I OSK 1389/13

I OSK 1389/13 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1293/12 - Wyrok WSA w Warszawie z 2013-02-28
Skarżony organ
Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1293/12 w sprawie ze skargi I. Ch. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od obciążania skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1293/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. Ch. na decyzję Ministra Skarbu Państwa, z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] przekazał Wojewodzie Małopolskiemu wniosek I. Ch. o przyznanie rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez B. T. w Wilnie przy ul. [...] z dnia 7 grudnia 1990 r. Następnie M. F. w dniu 16 grudnia 2008 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez B. T. w Wilnie przy ul. [...].
Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], potwierdził I. Ch. w 3/8 części i M. F. w 3/16 części prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. T. nieruchomości budynkowych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonych w Wilnie przy ul. [...]. W punkcie 2 orzeczenia ustalił wartość nieruchomości budynkowych znajdujących się na nieruchomości położonej w Wilnie przy ul. [...], a pozostawionych przez B. T., na kwotę 159 419 zł. Ponadto określił wysokość przysługującej rekompensaty na kwotę 31 883,80 zł, w tym na rzecz I. Ch. w kwocie 11 956,42 zł i M. F. w kwocie 5 978,21 zł - stosownie do posiadanych udziałów w prawie do rekompensaty. Wskazał również formę realizacji rekompensaty oraz odmówił I. Ch. i M. F. potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości gruntowe pozostawione w Wilnie przy ul. [...]. Wojewoda powołał się na przepisy art. 5 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 2 oraz art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.).
W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał zakres przedmiotowy ustawy określony w art. 1 oraz zakres podmiotowy uregulowany w art. 2 i 3. Dodał, że prawo do rekompensaty jest realizowane w wybranej przez uprawnionych jednej z form wymienionych w art. 13 ust. 1 ustawy, tj. m.in. świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Wskazał, że zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Zatem wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Ponadto organ opisał zgromadzone w aktach sprawy dowody, na podstawie których ustalono stan prawny i faktyczny sprawy oraz stwierdził, że przedstawione dokumenty odpowiadają wymogom określonym w art. 6 ww. ustawy. Stwierdził, iż odmówił wnioskodawcom potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości gruntowe pozostawione w Wilnie przy ul. [...] z uwagi na fakt, że B. T. nie posiadał prawa własności do tych gruntów, a jedynie był właścicielem prawa zabudowy na ziemi należącej do miasta Wilna. Był on właścicielem nieruchomości budynkowych położonych w Wilnie przy ul. [...], w postaci: domu mieszkalnego drewnianego otynkowanego, krytego gontem o kubaturze 102 m3 oraz zabudowań gospodarczych. Ponadto był użytkownikiem wieczysto-dzierżawnym gruntu pod tymi budynkami, co potwierdza opis mienia Nr 1560 wydany dla B. T. przez Komisję Mieszaną ds. Ewakuacji w Wilnie i zaświadczenie nr R4-1951 wydane przez Centralne Archiwum Państwowe Litwy z dnia 16 listopada 2010 r.
Organ podniósł, że w systemach prawnych państw zaborczych istniała instytucja prawa zabudowy. Miała ona na celu umożliwienie wznoszenia budowli na cudzym gruncie za opłatą w formie czynszu, osobom, których nie było stać na nabycie gruntu pod zabudowę. Istota prawa zabudowy polegała na wnoszeniu przez daną osobę na cudzym gruncie, oddanym jej na oznaczony, stosunkowo długi okres (35 -99 lat w prawie rosyjskim) określonych budowli i możliwości korzystania z gruntu
w zakresie niezbędnym do korzystania z budynku. Prawo to na ziemiach byłego zaboru rosyjskiego regulowały art. 5421 - 54227 tomu X cz. 1 Prawa Cywilnego Ziem Wschodnich Zwodu Praw Rosyjskich. Art. 5421 stanowił, że właściciel gruntu może go oddać innej osobie do zabudowania na mocy umowy na czas i za wynagrodzenie. Zgodnie zaś z art. 5423, prawo zabudowy może być przez strony ustanowione dowolnie na okres co najmniej trzydziestu sześciu najwyżej zaś lat dziewięćdziesięciu dziewięciu. Kluczową normę prawną zawiera art. 54226 ustanawiający warunki co do formy umowy o ustanowieniu prawa zabudowy. Zgodnie z jego treścią umowy o ustanowieniu prawa zabudowy sporządza się z trybem wieczystym, przy tym w rejestrze akt wieczystych zakłada się dla każdego prawa arkusz oddzielny, tak samo jak dla oddzielnego majątku. Umowy te zawierać powinny: nazwanie aktu umową o prawie zabudowy, zobowiązanie uprawnionego do wzniesienia budynków w terminie oznaczonym, określenie wysokości wynagrodzenia właściciela gruntu i terminów jego uiszczenia oraz termin, na jaki ustanawia się prawo zabudowy.
