I OSK 1389/05

I OSK 1389/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska
Janina Antosiewicz /sprawozdawca/
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II SA/Go 19/05 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2005-07-29
Skarżony organ
Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Zbigniew Rausz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Go 19/05 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie na rzecz A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 600 zł (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 29 lipca 2005 r. sygn. akt II SA/Go 19/05 uwzględniając skargę A. Sp. z o.o. w [...] uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Rzepinie z [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za przejazd pojazdem ponadnormatywnym.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył treść decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w Olsztynie, wydanej 7 października 2003 r. na podstawie art. 13 ust. 2a i 2b i art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.), którą obciążono A. Sp. z o.o. karą pieniężną za przejazd bez zezwolenia pojazdem nienormatywnym w kwocie 7 560 zł. Przejazd ten został stwierdzony 7 października 2003 r., co zostało wykazane w protokole nr 5703/2003.
W odwołaniu od tej decyzji wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów technicznych dot. wagi na okoliczność warunków, jakie muszą zostać spełnione podczas ważenia i dopuszczalnego błędu oraz o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego co do możliwości przekroczenia nacisku na oś nr 2, gdy nie było przekroczenia masy całkowitej pojazdu. Nadto zarzucono, że organ odmówił ponownego zważenia i nie zapewnił czynnego udziału stronie.
Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie decyzją z [...] odwołania nie uwzględnił i utrzymał w mocy decyzję I instancji.
Organ odwoławczy podkreślił, iż w świetle powołanych przepisów pomiar masy całkowitej i nacisku na osie został wykonany prawidłowo, jak również zasadnie naliczono karę pieniężną. Odnosząc się do zarzutów strony Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że każdy parametr pomiaru (masa i nacisk na osie) jest oceniany odrębnie i za każde przekroczenie przewidziana jest kara pieniężna. Organ podkreślił, że ważenie odbyło się zgodnie z obowiązującymi zasadami, a jakakolwiek nieprawidłowość byłaby wykazana przez urządzenie pomiarowe. Przeprowadzenie żądanych dowodów z dokumentów technicznych wagi stacjonarnej nie wpłynęłoby w żaden sposób – zdaniem Dyrektora – na ocenę dokonaną przez organ I instancji.
Z uwagi na miejsce i specyfikę przeprowadzanej kontroli, oddalenie od siedziby Spółki, funkcjonariusze celni nie mogą zadbać o właściwą reprezentację strony przeciwnej. Organ stwierdził również, że brak możliwości sprawdzenia nacisku osi pojazdu na drogę po załadunku nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność właściciela pojazdu za przekroczenie dopuszczalnych norm.
W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie decyzji i przeprowadzenie dowodu z dokumentów technicznych wagi oraz przymiaru wstęgowego stalowego na okoliczność, jakie warunki muszą zostać zachowane podczas ważenia pojazdu oraz dopuszczalnego przedziału błędu mogącego wystąpić w pomiarze nacisków osi. Jednocześnie skarżąca wniosła o dołączenie do akt sprawy decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 8 czerwca 1998 r. nr ZT 314/97 w sprawie zatwierdzenia wagi do wyznaczania dynamicznego obciążenia osi pojazdu na okoliczność warunków, jakie muszą zostać zachowane podczas ważenia pojazdu, a więc czy w niniejszej sprawie dokonano prawidłowo pomiaru nacisku na osie pojazdu. Skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie prawa materialnego w zakresie, w jakim zostało to już podniesione w odwołaniu, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez wadliwe przeprowadzenie pomiaru i niepouczenie kierowcy o sposobie przejazdu przez wagę stacjonarną. W skardze podkreślono również, że błędem było przeprowadzenie tylko jednego ważenia, skoro obiektywny wynik można uzyskać dopiero uśredniając wynik kilku kolejnych pomiarów. Skarżąca podniosła także, że podczas ważenia nie wzięto pod uwagę charakteru przewożonego ładunku, tj. nie uwzględniono możliwości przemieszczania się płynnego ładunku. W pozostałym zakresie podniesiono te same zarzuty co w odwołaniu.
