kilkudniowej nieobecności, związanej z pobytem w [...] za przesłankę uzasadniającą pozbawienie jej prawa do przyznanych świadczeń rodzinnych. Argumentacja skarżącej sprowadzała się do wykazania, że mimo prawomocnego postanowienia o zmianie miejsca zamieszkania dzieci, nie zmieniły one miejsca zamieszkania, a poza krótkim pobytem skarżącej w [...], cały czas (w tym w spornym okresie) zamieszkują z nią i pozostają na jej utrzymaniu, co w jej ocenie dowodzi, że nie mamy do czynienia z nienależnie pobranym świadczeniem. Jednakże, w opinii SKO, biorąc pod uwagę moc wiążącą prawomocnego orzeczenia, którym uregulowano miejsce pobytu (zamieszkania) dziecka, to jego treść ma znaczenie dla prawa do świadczeń rodzinnych. Takie rozstrzygnięcie sądu może być kwestionowane tylko przez działania zgodne z prawem, a do czasu jego wzruszenia czy też zmiany, musi być realizowane nie tylko przez strony, ale również inne organy i instytucje. Nie można tym samym akceptować innych pozaprawnych działań zmierzających do unicestwienia skutków prawnych orzeczeń sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, że nie kwestionuje mocy wiążącej prawomocnego postanowienia sądowego z [...] lutego 2020 r., które uprawomocniło się [...] lutego 2020 r. Prawomocne orzeczenie Sądu o zmianie miejsca zamieszkania dzieci jest decydujące dla uznania pobranych przez skarżącą w marcu 2020 r. świadczeń rodzinnych na dzieci za świadczenia nienależnie pobrane podlegające zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Na gruncie u.ś.r. wymagane jest, aby w przypadku, gdy opieka nad dzieckiem została uregulowana na mocy prawomocnego orzeczenia sądu, to treść tego orzeczenia rozstrzygała o prawie do świadczeń rodzinnych. Dlatego też argumentacja skarżącej nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Niezrozumiały jest wobec tego zarzut Sądu I instancji, że organy procedujące w sprawie nie odniosły się w żaden sposób do okoliczności, czy wynikająca z szeroko pojętych problemów zdrowotnych, czasowa nieobecność osoby, której przyznano prawo do świadczeń rodzinnych z tytułu sprawowanej opieki nad dziećmi, stanowi jedną z wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przesłanek, której wystąpienie skutkuje ustaniem, zawieszeniem prawa do świadczeń rodzinnych, czy też zmniejszeniem wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych bądź też wstrzymaniem ich wypłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że choć z treści wyżej wymienionego postanowienia z [...] lutego 2020 r. nie wynika, że ustalenie w trybie zabezpieczenia innego miejsca zamieszkania córek skarżącej nastąpiło jedynie na okres od 1 do 31 marca 2020 r., to jednak wypłacenie skarżącej świadczeń rodzinnych od kwietnia 2020 r. wykracza poza zakres niniejszej sprawy i dlatego nie mogą być wzięte pod uwagę. Ponadto, uwzględnienie tej okoliczności mogłoby prowadzić do naruszenia zakazu reformationis in peius (art. 139 K.p.a.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i umorzenie postępowania oraz podkreślono, że jej zarzuty są bezpodstawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ administracyjny nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych pozwalających na uznanie, że pobrane przez skarżącą świadczenia rodzinne w marcu 2020 r. spełniają przesłanki do uznania ich za świadczenia nienależnie pobrane.
Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły m. in przepisy art. 25 ust. 1 oraz art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do jego zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Stosownie zaś do art. 25 ust. 1 u.ś.r. w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne.