Odnosząc się do powyższych przepisów organ uznał, iż przedłożony do akt sprawy odpis dokumentu sporządzony przez Wydział Ziemi Miejskiej Magistratu Miasta Wilna z dnia 17 stycznia 1923 r., spełnił powyższe wymogi, a zatem zostało udowodnione, że B. T. był właścicielem nieruchomości budynkowych na działce ziemi miejskiej. Ponadto posiadał w dniu 1 września 1939 r. obywatelstwo polskie i zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które opuścił z przyczyn związanych z wybuchem wojny w 1939 r., co wynika z opisu mienia pozostawionego nr 1560 wydanego dla B. T. przez Komisję Mieszaną ds. Ewakuacji w Wilnie, karty ewakuacyjnej wydanej przez Komisję Mieszaną ds. Ewakuacji w Wilnie dnia 6 lutego 1945 r. dla J. T. z wpisem na nazwisko B. T..
Wojewoda podniósł także, iż - jak stanowi art. 3 ust. 2 cyt. ustawy - w razie śmierci właściciela pozostawionej nieruchomości prawo do rekompensaty przysługuje jego spadkobiercom posiadającym obywatelstwo polskie. Wskazał dokumenty na podstawie których ustalono następstwo prawne po B. T. oraz stwierdził, że A. I. - spadkobierca B. T. - dnia 26 lutego 1991 r. przed Konsulem Generalnym Polski w Chicago wskazał I. Ch. jako osobę uprawnioną do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez B. T. w Wilnie. Na podstawie powyższego ustalił, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez B. T. nieruchomości budynkowych poza obecnymi granicami państwa polskiego we Wilnie przy ul. [...] przysługuje I. Ch. w 3/8 części, zaś M. F. w 3/16 części - przy czym osoby te posiadają obywatelstwo polskie. Natomiast pozostali nieżyjący spadkobiercy B. T. także byli obywatelami polskimi lecz do chwili obecnej ich prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przedmiotowych nieruchomości nie zostało zrealizowane.
Następnie organ stwierdził, że wartość pozostawionych nieruchomości budynkowych znajdujących się na ww. nieruchomości położonej w Wilnie ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia 6 lipca 2011 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. P. na kwotę 159 419 zł. Wysokość świadczenia pieniężnego przysługującego uprawnionym (20 % wartości pozostawionej nieruchomości) wynosi 31 883,80 zł i została przyznana na rzecz I. Ch. w kwocie 11 956,42 zł oraz na rzecz M. F. w kwocie 5 978,21 zł - stosownie do posiadanych udziałów w prawie do rekompensaty.
Odwołanie wniosła I. Ch., zaskarżając decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości gruntowe pozostawione w Wilnie przy ul. [...] Zarzuciła naruszenie art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w powiązaniu z art. 46 K.c. poprzez ustalenie wysokości przysługującej rekompensaty tylko w oparciu o wartość prawa własności budynków i budowli z pominięciem wartości prawa nadrzędnego, to jest prawa wieczystej dzierżawy do gruntu jako elementu wartości nieruchomości pozostawionej. Argumentowała, że treść prawa zabudowy odpowiada dzisiejszemu prawu użytkowania wieczystego, a prawo własności budynków wzniesionych na takim gruncie jest prawem związanym z prawem użytkowania wieczystego odpowiadającemu prawu zabudowy.
Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 2, 3 ust. 2, 5 ust. 1, 6, 9, 13 ust. 2 i 27 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.). W uzasadnieniu Minister przytoczył treść art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy oraz wskazał, że wartość rekompensaty za mienie nieruchome pozostawione na ziemiach polskich włączonych po zakończeniu drugiej wojny światowej w skład ZSRR określa art. 13 ust. 2 ustawy. Stwierdził, że I. Ch. i M. F. spełnili przesłanki, od których zależy przyznanie prawa do rekompensaty. B. T. był właścicielem nieruchomości budynkowych pozostawionych w Wilnie przy ul. [...]. Ponadto B. T. był użytkownikiem wieczysto-dzierżawnym gruntu pod ww. zabudowaniami. Zamieszkiwał on w dniu wybuchu drugiej wojny światowej na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadał w tym dniu obywatelstwo polskie i opuścił byłe terytorium RP na podstawie układu z dnia 22 września 1944 r., dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski. I. Ch. i M. F. są spadkobiercami B. T. odpowiednio w 3/8 i 3/16 częściach spadku. Osoby występujące o przyznanie rekompensaty, jak również dokonujący wskazania A. I., posiadają obywatelstwo polskie. Nadto, B. T. i jego następcy prawni nie zrealizowali prawa do rekompensaty.
Następnie Minister zauważył, iż oprócz prawa własności zabudowań wzniesionych w Wilnie przy ul. [...] B. T. dysponował także prawem zabudowy gruntu, na którym wybudowano budynki stanowiące jego własność. Dodał, że prawa zabudowy przysługującego wyżej wymienionemu nie można jednak utożsamiać z prawem własności gruntu, który przysługiwał Miastu Wilno. Według Ministra, skoro w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ustawodawca wyraźnie zaznaczył, iż prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - to na tej podstawie należy uznać, że nie jest możliwe przyznanie rekompensaty za prawo, które prawem własności nie jest, tj. za prawo do zabudowy na cudzym gruncie.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. Ch.. Zarzuciła:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie wysokości przysługującej rekompensaty tylko w oparciu o wartość prawa własności budynków i budowli nie zaś jako rekompensaty za utratę prawa własności nieruchomości budynkowych;
- naruszenie przepisów postępowania tj. dyspozycji art. 7 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak dokonania oceny przeprowadzonego w postępowaniu dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz brak wyjaśnienia podstawy uznania, że mocą tego operatu ustalona została wartość nieruchomości budynkowych znajdujących się w Wilnie, przy ul. [...], a tym samym, iż okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały przy jego pomocy wyjaśnione;
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 K.p.a., polegające na zaniechaniu dopełnienia wynikającego z dyspozycji ww. przepisu, obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;
- naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie dyspozycji art. 8 K.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organu orzekającego.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że podstawową kwestią wpływającą wprost na błędne rozstrzygnięcie pozostaje niewłaściwe definiowanie pojęcia nieruchomości budynkowej, bowiem prawo zabudowy jakim dysponował B. T. odpowiada dzisiejszej instytucji użytkowania wieczystego. W swej treści prawo zabudowy jakim dysponował B. T. winno być rozpatrywane przez pryzmat instytucji użytkowania wieczystego. Posiłkując się w drodze analogii treścią prawa użytkowania wieczystego stwierdziła, iż przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. Skutki takiego związania odrębnej własności budynku z prawem użytkowania wieczystego gruntu powinny być uwzględniane w toku czynności obrotu. Niewątpliwie bowiem odrębna własność budynków nie może być samodzielnym przedmiotem rozporządzeń bez równoczesnego przeniesienia prawa użytkowania wieczystego (tu prawa zabudowy).
Przedmiotem rozstrzygnięcia w zakresie wyceny powinna zatem być nieruchomość budynkowa jako prawo własności budynków i innych naniesień, powiązana z prawem nadrzędnym, tj. prawem zabudowy. Prawo zabudowy, nierozerwalnie powiązane jest jako prawo nadrzędne z prawem własności budynków na gruncie wzniesionych, posiada przymiot wymiernej i rzeczywistej wartości, a przyznana rekompensata winna powołaną wymierną i rzeczywistą wartość ujmować.