W obszernej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wykazując błędność zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę jednakże nie będąc zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zw. dalej ustawą Ppsa związany jej granicami, uczynił to z innych powodów niż podniesione w skardze. Zdaniem Sądu, wskazana w decyzji Dyrektora Izby Celnej podstawa jest wadliwa. Na podstawie art. 1 pkt 13 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953) został znowelizowany art. 13 ustawy o drogach publicznych, a zmiana ta weszła w życie z dniem 24 listopada 2003 r. W wyniku nowelizacji skreślono ust. 2a i 2b, a w ust. 2 pozostawiono jedynie dwa punkty. Zatem organ odwoławczy oparł decyzję na nieobowiązującym prawie.
Jako nieprzekonywujące ocenił Sąd uzasadnienie organu II instancji odrzucające wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów technicznych wagi.
Skarżąca wywodziła, iż dowód ten pozwoliłby porównać sposób ważenia zalecany przez producenta i organy uprawnione do legalizacji wagi ze sposobem dokonywania pomiaru przez organ I instancji. Odrzucenie tego wniosku motywowane tym, iż dowód ten nie wpłynąłby w żaden sposób na ocenę dokonaną przez organ I instancji przy wymierzaniu kary pieniężnej stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa. Argumentem przemawiającym za odrzuceniem tego wniosku nie może być zarzut, że sprawdzenie ważenia musiałoby się odnosić do tego samego pojazdu z identycznie rozmieszczonym ładunkiem. Organ II instancji podniósł też w tym kontekście, że "gdyby przekroczenie dopuszczalnego nacisku na osi drugiej mieściło się w dopuszczalnym przedziale błędu dla tego rodzaju wagi, to strona nie zostałaby obciążona karą". Tego rodzaju stanowisko w odniesieniu do wskazanego wniosku dowodowego nie jest trafne. Wniosek ten nie dotyczył bowiem ponownego ważenia, lecz sprawdzenia jego procedury (m.in. dopuszczalnego przedziału błędu) w świetle dokumentów technicznych wagi.
W ocenie Sądu rozważenia przez organ wymagają jeszcze inne kwestie dotyczące prawidłowości przeprowadzenia pomiaru obciążenia. Chodzi w szczególności o sprawdzenie, czy dochowano przewidzianej prawem procedury przy przeprowadzaniu pomiaru, określonej w ustawie z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2001 r. Nr 63, poz. 636 z późn. zm.). Organ II instancji powinien zwrócić uwagę, iż odpowiedni akt wykonawczy do cytowanej ustawy, a więc rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. z 2004 r. Nr 35, poz. 316) został wydany dopiero 10 lutego 2004 r. i wszedł w życie z dniem 13 marca 2004 r. Wątpliwości budzi zatem istnienie wiążących przepisów metrologicznych, których stosowanie przez organ ma przecież charakter obligatoryjny, a które obowiązywałyby pomiędzy wejściem w życie ustawy – Prawo o miarach (1 stycznia 2003 r.) a wejściem w życie cytowanego rozporządzenia. W tym właśnie okresie została wydana zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji.
Na marginesie Sąd zauważa, że powoływane niekiedy zarządzenie Prezesa GUM z 20 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000
r. nr 6, poz. 40) nie może tu wchodzić w rachubę, jako że w świetle art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP akt ten nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Zaskarżoną decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a/ ustawy Ppsa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w Rzepinie, prawidłowo reprezentowany, i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
1) naruszenie art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw przez jego pominięcie, a w związku z tym błędne przyjęcie, że odwoławczy organ celny orzekał w oparciu o nieobowiązujący stan prawny;
2) naruszenie art. 9 pkt 3 ustawy z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441) w zw. z art. 27, 29 i art. 29a tej ustawy przez ich pominięcie a w związku z tym przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów zarządzenia nr 39 Prezesa GUM z 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa z 2000 r. Nr 6, poz. 40 – które utraciło moc 30 czerwca 2003 r.) i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Socjalnej z 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316) polegające na błędnym przyjęciu, że akty te jako całość określają procedury metrologiczne rozumiane jako czynności ważenia pojazdów samochodowych, a tym samym mają zastosowanie w postępowaniu zmierzającym do nakładania kar za przejazd po drogach publicznych pojazdem ponadnormatywnym.
Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do pierwszego z zarzutów podniesiono, iż Sąd pominął w swych rozważaniach przepis art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, na mocy którego sprawy administracyjne wszczęte na podstawie przepisów ustawy zmienionej toczą się dalej na podstawie jej przepisów. Wbrew zatem twierdzeniom Sądu organ celny drugiej instancji orzekał w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.
W odniesieniu do drugiego z zarzutów organ przyznał, że wprawdzie w dacie ważenia pojazdu (7 października 2003 r.) nie obowiązywały żadne przepisy odnoszące się do procedur przy przeprowadzaniu pomiarów nacisku na osie pojazdu, lecz nie można mówić, że działanie organów celnych było pozbawione podstawy prawnej. Organy celne nie orzekały bowiem w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o miarach i przepisy wykonawcze do niej, ani też nie miały obowiązku stosować tych przepisów. Przepisy te nie regulują postępowania przy samych czynnościach ważenia pojazdów, a odnoszą się do wymagań, jakie winny spełniać urządzenia wagowe do ważenia pojazdów samochodowych w ruchu. Organy celne miały obowiązek posługiwać się wagami, które posiadały ważne świadectwo legalizacji i ten obowiązek wypełniły. W myśl przepisów art. 27, 29 i 29a ustawy – Prawo o miarach urządzenie wagowe, którym posługiwał się organ celny takie ważne świadectwo legalizacji posiadało.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednakże zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych inny ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953).
Wspomnianą ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. znowelizowano przepis art. 13 ustawy o drogach publicznych nadając inną treść w ust. 1 i 2, a także zmieniony został art. 13b. Wbrew twierdzeniom Sądu nie został skreślony ust. 2a. Omawiana nowela zgodnie z art. 13 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, co miało miejsce w Dzienniku Ustaw z dnia 24 listopada 2003 r., jednakże zmiany wprowadzone w art. 13 ustawy o drogach publicznych weszły w życie już z dniem ogłoszenia.
Znowelizowane przepisy mogły mieć jednakże zastosowanie tylko w nowych sprawach, wszczętych po wejściu w życie ustawy z 14 listopada 2003 r.
Na podstawie art. 10 noweli do postępowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.
Tak więc w przedmiotowej sprawie wszczętej w dniu 7 października 2003 r. zasadnie organ odwoławczy stosował przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych sprzed nowelizacji.
Jeżeli chodzi o drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego skarga kasacyjna trafnie zarzuca nieuwzględnienie przez Sąd I instancji regulacji zamieszczonej w rozdziale 8 ustawy – Prawo o miarach, stanowiącej o utrzymaniu w mocy przepisów dotychczasowych przy legalizowaniu urządzeń pomiarowych oraz dokonywaniu prawnej kontroli metrologicznej, a także błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 10 lutego 2004 r. oraz zarządzenia nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar przez przyjęcie, iż określają one procedury obowiązujące przy przeprowadzeniu pomiaru nacisku na osie oraz wyrażenie poglądu, że wobec wejścia w życie rozporządzenia z 10 lutego 2004 r. z dniem 13 marca 2004 r. istnieją wątpliwości co do istnienia wiążących przepisów metrologicznych pomiędzy wejściem w życie ustawy – Prawo o miarach (1 stycznia 2003 r.) a wejściem w życie rozporządzenia. Sąd jednocześnie przesądził, iż zarządzenie nr 39 jako niestanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego nie może wchodzić w rachubę w świetle art. 87 ust. 1 i 92 ust. 1 Konstytucji.
W zaskarżonym wyroku Sąd odniósł się wprawdzie w sposób lakoniczny do zagadnień metrologicznych sygnalizując jedynie potrzebę zwrócenia uwagi przez organy na wątpliwości co do kwestii istnienia wiążących przepisów metrologicznych, jednakże w świetle obowiązujących przepisów wątpliwości te można usunąć przy prawidłowej wykładni przepisów.
W dacie przeprowadzenia kontroli pojazdu obowiązywała ustawa z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 63, poz. 636), która w art. 9 pkt 3 zawierała delegację upoważniającą do określenia w drodze rozporządzenia wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej z uwzględnieniem rodzajów dochodów tej kontroli a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznego ich użytkowania.
