I OSK 1389/22

I OSK 1389/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 831/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-15
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 831/21 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-44/2020/JL w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 831/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargę A. S. (dalej: Skarżący/Wnioskodawca) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister) z 9 czerwca 2020 r. nr DAP-WOSRFR-7280-44/2020/JL w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Minister decyzją z 9 czerwca 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: "ustawa zabużańska"), po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) z 30 stycznia 2020 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i B. małżonków S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Minister uwzględnił, że Skarżący wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. wystąpił o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez A. i B. małż. S.
Wojewoda, pismem z 7 lipca 2015 r., na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy zabużańskiej, wezwał Wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie organ poinformował stronę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie postępowania, stosownie do treści art. 98 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik Skarżącego, nadsyłając przy piśmie z 30 grudnia 2015 r. dokumenty, jednocześnie - powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie.
Postanowieniem z 7 stycznia 2016 r. Wojewoda zawiesił na wniosek strony postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
Przy piśmie z 12 sierpnia 2019 r. pełnomocnik Wnioskodawcy nadesłał m.in. następujące dokumenty: poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia Sądu Rejonowego w W. VIII Wydział Cywilny z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII Ns 206/17 o stwierdzeniu nabycia spadku po A. S. i B. S.; wypis z aktu notarialnego z 30 stycznia 1932 r.; pismo A. S z 29 marca 1989 r., skierowane do Ministerstwa Spraw Zagranicznych; pismo Ministerstwa Spraw Zagranicznych z 11 kwietnia 1989 r.; pismo Konsulatu Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w Kijowie z 16 czerwca 1989 r.; pismo Archiwum Państwowego w [...] z 3 marca 1986 r., znak: 842-145. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego poinformował, że Wnioskodawca za pośrednictwem adwokata z Ukrainy wystąpił do tamtejszych władz o udzielenie dokładnych informacji o pozostawionych na wschodzie przez jego rodziców działkach i w związku z tym, zobowiązuje się do przedłożenia do informacji i dokumentów uzyskanych ze strony ukraińskiej.
Wojewoda decyzją z 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i B. małżonków S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Skarżący.
Minister zgodził się z organem I instancji, że okoliczności sprawy wypełniały przesłankę ustaloną w art. 98 § 2 k.p.a. Wojewoda postanowieniem z 7 stycznia 2016 r. zawiesił na wniosek pełnomocnika Skarżącego postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i B. małżonków S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od daty wydania tego postanowienia rozpoczął bieg termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. Termin do podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania w przedmiotowej sprawie upłynął 7 stycznia 2019 r. Z akt postępowania wynika, że pełnomocnik Skarżącego odebrał postanowienie z 7 stycznia 2016 r. Strona została zatem skutecznie pouczona o treści art. 98 § 2 k.p.a., powołanego w uzasadnieniu postanowienia. Na ww. postanowienie stronie przysługiwało zażalenie do Ministra Skarbu Państwa, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Strona nie skorzystała z tego uprawnienia, tym samym należy uznać, że zaakceptowała treść postanowienia. Strona nie skorzystała również z przysługującego jej prawa i w ciągu 3 lat nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. W związku z tym Wojewoda zobowiązany był do umorzenia postępowania (art. 98 § 2 k.p.a.), dlatego też - w ocenie Ministra – nie można uznać, że naruszony został art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że profesjonalny pełnomocnik strony, posiadający z założenia wiedzę na temat procedury administracyjnej nie zwrócił się w ciągu trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie. Pełnomocnik strony podjęła aktywność w przedmiotowej sprawie już po upływie trzyletniego okresu przewidzianego na podjęcie zawieszonego postępowania, kiedy to przy piśmie z 12 sierpnia 2019 r. nadesłała nowy materiał dowodowy. Wobec jednak upływu 3 - letniego terminu od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w tym czasie, jak i po upływie 3-letniego terminu, nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. potwierdzenia prawa do rekompensaty lub odmowy potwierdzenia tego prawa.