W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za kluczową uznał kwestię, czy przyznana rekompensata przysługuje tylko za nieruchomości budynkowe, czy też za prawo zabudowy nieruchomości. W ocenie Sądu, ustawodawca określając zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uznał, że przysługuje ona jedynie właścicielowi nieruchomości za pozostawione przez niego nieruchomości. Poprzednik skarżącej dysponował jedynie prawem zabudowy gruntu, nie był zaś jego właścicielem. Sąd, w ślad za organami przypomniał, że prawo zabudowy w zaborze rosyjskim uregulowane było w art. 5421 - 54227 tomu X cz. 1 Prawa Cywilnego Ziem Wschodnich Zwodu Praw Rosyjskich. Zgodnie z art. 5421 właściciel gruntu mógł go oddać innej osobie do zabudowania na mocy umowy na czas i za wynagrodzenie. Zdaniem Sądu, oznacza to, że organ nie mógł uwzględnić przysługującego B.owi T.owi prawa zabudowy na powyższym gruncie, bowiem takiego prawa nie obejmuje zakres przedmiotowy ustawy, zawężający prawo do rekompensaty tylko do przypadków pozostawienia własności. Poprzednik prawny skarżącej nie miał tytułu własności do gruntu, lecz do budynków na nim usytuowanych. Nawiązując do twierdzeń skarżącej Sąd stwierdził, że prawo zabudowy jest nierozerwalnie związane z prawem własności budynków, jednak ta nierozerwalność praw dotyczy jedynie sytuacji obrotu nimi. Tymczasem, rekompensata nie stanowi formy odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, lecz jest instytucją, która ma rekompensować krzywdy związane z utratą majątku nieruchomego pozostawionego. Natomiast wywód skarżącej traktuje tę instytucję właśnie jako formę odszkodowania za utratę majątku. Rekompensata przysługuje tylko za najszersze z praw rzeczowych, tj. prawo własności, a nie za inne ograniczone prawa rzeczowe, ani tym bardziej za inne prawa obligacyjne.
Także z wykładni systemowej przepisów, na podstawie których przyznawane jest prawo do rekompensaty, nie można wywieść, aby obejmowało ono ówczesne prawo zabudowy. Rekompensata przysługuje bowiem za nieruchomości pozostawione poza granicami RP, a więc nieruchomości gruntowe lub budynkowe. Przy prawie zabudowy istniał natomiast bezwzględny podział na własność gruntu i własność budynku na nim posadowionego. Prawo zabudowy powodowało zatem wyłączenie zasady superficies solo cedit. Wyłączenie to powoduje w konsekwencji, że w przypadku rekompensaty prawa te muszą być traktowane rozłącznie.
Sąd zauważył, że w księdze rachunkowej użytkowników gruntów wieczysto-czynszowych i wieczysto-dzierżawnych wpisany jest B. T. jako dzierżawca działki [...]. Zatem prawo zabudowy zostało przez niego zrealizowane - bowiem wzniósł on na przedmiotowym gruncie obiekty - i służyło mu już tylko prawo dzierżawy działki.
Skargę kasacyjną złożyła I. Ch., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ) poprzez ustalenie wysokości przysługującej rekompensaty tylko w oparciu o wartość prawa własności budynków i budowli nie zaś jako rekompensaty za utratę prawa własności nieruchomości budynkowych;
Nadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 P.p.s.a., tj.:
- naruszenie dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy pominięciu naruszenia przepisów postępowania przez prowadzące postępowanie administracyjne organy, w tym przede wszystkim naruszenie dyspozycji art. 7 K.p.a., 8 K.p.a. 77 K.p.a., 80 K.p.a. oraz 107 § 1 K.p.a.;
- naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania w tym przede wszystkim art. 107 § 1 K.p.a. oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;
- naruszenie dyspozycji art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy w związku z naruszeniem przez organy administracyjne przepisów powołanych w pkt 1 skarga winna zostać uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.;
- naruszenie dyspozycji art. 3 § 1 w związku z art. 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie jedynie częściowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji;
- naruszenie przez sąd dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na niezbadaniu w granicach skargi wszelkich naruszeń przepisów prawa, w tym przede wszystkim uchybień wskazanych powyżej.