Wymagania metrologiczne to w myśl art. 4 pkt 8 tej ustawy wymagania zasadnicze i szczegółowe, którym musi odpowiadać przyrząd pomiarowy. Prawną kontrolę metrologiczną ustawa w art. 4 pkt 9 określa jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd spełnia wymagania metrologiczne. W przepisach o charakterze wykonawczym chodzi o to, jakimi mają być przyrządy pomiarowe i jakie wymagania mają spełniać, nie zaś o określenie szczegółowej procedury, w tym przypadku ważenie pojazdu.
Delegacja z art. 9 pkt 3 została zrealizowana dopiero przez wydanie w dniu 10 lutego 2004 r. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. U. Nr 35, poz. 316), obowiązującego od 13 marca 2004 r.
Do czasu wydania tego aktu kwestie te regulowało wydane na podstawie art. 8 pkt 1 i 2 ustawy z 3 kwietnia 1993 r. – Prawo o miarach zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6, poz. 40).
Zarządzenie nr 39 jako nieposiadające waloru przepisu prawa powszechnie obowiązującego stanowiło akt o charakterze wewnętrznym. Nie mogłoby zatem być podstawą prawną decyzji, jednakże w niniejszej sprawie nie stanowiło ono podstawy prawnej decyzji (którą prawidłowo określono powołując stosowne przepisy ustawy o drogach publicznych), gdyż zarządzenie to regulowało zasady prawnej kontroli metrologicznej, jakiej poddawane były przyrządy pomiarowe przez organy administracji w formie legalizacji bądź zatwierdzenia typu, nie zaś zasady prowadzenia postępowania w tych sprawach.
Podkreślenia wymaga, iż zarówno pod rządami ustawy z 3 kwietnia 1993 r. jak i obecnie mogły być użytkowane tylko te przyrządy pomiarowe, które posiadały ważną legalizację.
Sygnalizowane przez Sąd wątpliwości co do istnienia wiążących przepisów metrologicznych wyjaśniają przepisy rozdziału 8 ustawy z 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach.
Otóż stosownie do art. 27 tej ustawy przyrządy pomiarowe zalegalizowane lub uwierzytelnione przed dniem wejścia w życie ustawy niespełniające jej przepisów mogą być nadal legalizowane o ile spełniają wymagania dotychczasowych przepisów, lecz nie dłużej niż przez 10 lat od dnia wejścia w życie ustawy.
Z powyższego przepisu wynika więc, iż pomimo wejścia w życie nowej ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. zachowały w zakresie legalizacji używanych urządzeń moc przepisy dotychczasowe, a więc wydane na podstawie ustawy z 1993 r.
W art. 29 przedłużono także moc obowiązującą dotychczasowych przepisów wykonawczych w zakresie prawnej kontroli metrologicznej (nie dłużej jednak niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy).
Tak więc do czasu wejścia w życie rozporządzenia z 10 lutego 2004 r. obowiązywały w tej materii przypisy dotychczasowe, a więc zawarte w zarządzeniu nr 39.
Nadmienić należy, iż nowelą do ustawy – Prawo o miarach 27 maja 2004 r. wprowadzony został przepis art. 29a, w którym przewidziano możliwość dalszej legalizacji prawnej (przyrządów pomiarowych zalegalizowanych do dnia 31 grudnia 2003 r.) wyznaczając granice czasowe do 31 grudnia 2013 r. Tak więc należało przyjąć, iż istniejąca regulacja prawna pozwalała na użytkowanie urządzeń pomiarowych wprowadzonych pod rządami poprzednich przepisów.
Wobec powyższego rzeczą organu jest ustalenie tylko czy waga, na której dokonywano pomiary nacisku na oś posiadała w dniu kontroli pojazdu ważne świadectwo legalizacyjne.
Sposób dokonywania pomiaru oraz ustalenie stanu faktycznego odbywało się już według zasad postępowania uregulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Mimo naruszenia przepisów prawa materialnego ocena Sądu I instancji co do braków w postępowaniu administracyjnym, a w szczególności pominięcie wniosku dowodowego z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, a także zaniechanie powtórnego ważenia pomimo zastrzeżeń kierowcy do uzyskanych pomiarów (co wynika z protokołu) jest zasadna.
W tej sytuacji uznając, iż zaskarżony wyrok mimo naruszenia prawa materialnego wobec uchylenia wadliwej decyzji – przy istniejących naruszeniach przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – jest zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 ustawy Ppsa.