I OSK 1388/24

I OSK 1388/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ol 1090/23 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2024-03-26
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 39, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 32 ust. 2 pkt 5, art. 79 ust. 1
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 1921 nr 44 poz 267
art. 2
Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ.
Dz.U. 2022 poz 530
art. 24 ust. 2 pkt 1,2,5 i 6, art. 43
Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 174 pkt 1, art. 179, art. 182 § 2, art. 183  § 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1090/23 w sprawie ze skargi A. P. na uchwałę Zarządu Powiatu w O. z dnia 17 października 2023 r., nr 258/3/2023 w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W OLSZTYNIE WYROKIEM Z 26 MARCA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ A. P. NA UCHWAŁĘ ZARZĄDU POWIATU W O. Z 17 PAŹDZIERNIKA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ROZWIĄZANIA STOSUNKU PRACY Z DYREKTOREM POWIATOWEGO CENTRUM POMOCY RODZINIE W O.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez brak przekonywującego wykazania przez Sąd motywów rozstrzygnięcia i oddalenie skargi mimo braku zbadania i oceny wystąpienia okoliczności prawnoszktałtnych determinujących zastosowanie przez organ normy prawa materialnego – Sąd pominął m.in. fakt, że organ jako jeden z kluczowych powodów wydania uchwały wskazał brak wprowadzenia w Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie procedury antymobbingowej, tymczasem taka była wprowadzona zarządzeniem z 28 września 2023 r.;
b) art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a przez nieustalenie przez Sąd granic sprawy administracyjnej, gdyż organ w zaskarżonej uchwale w sposób płynny i nieprecyzyjny określał granice stanu faktycznego stanowiącego punkt wyjścia dla stosowania uznania administracyjnego, a Sąd powstrzymał się od oceny tak nieprecyzyjnie określonych podstaw faktycznych sprawy i oceny czy powołane przez organ fakty mieściły się w granicach prawnych ocenianej sprawy administracyjnej oraz czy w istocie miały miejsce;
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., i art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1526 z późn. zm.), dalej: u.s.p., oraz art. 2 Konstytucji RP przez oddalenie skargi mimo braku odniesienia się i oceny przez Sąd ustalonego przez organ stanu faktycznego, który determinował treść zaskarżonej uchwały, mimo wykazania przez skarżącego, że sygnalizowane przez organ okoliczności faktyczne, jak i prawne nie istniały, lub miały inną treść niż przyjęta przez organ, a w szczególności Sąd pominął, że:
– w skardze wykazano, że brak było po stronie skarżącego naruszeń prawa w zakresie przewozu wychowanków placówek podległych Powiatowemu Centrum Pomocy Rodzinie, na co bezpośrednio powołał się organ w uzasadnieniu uchwały;
– dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wprowadził procedury antymobbingowe zarządzeniem z 28 września 2023 r., a na brak takiego zarządzenia powoływał się organ bezpośrednio w uzasadnieniu podjętej uchwały;
– w skardze wykazano, że organ gołosłownie zarzucał skarżącemu, brak nadzoru nad Domem Pomocy Społecznej G.;
– organ w motywach zaskarżonej uchwały wskazał, że z winy skarżącego doszło do naruszenia przepisów prawa związanych z opieką nad wychowankami domów dla dzieci podczas ich wyjazdów, jednak nie wskazał jakie przepisy naruszono;
– uzasadnienie uchwały zawierało jedynie ogólnikowe twierdzenia, że skarżący "wielokrotnie naruszył obowiązek wykonania zadań sumiennie";
d) brak rozważenia prawidłowości doręczeń skarżącemu informacji o posiedzeniach zarządu powiatu drogą mailową na gruncie art. 39 § 1 i 2 k.p.a. w zw. art. 391 k.p.a.;
e) polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do nieweryfikowalnych twierdzeń, i zaniechanie jakiejkolwiek weryfikacji powoływanych przez organ bezpośrednio w treści uzasadnienia skarżonej uchwały faktów;
2) przepisów prawa materialnego, tj.
a) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwej ocenie istoty i granic uznania administracyjnego, przejawiającej się zaakceptowaniem przez Sąd rozstrzygnięcia cechującego się dowolnością i arbitralnością, tj. oparciem go na niezweryfikowanym stanie faktycznym i niejasnych kryteriach determinujących ich ocenę i płynące z niej wnioski;
b) art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie nakłada na organ powiatu żadnych ograniczeń w rozstrzyganiu kwestii zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu i podane przez organ motywy takiego działania są poza jakąkolwiek oceną sądu administracyjnego;
c) art. 24 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6 w zw. z art. 43 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 530), dalej: u.p.s., przez jego błędne zastosowanie i wskazanie, że stanowił on jedną z podstaw wydania zaskarżonego "zarządzenia" w sytuacji, gdy organ nie powołał go w treści podstawy prawnej uchwały.
