I OSK 1388/19

I OSK 1388/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2193/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-16
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 146 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 133 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Sentencja
Dnia 4 października 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2193/17 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Starosty W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 października 2017 r. nr DAP-WN-727-128/2017/JZ w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 października 2017 r., nr DAP-WN-727-128/2017/JZ, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 16 października 2018 r., I SA/Wa 2193/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Starosty [...] kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę kasacyjną złożyła uczestniczka D. M. działająca przez pełnomocnika adw. I. Z.. Wyrok Sądu I instancji zaskarżyła w całości. Na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 – dalej jako "p.p.s.a.) skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
I. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku wystąpienia ciągu zdarzeń, w wyniku których wydano dwie lub więcej decyzji, hipotezą tego przepisu jest objęta nie tylko jedna, konkretna decyzja, która spowodowała nieodwracalny skutek prawny, ale również wszystkie inne decyzje w jakiś sposób z nią powiązane, nawet jeśli ich skutki mogą być odwrócone działaniami organu administracyjnego;
2. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej konkretnej decyzji komunalizacyjnej, której dotyczy sprawa niniejsza, mogłoby stać to, iż możliwe byłoby wydanie prawidłowej innej decyzji komunalizacyjnej, opartej o inny stan faktyczny i prawny, podczas gdy takiej przesłanki odmowy stwierdzenia nieważności decyzji art. 156 § 2 k.p.a. nie przewiduje w przeciwieństwie do art. 146 § 2 k.p.a., który jednak dotyczy wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku:
a) podstawy prawnej obowiązku ustalania w samoistnym postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji komunalizacyjnej prawa własności Skarbu Państwa z innego tytułu, niż wynika to z treści księgi wieczystej, a co było podstawą wydania wadliwej decyzji;
b) przyczyn pominięcia stanowiska organu, który na str. 6-7 decyzji z 9 października 2017 r. i na str. 3 (pkt 2) odpowiedzi na skargę wyjaśnił, dlaczego kwestie związane z ew. decyzją RUZ-8/Zaw/57 z 10 kwietnia 1957 r. nie mają w tym postępowaniu administracyjnym znaczenia, i jednoczesnego przyjęcia, iż "Zaniechanie organu nadzoru w powyższym zakresie należy uznać za naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż teoretycznie mogło doprowadzić do odmiennych ustaleń w zakresie własności spornych działek na dzień komunalizacji...", pomimo że - jak to zgodnie przyjmują zarówno Minister, jak i Starosta Wrzesiński - organy administracji nie mają kompetencji do czynienia ustaleń w tym zakresie;
c) tego, w jaki sposób dokonane po wydaniu w dniu 30 marca 1992 r. uwłaszczeniowej decyzji Zarządu Gminy i na jej podstawie podjęte czynności prawne spowodowały, że rzekomo "pierwotne" nabycie użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo [...], czyli nabycie własności przez Gminę [...], nastąpiło na podstawie decyzji Wojewody [...] z 30 grudnia 1991r. nr PK-III-7252/33/1426/91 (decyzja komunalizacyjna), która w ogóle nie dotyczyła tego przedsiębiorstwa;
4. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zupełnie zignorowanie stanowiska zajętego na rozprawie i w piśmie procesowym strony skarżącej kasacyjnie;
5. art. 7 Konstytucji, mającego bezpośrednie zastosowanie z mocy jej art. 8 ust. 1, w powiązaniu z:
a) art. 3 ust. 1 i (per analogiam) ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.);
b) art. 10 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 2 § 1, art. 1 i art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) oraz art. 1 Kodeksu cywilnego (k.c.); poprzez pominięcie tego, że przepis powołany ad a) wiązał organ przy wydawaniu ww. decyzji komunalizacyjnej, co do tego, kto i na jakiej podstawie nabył własność danej nieruchomości, natomiast przepisy wskazane w pkt b) badanie i orzekanie o tym, jaki jest rzeczywisty stan prawny nieruchomości, przekazują do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, jako jedynie upoważnionych do rozstrzygania spraw cywilnych, w tym co do tego komu i na jakiej podstawie wbrew treści księgi wieczystej przysługuje własność nieruchomości.