Wobec powołanych powyżej zarzutów, działając na podstawie dyspozycji art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniosła o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Skarbu Państwa.
Wniósł na podstawie art. 184 P.p.s.a. o:
- oddalenie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości z uwagi na brak jakichkolwiek podstaw uzasadniających jej uwzględnienie, jak również z uwagi na zgodność zaskarżonego orzeczenia z przepisami obowiązującego prawa;
- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów procesowych.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice te określają wydane w sprawie akty i wyznaczają zakres sądowej kontroli administracji (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Wnoszący kasację nie skonkretyzował, która z dyspozycji orzekania zawartych w art. 134 § 1 P.p.s.a., nie została przez Sąd pierwszej instancji dochowana. Takiej konkretyzacji nie stanowi stwierdzenie, że Sąd nie zbadał w granicach skargi wszelkich naruszeń prawa, w tym uchybień wskazanych powyżej (tzn. w innych zarzutach kasacji). W związku z tym stwierdzić można jedynie, że zaskarżony wyrok jest orzeczeniem wydanym w granicach sprawy, a Sąd nie ograniczył się do wniosków i zarzutów skargi.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 107 § 1 K.p.a. oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w skardze. Niekwestionowany jest pogląd, według którego, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). Takie stanowisko co do stanu faktycznego Sąd pierwszej instancji wyraził. W części faktycznej uzasadnienia przedstawił ustalenia faktyczne organów, a w części prawnej zaaprobował te ustalenia, w zakresie istotnym z punktu widzenia prawa materialnego. Trafność stanowiska Sądu co do ustaleń faktycznych nie może być natomiast skutecznie podnoszona poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutów skarżącego zawartych w skardze. Z czterech podniesionych w skardze zarzutów, Sąd pierwszej instancji obszernie odniósł się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdził także, że organy wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy. Uznał, że uzasadnienia decyzji są przekonujące i zgodne z art. 107 § 3 K.p.a. Zarzuty procesowe skargi w istocie wynikały z przyjęcia przez organy kwestionowanego przez skarżącego stanowiska prawnego. W rzeczywistości skarżący kwestionował nie tyle wartość budynków, ile niezaliczenie do wartości budynków wartości prawa zabudowy. Zajmując stanowisko w kwestii materialnej i akceptując czynności procesowe i ustalenia organów, Sąd odniósł się zatem do zarzutów naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a.
W uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty zawarte w skardze oraz podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było one jedynie syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia tak rozumiany obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, w tym także do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., który to zarzut nie został w skardze skonkretyzowany. Dodać jeszcze można, że na gruncie tej podstawy kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 K.p.a. skonstatować można, że trafność tego zarzutu zależy od rozstrzygnięcia spornego zagadnienia materialnego. Brak uwzględnienia wartości prawa zabudowy tylko wtedy byłby naruszeniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynikał obowiązek tego uwzględnienia.
Analizując zasadność materialnej podstawy kasacji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości. Rekompensata przysługuje zatem osobie, która pozostawiła nieruchomość, do której miała tytuł własności. Na mocy art. 3 ust. 2 ustawy, w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionej prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców.
Jest bezsporne, że B. T. przysługiwało prawo własności jedynie w odniesieniu do zabudowań. Nie był on właścicielem gruntu. Miał prawo zabudowy gruntu, uregulowane w przepisach art. 5421- 54227 tomu X, cz. I Prawa cywilnego Ziem Wschodnich Zwodu Praw Rosyjskich. Zauważyć można, że przepisy te utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280), tj. z dniem 21 listopada 1945 r. (art. 11 dekretu). Prawa zabudowy uregulowanego przepisami art. 5421- 54227 tomu X, cz. I Prawa cywilnego Ziem Wschodnich Zwodu Praw Rosyjskich, nie można utożsamiać z prawem własności. Wynika to wprost z art. 5421 oraz art. 54226. Dotyczy to zresztą także podobnych instytucji prawa rzeczowego (praw na rzeczy cudzej niestanowiących ograniczonych praw rzeczowych) istniejących na podstawie przepisów obowiązujących na innych (niż ziemie b. zaboru rosyjskiego) obszarach Rzeczypospolitej Polskiej do dnia wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. Z prawem własności nie można także utożsamiać prawa zabudowy ustanowionego przepisami tego dekretu, czy też użytkowania wieczystego wprowadzonego ustawą z dnia 16 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), a następnie unormowanego w Kodeksie cywilnym i funkcjonującego do chwili obecnej (patrz: Piotr Podleś "Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności", C.H. Beck 2007, s. 1-24; Radosław Skwarło "Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz", Warszawa 2008, s. 13-16). Skoro przepis art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie obejmował innych, niż własność, praw rzeczowych, to ewentualna wartość prawa zabudowy, którym dysponował właściciel budynków, nie ma wpływu na wysokość rekompensaty.