Skargę na opisaną powyżej decyzję wniósł Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, podnosząc zarzuty naruszenia następujących przepisów:
1. art. 98 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w każdym przypadku złożenia przez stronę postępowania wniosku o zawieszenie przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, podczas gdy jeżeli strona postępowania wnioskiem o zawieszenie postępowania powołuje się na zaistnienie przesłanki określonej przez ustawodawcę przepisem art. 97 k.p.a., zawieszenie postępowania następuje z urzędu, bez względu na fakt czy o zaistnieniu tej okoliczności zawiadomiła organ administracji publicznej strona postępowania;
2. art. 6 k.p.a. oraz art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż postępowanie prowadzone z wniosku Skarżącego zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. podczas gdy postępowanie to zostało zawieszone z urzędu, a to wobec treści wniosku Skarżącego (który wprost wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), zaistnienia przyczyny obligującej organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania oraz okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji czego błędne przyjęcie, iż na gruncie niniejszego postępowania zastosowanie znajduje przepis art. 98 § 2 k.p.a.;
3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku Skarżącego podczas gdy 14 sierpnia 2019 r., Wnioskodawca przedłożył przed organem administracji publicznej orzeczenie Sądu Rejonowego w W., od którego to orzeczenia zależało rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji, a tym samym organ administracji publicznej zobligowany byt do podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania;
4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania podczas gdy nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, która pozostaje warunkiem sine qua non zastosowania przez organ administracji publicznej tej instytucji tj. organ na dzień wydania decyzji z 30 stycznia 2020 r. posiadał wszystkie dokumenty określone art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 831/21 Sąd I instancji oddalił wniesioną skargę.
Sąd I instancji wskazał, że w myśl art. 98 § 2 k.p.a. - jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Zdaniem Sądu I instancji, z brzmienia przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że brak wniosku o podjęcie postępowania obliguje organ do uznania żądania wszczęcia postępowania za wycofane, co powoduje jego umorzenie. Ta sama strona, która "spowodowała" zawieszenie postępowania we własnej sprawie ma być inicjatorem jego podjęcia, czyli wyrazić chęć jego kontynuowania. Wyłącznie od woli strony zależy dalszy bieg postępowania. Niezłożenie przez stronę wniosku o podjęcie postępowania w terminie trzech lat od jego zawieszenia, skutkuje umorzeniem postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2940/19 oraz wyrok NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1316/20, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").
Jednocześnie Sąd I instancji podzielił spostrzeżenie organu, że początek biegu terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. rozpoczyna się od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, z 15 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 543/10, z 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14, z 7 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1200/15, z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15, z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1143/19, z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17 - źródło CBOSA).
W warunkach rozpoznawanej sprawy istotną okolicznością jest to, że postanowieniem z 7 stycznia 2016 r., Wojewoda zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty do czasu zgromadzenia dokumentów dotyczących prowadzonej sprawy. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił działający w imieniu Skarżącego profesjonalny pełnomocnik (pismo z 30 grudnia 2015 r., k. 35 akt adm.). Z postanowienia z 7 stycznia 2016 r. wynika, że strona została pouczona o treści art. 98 § 2 k.p.a. W dniu 7 stycznia 2019 r. upłynął 3 letni termin wskazany w wyżej powołanym przepisie. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne było zatem zwrócenie się do tego czasu o podjęcie zawieszonego postępowania. Bezspornym jest to, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Brak aktywności pełnomocnika strony przerwany został dopiero pismem z 12 sierpnia 2019 r. przy którym nadesłano część dokumentów z jednoczesnym zapewnieniem, że po uzyskaniu dalszych informacji i dokumentów, zostaną one niezwłocznie przedłożone. Powyższe pismo zostało jednak wniesione już po upływie 3-letniego terminu przewidzianego w art. 98 § 2 k.p.a., a ponadto nie zawiera ono wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania.
Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji uznać należy, że organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Trafne więc było zastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 § 2 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa - art. 98 § 2 k.p.a. - nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie o określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania - zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 września 2001 r., sygn. LEX nr 78917). Wobec upływu trzech lat od daty zawieszenia postępowania i niezłożenia przez strony w tym czasie wniosku o podjęcie postępowania, organ był zobligowany do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Wojewoda zarówno w tym czasie, jak i po upływie 3 letniego terminu nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania decyzji co do istoty, tj. ustalenia prawa do rekompensaty lub odmowy ustalenia tego prawa. Sąd I instancji podkreślił w tym miejscu, że w okresie zawieszenia postępowania organ podejmuje tylko czynności wskazane w art. 102 k.p.a., natomiast wobec upływu trzech lat od zawieszenia postępowania żądanie uznaje się za wycofane.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji podniesione w skardze zarzuty nie zdołały skutecznie podważyć trafności stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd I instancji, z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie przepisu z art. 98 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten znajduje zastosowanie w każdym przypadku złożenia przez stronę postępowania wniosku o zawieszenie przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, podczas gdy jeżeli strona postępowania wnioskiem o zawieszenie postępowania powołuje się na zaistnienie przesłanki określonej przez ustawodawcę przepisem art. 97 k.p.a., zawieszenie postępowania następuje z urzędu, bez względu na fakt czy o zaistnieniu tejże okoliczności zawiadomiła organ administracji publicznej strona postępowania;
2. naruszenie przepisów art. 6 k.p.a., oraz art. 98 § 2 k.p.a. w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż postępowanie prowadzone z wniosku Skarżącego zostało zawieszone na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. podczas gdy postępowanie to zostało zawieszone z urzędu, a to wobec treści wniosku Skarżącego, który wprost wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zaistnienia przyczyny obligującej organ administracji publicznej do zawieszenia postępowania oraz okoliczności faktycznych sprawy, a w konsekwencji czego błędne przyjęcie, iż na gruncie niniejszego postępowania zastosowanie znajduje przepis art. 98 § 2 k.p.a.;
3. naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sprawie prowadzonej z wniosku Skarżącego, podczas gdy 14 sierpnia 2019 r. wnioskodawca przedłożył przed organem administracji publicznej orzeczenie Sądu Rejonowego w Wałbrzychu, od którego to orzeczenia zależało rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji a tym samym organ administracji publicznej zobligowany był do podjęcia z urzędu zawieszonego postępowania, które to postępowanie podjął i przystąpił do obligatoryjnych czynności dowodowych i które to postępowanie prowadził w okresie od 12 sierpnia 2019 r. do 30 stycznia 2020 r.;
4. naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania podczas gdy nie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania, która pozostaje warunkiem sine qua non zastosowania przez organ administracji publicznej tejże instytucji, tj. organ na dzień wydania decyzji z 30 stycznia 2020 r. posiadał wszystkie dokumenty określone art. 6 ustawy zabużańskiej.
Wobec powyższego Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Ministra, uchylenie decyzji Wojewody oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie pismem z 28 marca 2022 r. Skarżący zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia procesowa, tj. czy organy administracji, z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a., mogły umorzyć postępowanie wszczęte z wniosku strony, w sytuacji gdy w trybie art. 98 § 1 k.p.a. zawieszono je również na wniosek strony.
W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, iż stosownie do art. 98 § 2 k.p.a. jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. A zatem, jak z przepisu wynika, żadnych działań organu z urzędu, w takiej sytuacji, ustawodawca nie przewidział. Zawieszone postępowanie obejmowane jest regulacją ww. przepisu w konsekwencji fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony bowiem w treści art. 98 § 2 k.p.a. termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643–647).
W niniejszej sprawie Skarżący 30 grudnia 2008 r., wystąpił do Wojewody o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i B. małżonków S. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z wezwaniem Skarżącego przez organ (pismo z 7 lipca 2015 r.) do złożenia brakujących dokumentów i oświadczeń, w terminie 6 miesięcy, od dnia doręczenia wezwania, Skarżący, reprezentowany przez adwokata – pismem z 30 grudnia 2015 r., wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji. Na skutek powyższego Wojewoda postanowieniem z 7 stycznia 2016 r. zawiesił na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne. Postanowienie to nie zostało również zaskarżone. Bezspornie także w ww. postanowieniu Wojewoda pouczył o treści art. 98 § 2 k.p.a., czyli o skutkach niedochowania 3 letniego terminu, o którym mowa w przepisie. Wobec braku działania strony w tym terminie i tym samym upływu 3 letniego terminu zasadnie Wojewoda decyzją z 30 stycznia 2020 r., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Podkreślić bowiem należy, że przepisy art. 98 § 2 i art. 99 k.p.a. istotnie zawężają możliwości podjęcia zawieszonego postępowania wszczętego na wniosek strony, przyznając inicjatywę w tym zakresie wyłącznie stronom postępowania. Tym samym, charakter prawny zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron odbiera organowi administracji możliwość jakiegokolwiek ingerowania w sprawę w trakcie jej zawieszenia jak i w samo zawieszenie. Konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a. na zasadzie dyspozycyjności stron rozciąga się również na podjęcie zawieszonego postępowania, jednak z tym zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną rozporządzalność stron. Trafnie organy obu instancji, a następnie Sąd I instancji przyjęły, że wycofanie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a. oznacza jego bezprzedmiotowość. Powyższe jest zaś przesłanką do umorzenia tego postępowania, gdyż zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Konsekwencje, jakie spowodował brak aktywności Skarżącego przez okres trzech lat od daty wydania – na jego wniosek – postanowienia o zawieszeniu wszczętego przez niego postępowania administracyjnego powodowały konieczność umorzenia przez organ postępowania. W żadnym bowiem przypadku nie jest możliwe, aby po upływie ww. okresu czasu, w którym Skarżący nie wykazał żadnej aktywności, zainicjowane jego wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. postępowanie, mogło się nadal toczyć, co w konsekwencji oznacza brak możliwości wydania decyzji merytorycznej. Zauważyć przy tym należy, że pismo pełnomocnika Skarżącego z 12 sierpnia 2019 r., przy którym nadesłano opisane powyżej dokumenty zostało po pierwsze złożone po upływie trzyletniego okresu zawieszenia postępowania, który upłynął 7 stycznia 2019 r. Po drugie, w piśmie tym Skarżący nie wniósł o podjęcie zawieszonego na jego wniosek postępowania, a po trzecie pismo to informowało, że kolejne dokumenty zostaną nadesłane po ich uzyskaniu.
Biorąc powyższe pod uwagę kumulatywnie potraktować należy zarzuty skargi kasacyjnej wzajemnie się przenikające i wskazać należy, że za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 98 § 1 i § 2 k.p.a.
Nie znajdują także potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie wydano decyzję o umorzeniu postępowania, co mieści się w zakresie art. 104 § 2 k.p.a., decyzja może również kończyć sprawę w danej instancji w sposób inny, niż poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Taką decyzją jest decyzja o umorzeniu postępowania, wydawana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania wszczynanego na wniosek ma miejsce w przypadku cofnięcia wniosku, za takie cofnięcie art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uważać sytuację, w której w okresie trzech lat od zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o jego podjęcie. W tym kontekście nie można organom zarzucić naruszenia art. 6 k.p.a., wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w przepisach prawa.
Nie jest także trafny zarzut kasacyjny naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią ww. przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i sąd. W niniejszej sprawie taka podstawa nigdy nie istniała realnie w okolicznościach niniejszej sprawy. Rzeczywistą przyczyną zawieszenia postępowania – wymienioną i wyjaśnioną w treści postanowienia Wojewody z 7 stycznia 2016 r. o zawieszeniu postępowania był wniosek Skarżącego o jego zawieszenie i brak sprzeciwu pozostałych stron postępowania, a zatem sytuacja wymieniona w art. 98 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika bowiem, że konieczność zawieszenia postępowania uzasadniona była trudnościami w pozyskaniu przez Skarżącego stosownych dokumentów. A zatem rzeczywistą podstawą zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącego z 30 grudnia 2015 r., złożony w trybie art. 98 § 1 k.p.a., natomiast przywołanie przez Skarżącego w ww. wniosku oprócz art. 98 § 1 k.p.a. także art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia, tym bardziej, że Skarżący nie zaskarżył zażaleniem wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania. Tym samym rzeczywista podstawa zawieszenia postępowania determinowała jego skutki, w tym także możliwość jego podjęcia. Tym samym wbrew twierdzeniu Skarżącego kasacyjnie - organ po otrzymaniu od Skarżącego dokumentów przy piśmie z 12 sierpnia 2019 r., w tym m.in. orzeczenia Sądu Rejonowego w W. Wydziału VIII Cywilnego z 3 sierpnia 2017 r., nie był zobligowany do jego podjęcia z urzędu. Tym bardziej, że aktywność pełnomocnika ww. pismem miała miejsce już po upływie 3 letniego okresu zawieszenia. Bezzasadnie postawiony zatem został zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. skoro przepis ten nie stanowił podstawy zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, a organ zawieszając postępowanie udzielił stronie pouczenia o treści art. 98 § 2 k.p.a. wskazując, iż jeżeli żadna ze stron postępowania w terminie 3 lat od daty jego zawieszenia nie zwróci się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Powyższe uznać wypada za właściwe wywiązanie się organu z obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, o którym mowa w art. 9 k.p.a., stanowiące także wypełnienie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).
Wobec uznania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.