W ocenie strony skarżącej, wskazane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny pomija zarówno stanowisko organu, jak i jednej ze stron, w ogóle się do nich nie odnosząc (zarzut 3b i 4) sprawa nie jest w pełni rozpoznana. Nie można zatem wykluczyć, a w przypadku sprawy niniejszej należy przypuszczać z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że gdyby Sąd głębiej pochylił się nad stanowiskiem Ministra co do przedmiotu i zakresu orzekania w postępowaniu komunalizacyjnym, to nie uwzględniłby skargi. Przeszkodą do uwzględnienia skargi było również to, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem szczególnym i nie może być rozszerzane o stany i okoliczności inne niż te, które zostały wprost wskazane w przepisach postępowanie to regulujących. Tym samym, gdyby nie doszło do uchybienia podniesionego w pkt 2 wyżej, to również skarga powinna była być oddalona. Z kolei uchybienie wskazane wyżej w pkt 5 powoduje, że przyszłe decyzje wydane zgodnie ze wskazaniem WSA byłyby nieważne z powodu przekroczenia kompetencji organu, czyli z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to również, że zaskarżony wyrok jest sprzeczny z prawem i zasadą trójpodziału władz, a wydawanie takich wyroków przez jakikolwiek Sąd jest niedopuszczalne. Natomiast uchybienia wskazane w pkt 3a i 3c powodują, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli, gdyż nie wiadomo, czym kierował się Sąd przy rozstrzygnięciu w tym zakresie. Przede wszystkim jednak uczynienie apriorycznego i sprzecznego z całą dotychczasową praktyką orzeczniczą założenia, iż decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalny skutek prawny (uchybienie wskazane w pkt 1), doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy właściwa ocena tych skutków powinna była prowadzić do oddalenia skargi.
II. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
6. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (u.k.w.h.) przez błędną jego wykładnię, według której, w sytuacji określonej w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. w sprawie III CZP 90/10 rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ma chronić nie tylko nabycie użytkowania wieczystego w drodze czynności prawnej z osobą ujawnioną jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej (art. 5 u.k.w.h.), ale również nabycie ex lege, czyli bez czynności prawnej z osobą ujawnioną w księdze wieczystej, w związku z czym rękojmią tą zostały niezasadnie objęte:
a) wcześniejsze (nieodpłatne) rzekome nabycie własności przez organ samorządowy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do decyzji komunalizacyjnej Wojewody Poznańskiego z dnia 30 grudnia 1991 r. nr PK-III-7252/33/1426/91, która do tego nie była czynnością prawną zawartą pomiędzy wpisanym do księgi wieczystej Skarbem Państwa a Gminą, lecz jednostronnym deklaratoryjnym stwierdzeniem o rzekomym nabyciu przedmiotowej nieruchomości przez Gminę;
b) pierwotne (nieodpłatne) rzekome nabycie użytkowania wieczystego - nieodpłatne, gdyż ustawa nie przewiduje poniesienia opłaty jednorazowej za nabycie użytkowania wieczystego, a jedynie opłatę za nabycie samej własności budynków - przez Przedsiębiorstwo [...]na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (z.u.g.g.w.n.);
7. art. 6 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (ustawa komunalizacyjna) przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się pominięciem tych przepisów i ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych do nieodpłatnego nabycia, i to - jak wspomniano wyżej - nie na podstawie czynności prawnej zawartej z osobą wpisaną do księgi wieczystej, ale ex lege.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawienie oraz uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.
Pozostałe strony postępowania nie złożyły odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., II GSK 289/18).
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w znacznej mierze nie spełnia tak określonych wymogów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a. należy przypomnieć treść art. 135 p.p.s.a. Przepis ten ma następujące brzmienie: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia."