Każde z tych praw ma odrębny charakter i odrębną wartość. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że związek prawa zabudowy gruntu i własności gruntu odnosi się do obrotu. Nie wywołuje natomiast skutku w postaci wzrostu wartości zabudowań.
Odrębny charakter prawa własności nieruchomości oraz prawa zabudowy, czy też innego, podobnego prawa rzeczowego, wynika nie tylko z regulacji prawnorzeczowych obowiązujących w chwili pozostawienia nieruchomości. Odczytywanie pojęć określających prawa do nieruchomości, z uwagi na to, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest częścią obecnego systemu prawa polskiego, nie może abstrahować od znaczenia omawianych instytucji materialnoprawnych w obecnym ustawodawstwie z zakresu prawa cywilnego. Podstawowe znaczenie ma treść art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jest oczywiste, że w przypadku, gdy budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności, mamy do czynienia z dwoma nieruchomościami: gruntową i budynkową. Dotyczy to obecnie takiego statusu nieruchomości, w którym właściciel budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, dysponuje prawem użytkowania wieczystego gruntu, do którego to gruntu tytuł własności przysługuje innemu podmiotowi (Skarbowi Państwa, jednostce samorządu terytorialnego – art. 232 § 1 i 2 K.c.). Ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie zawiera w tym zakresie szczególnych unormowań. W sytuacjach, w których wartość prawa użytkowania wieczystego powinna być uwzględniona, niezależnie od wartości budynków stanowiących odrębny przedmiot własności, norma jest wyraźna i nie pozostaje w sprzeczności z powołanym kodeksowym (art. 46 § 1 i 2 K.c.) rozumieniem nieruchomości, nieruchomości gruntowej i nieruchomości budynkowej. W myśl art. 6 ust. 3 ustawy, osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni, dołącza do wniosku dokumenty urzędowe poświadczające nabycie. W związku z tym, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4, Wojewoda, po wszczęciu postępowania, dokonuje oceny spełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, na podstawie dowodów, o których mowa w art. 6. Pozytywna ocena następuje w drodze postanowienia. W postanowieniu wojewoda wzywa wnioskodawcę do: 4) w przypadkach, o których mowa w art. 6 ust. 3, dołączenia również operatu szacunkowego, w którym została określona wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali.
Zarówno zatem w rezultacie wykładni językowej, jak i systemowej, uprawniona jest konstatacja, że na tle art. 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nie ma mowy o możliwości uwzględnienia wartości innego, niż własność, prawa rzeczowego, przy ustaleniu wartości budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności.
Związanie prawa użytkowania wieczystego z prawem własności budynków stanowiących odrębny przedmiot własności nie polega na możliwości uwzględnienia wartości użytkowania wieczystego przy ustalaniu wartości zabudowań. Związek ten, jak wynika z art. 235 § 2 K.c., polega na tym, że prawo własności naniesień nie może być przedmiotem odrębnego rozporządzenia od prawa użytkowania wieczystego i odwrotnie (patrz: uchwała SN z dnia 21 kwietnia 2005 r., sygn. akt III CZP 9/05, OSNC 2006/3/4; wyrok SN z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt II CKN 1155/00, OSNC 2004/4/61; postanowienie SN z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt V CSK 376/12, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 1375504). Przedmiotem rekompensaty, w niniejszej sprawie będącej świadczeniem pieniężnym, o której mowa w art. 2, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jest wartość nieruchomości, a nie przeniesienie prawa własności pozostawionej nieruchomości.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.