W piśmie procesowym datowanym na 14 czerwca 2024 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Uchwałą z 17 października 2023 r. Zarząd Powiatu w O. rozwiązał stosunek pracy ze skarżącym – Dyrektorem Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia jednocześnie odwołując wszystkie upoważnienia i cofając wszelkie pełnomocnictwa udzielone skarżącemu. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że po wysłuchaniu wyjaśnień dyrektora oraz przeprowadzeniu dyskusji nad tymi wyjaśnieniami rozwiązano umowę o pracę z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych wynikających z Kodeksu pracy oraz naruszenia obowiązków pracownika samorządowego.
Po rozpoznaniu skargi na powyższą uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił ten środek zaskarżenia, nie znajdując podstaw do uchylenia powyższej uchwały.
Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że zaskarżonych akt nie jest decyzją administracyjną, ale uchwałą podejmowaną na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II GSK 717/23), co słusznie odnotował Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 7, art. 39, art. 391, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a, wskazać należy, że zgodnie z tym pierwszym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie do niekwestionowanego stanowiska sądów administracyjnych o naruszeniu normy wynikającej z zacytowanego przepisu można mówić, w sytuacji, gdy sąd wykracza poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2446/23). Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji (granice sprawy) wyznaczany jest przez przedmiot zaskarżenia skargą kierowaną do sądu administracyjnego oraz zakresem tego zaskarżenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że to sąd samodzielnie określa granice sprawy administracyjnej, a w konsekwencji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Granice sprawy administracyjnej podlegającej kontroli w ramach rozpoznawanej sprawy wynikały bowiem z przedmiotu i zakresu skargi złożonej przez skarżącego.
Przechodząc do analizy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że w myśl pierwszego z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i jasne.
Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. okazał się niezasadny.
Zauważyć także należy, że postawienie analizowanego zarzutu jako zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymagało do jego skuteczności wykazania, że uzasadnienie wyroku sporządzane na wniosek strony postępowania po wydaniu wyroku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy znajdujący wyraz w wydanym uprzednio wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie zawarł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji, która wskazywałaby na taki związek pomiędzy uzasadnieniem wyroku a wynikiem sprawy.
Dodatkowo należy odnotować, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Za pomocą tego zarzutu można bowiem kwestionować jedynie kompletność elementów uzasadnienia. Ewentualna wadliwość argumentacji sądu bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez Sąd tego przepisu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 239/22, czy z 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt I FSK 2074/18).
Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego opartych na art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., należy zauważyć, że ich konstrukcja oparta została na pierwszej formie naruszenia wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. W tym miejscu należy wyjaśnić, że błędna wykładnia to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu bądź przepisów prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści, a w konsekwencji w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny pierwszej instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania, na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Innymi słowy, postawienie takiego zarzutu wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 250/21).
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu tak wspomnianych zarzutów, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawił prawidłowej jego zdaniem wykładni przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie wskazuje z kolei, że wadliwości działania Sądu pierwszej instancji odnoszącego się do prawa materialnego autor skargi kasacyjnej upatruje w zastosowaniu tego przepisu i rozwiązaniu stosunku pracy ze skarżącym co w sposób oczywisty nie przystaje do konstrukcji wspomnianych zarzutów. Powoduje to, że tak postawione zarzuty w rzeczywistości nie posiadają uzasadnienia w treści skargi kasacyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z niekwestionowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych brak rozwinięcia zarzutu naruszenia przepisów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia merytoryczną ocenę, a więc zarzut taki jest bezskuteczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III FSK 355/24).
W konsekwencji powyższego uznać należało, że zarzuty naruszenia art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.p. oraz art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie mogły spowodować spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 24 ust. 2 pkt 1, 2, 5 i 6 w zw. z art. 43 u.p,s. Należy odnotować, że opiera się on na argumentacji zastosowania tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy przepisy te miały zostać niepowołane w treści "zaskarżonego zarządzenia". Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że zarzut ten okazał się oczywiście niezasadny, gdyż zaskarżona uchwała wprost wskazuje na te przepisy jako podstawę (obok przepisów Kodeksu pracy) rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia tego żądania. Z akt sądowych wynika, że odpis skargi kasacyjnej przesłany pełnomocnikowi organu 24 maja 2024 r. Stosownie do art. 179 ppsa 14-dniowy termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną upłynął zatem w dniu 8 czerwca 2024 r. Natomiast pismo procesowe stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną zostało złożone w Biurze Podawczym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie dopiero 14 czerwca 2024 r., tj. po upływie wskazanego powyżej terminu. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, w rozumieniu art. 179 ppsa, pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Pismo z 14 czerwca 2024 r., z powodu uchybienia 14-dniowemu terminowi do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie mogło zatem stanowić odpowiedzi na te skargą, a wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów zawarty w tym piśmie nie mógł być skuteczny.