Należy nadmienić, że Sąd I instancji przyjął jako niesporne okoliczności faktyczne dotyczące przyznania skarżącej na jej wniosek prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko Z. W. oraz prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko A. Ł., na okres zasiłkowy 2019/2020 - decyzją z [...] listopada 2019 r. (zmienioną decyzją z [...] lutego 2020 r.). Kolejno Sąd I instancji przyjął, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] lutego 2020 r. sygn. akt [...] ustalono w trybie zabezpieczenia miejsce pobytu małoletniej Z. W. w każdorazowym miejscu zamieszkania jej ojca - M. W., a miejsce pobytu małoletniej A. Ł. w każdorazowym miejscu zamieszkania jej ojca - R. Ł. Sąd Wojewódzki uznał także, że z akt sprawy wynika, że w wyniku podjętych czynności procesowych, w tym między innymi przeprowadzonych wywiadów środowiskowych w miejscu zamieszkania M. W. (w dniu [...] marca 2020 r.) i w miejscu zamieszkania R. Ł. (w dniu [...] marca 2020 r.) oraz w oparciu o przedłożone do akt sprawy: dokumentację sporządzoną przez współpracującego ze skarżącą asystenta rodziny i oświadczenia zainteresowanych stron, w tym oświadczenie skarżącej z 27 maja 2020 r., ustalono, że w marcu 2020 r. córki skarżącej przebywały pod opieką swoich ojców. Było to spowodowane planowaną nieobecnością skarżącej w miejscu zamieszkania związaną z [...] po przebytej [...] oraz koniecznością poddania się przez skarżącą [...] w [...]. Powyższych okoliczności nie kwestionuje także skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie. Sąd Wojewódzki uznał natomiast za co najmniej przedwczesne ustalenia organów, że - wobec niesprawowania przez skarżącą faktycznej opieki nad córkami w miesiącu marcu 2020 r. - wypłacone skarżącej świadczenia rodzinne za ten okres stanowiły świadczenia nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.
Nie jest także kwestionowana przez skarżące kasacyjnie SKO wykładnia powyższych przepisów, którą - jako ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd - Sąd I instancji przyjął za własną. Mianowicie Sąd przyjął, że przez świadczenie nienależnie pobrane należy rozumieć świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać świadome działanie w złej wierze. Obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego.
Tak rozumiana przesłanka pouczenia świadczeniobiorcy o okolicznościach skutkujących utratą prawa do świadczenia determinuje zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zaś niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, ponieważ to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. Zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego.
W rozpoznawanej sprawie nie można jednak zgodzić się z Sądem I instancji, że organy obu instancji w ogóle nie zbadały przesłanki negatywnej ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, jaką jest wynikająca z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. okoliczność świadomego działania skarżącej, a będącego konsekwencją pouczenia przez organ o treści odpowiednich przepisów określających warunki przyznania świadczenia. Sąd Wojewódzki zarzucił organom, że ograniczyły się wyłącznie do pouczenia zawartego w decyzji przyznającej świadczenie i w formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, a te zawierają jedynie treść wybiórczo wybranych przepisów. W ocenie Sądu, udzielone stronie pouczenie sprowadzało się do stwierdzenia, że w przypadku wystąpienia innych okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba otrzymująca świadczenie rodzinne jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym oraz do poinformowania o konsekwencjach niedopełnienia powyższego obowiązku. Sąd wskazał dalej, że pouczenie to nie zawierało jednak wyjaśnienia, o jakie zmiany mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego chodzi, a w szczególności nie sprecyzowano w jego treści, że do zmian tych należy czasowa niezdolność sprawowania opieki, wynikająca z sytuacji zdrowotnej świadczeniobiorcy.
Tymczasem z akt sprawy wynika, że okoliczności wskazujące na świadome bądź nieświadome działanie skarżącej, będące konsekwencją pouczenia jej o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych oraz o skutkach zaniechania w tym zakresie, wynikają nie tylko ze złożonego przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci oraz z decyzji organu I instancji przyznającej wnioskowane świadczenia. O okolicznościach powyższych świadczy także argumentacja odwołania oraz pisma skarżącej z 25 listopada 2020 r., przesłanego do SKO do wiadomości, skierowanego do Przewodniczącej Rady Miejskiej w [...], w których skarżąca podnosiła kwestie jej wyjazdu na [...], postępowania sądowego w przedmiocie zabezpieczenia miejsca pobytu dzieci, poinformowania pracowników MGOPS w [...] o pobycie dzieci u skarżącej, konieczności wykazania w drodze środowiskowego wywiadu rodzinnego pobytu dzieci u skarżącej, czy konsultowania przez skarżącą sprawy z prawnikiem i byłym kierownikiem Działu Świadczeń Rodzinnych MGOPS w [...]. Zasadnie podnosi także skarżące kasacyjnie SKO, że nie można pominąć i tej okoliczności, że skarżąca jako były pracownik Działu [...] MGOPS w [...] miała dostateczną wiedzę w kwestii obowiązków ciążących na świadczeniobiorcach z racji art. 25 ust. 1 u.ś.r. i nie ma tu żadnego znaczenia okres, w jakim pozostawała w zatrudnieniu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, że okoliczność ta została oceniona przez organy orzekające w sprawie w kontekście właśnie świadomego działania skarżącej. Kolejno na dokonanie oceny charakteru działania skarżącej pozwala pismo skarżącej z 2 maja 2021 r., skierowane do Sądu I instancji i znajdujące się w aktach sądowych, w którym skarżąca podniosła, że: "Gdybym nie sprawowała opieki dłuższy czas jakim jest miesiąc — poinformowałabym o tym fakcie MGOPS gdyż chociażby z racji pracy w tym dziale byłam tego świadoma". Podkreślenia wymaga, że skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze nie podnosiła okoliczności braku świadomości obowiązku poinformowania organu o zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanych jej świadczeń rodzinnych na dzieci.
Dopiero zatem ocena na podstawie całokształtu wskazanego powyżej materiału dowodowego pozwoli na uznanie, czy okoliczność świadomego działania skarżącej, skutkująca ustaleniem obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, została udowodniona. Sąd I instancji odnosząc się zaś wyłącznie do oceny organów administracyjnych co do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych i pouczenia zawartego w decyzji przyznającej te świadczenia oraz okoliczności dotyczącej wykonywania przez skarżącą pracy w Dziale [...] MGOPS w [...], dokonał wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy. Prawidłowo zatem zarzuciło skarżące kasacyjnie SKO, że Sąd I instancji nie odniósł się w sposób rzetelny do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, co dopiero pozwoliłoby Sądowi na ocenę, czy prawidłowo zostały poczynione ustalenia w odniesieniu do skutecznego pouczenia o obowiązkach świadczeniobiorcy, a co za tym idzie w odniesieniu do okoliczności świadomego działania skarżącej. Sąd I instancji zarzucając organom orzekającym w sprawie brak weryfikacji okoliczności, czy skarżąca została w inny sposób należycie pouczona o obowiązkach świadczeniobiorcy, w istocie sam nie odniósł się do tej kwestii w sposób wystarczający, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia ta zatem powinna zostać zbadana w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Sąd I instancji z uwzględnieniem zasad ogólnych, w oparciu o które działają organy administracyjne, w tym zasady określonej w art. 7 K.p.a. i zasad postępowania dowodowego, w szczególności art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ocena Sądu I instancji musi uwzględnić, czy wobec wskazanych środków dowodowych doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozważenia, w konsekwencji wydania prawidłowych rozstrzygnięć opartych na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Tym samym trafne jest stanowisko organu, że Sąd I instancji wadliwie skontrolował jego ustalenia (pominął treści znajdujących się w aktach dokumentów, wywiadów środowiskowych, itp.) i trafnie zakwestionował to w ramach zarzutu naruszenia właśnie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. (jeżeli chodzi o niewyjaśnienie lub wyjaśnienie pewnych okoliczności) i 80 K.p.a. (jeżeli chodzi o ocenę zgromadzonych dowodów), a także art. 107 § 3 K.p.a. (jeżeli chodzi o uzasadnienie faktyczne i prawne) w powiązaniu z przepisami procedury sądowoadministracyjnej (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Podkreślenia wymaga, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu i wyjaśnienia stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organ administracji. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest bowiem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem (zob. wyrok NSA z 12 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2623/17, wyrok NSA z 10 lipca 2014 r. sygn. akt I GSK 463/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powołana w skardze kasacyjnej argumentacja wskazująca na niezrozumiałe stanowisko Sądu I instancji, że organy procedujące w sprawie nie odniosły się w żaden sposób do okoliczności, czy wynikająca z szeroko pojętych problemów zdrowotnych, czasowa nieobecność osoby, której przyznano prawo do świadczeń rodzinnych z tytułu sprawowanej opieki nad dziećmi, stanowi jedną z wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przesłanek, której wystąpienie skutkuje ustaniem, zawieszeniem prawa do świadczeń rodzinnych, czy też zmniejszeniem wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych bądź też wstrzymaniem ich wypłaty, podobnie jak argumentacja wskazująca na nieuzasadnione wskazania co do dalszego postępowania, dla jej skuteczności wymaga sformułowania innych zarzutów naruszenia przepisów postępowania niż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 151 P.p.s.a., a mianowicie - zarzutu naruszenia art. 153 i art. 141 § 4 P.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. należy stwierdzić, że wobec tego, że stan faktyczny w sprawie nie został prawidłowo ustalony, przedwczesną jest ocena stosowania prawa materialnego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny zarzut ten ocenił jako nieuzasadniony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.