Przepis art. 135 p.p.s.a. nie dotyczy uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu w przypadku uwzględnienia skargi. Nie reguluje on bowiem generalnej kwestii usuwania stanu naruszenia prawa, ale kwestię głębokości orzekania przy usuwaniu stanu naruszenia prawa. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd (wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 518/19). Naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (wyrok NSA z 24 lutego 2022 r. III OSK 4574/21). Powyższy zarzut nie może być zatem uznany za zasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Kasator w rozpoznawanej sprawie uzasadniając ten zarzut podnosi natomiast szereg zastrzeżeń co do merytorycznej prawidłowości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z punktu widzenia oceny trafności i skuteczności zarzutów adresowanych wobec uzasadnienia kontrolowanego wyroku nie można tracić z pola widzenia tego, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie przesądza o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy przypomnieć treść tego przepisu. Stanowi on, że: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi."
Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że art. 133 § 1 p.p.s.a. został naruszony poprzez zupełne zignorowanie stanowiska zajętego na rozprawie i w piśmie procesowym strony skarżącej kasacyjnie. Zarzut ten nie został uzasadniony, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jego ocenę.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji należy stwierdzić, że zarzut ten nie został uzasadniony. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób ten przepis został naruszony, nawet nie przywołano jego treści.
Zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji został powiązany z naruszeniem art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.k.w.h., jak również z naruszeniem art. 10 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 2 § 1, art. 1 i art. 189 k.p.c. oraz art. 1 k.c.
Kasator upatruje naruszenia art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.k.w.h. w tym, że Sąd pierwszej instancji nie podał, z jakiego przepisu prawa wywiódł, że w postępowaniu nieważnościowym bada się merytorycznie sprawę, w ramach której zapadła kontrolowana decyzja (s. 8 skargi kasacyjnej).
Przypomnieć należy treść art. 3 ust. 1 u.k.w.h. Przepis ten stanowi, że: "Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym." Z kolei art. 3 ust. 2 tej ustawy stanowi: "Domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje."
Zdaniem kasatora art. 3 ust. 1 u.k.w.h. wiązał organ przy wydawaniu ww. decyzji komunalizacyjnej co do tego, kto i na jakiej podstawie nabył własność danej nieruchomości. Pogląd ten nie jest jednak trafny. Przepis art. 3 ust. 1 u.k.w.h., jak i art. 3 ust. 2 u.k.w.h., wprowadzają domniemania prawne, które mogą być wzruszone. Domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h. zwalnia osobę powołującą się na wpis z obowiązku przeprowadzania dowodu na okoliczność istnienia prawa ujawnionego w księdze wieczystej, chociaż nie przesądza automatycznie o skutkach czynności prawnej, która stanowiła podstawę wpisu (uzasadnienie uchwały SN z 8 września 2021 r., III CZP 28/21, OSNC 2022/2, poz. 14). Skoro zatem istnieją wątpliwości co do własności przedmiotowej nieruchomości, to zignorowanie ich przez organ winno być ocenione jako naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).
Należy podkreślić w tym miejscu, że Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej ze względu na rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że przedmiotem komunalizacji nie było mienie państwowe (ogólnonarodowe). Z tego powodu Sąd pierwszej instancji wskazał na konieczność dokonania ustaleń w zakresie własności spornych działek na dzień komunalizacji. Jeżeli bowiem w decyzji komunalizacyjnej została wskazana błędna podstawa nabycia własności przez Skarb Państwa, natomiast Skarb Państwa nabył własność na innej podstawie prawnej, to nie można wywodzić, że decyzja komunalizacyjna rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, który to przepis wymaga, aby przedmiotem komunalizacji z mocy prawa było tylko mienie państwowe (ogólnonarodowe). Należy również wskazać na domniemanie legalności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikające z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Jeżeli zatem istnieją wątpliwości co do tego, czy przedmiotem komunalizacji było mienie państwowe (ogólnonarodowe), to nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Tak więc ocena, czy decyzja komunalizacyjna rażąco narusza art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, zależy od ustalenia, kto był właścicielem komunalizowanej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. 27 maja 1990 r. Dokonywanie ustaleń koniecznych dla dokonania oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, jest dopuszczalne w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i nie może być utożsamiane z dążeniem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.
Kasator upatruje naruszenia art. 10 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 2 § 1, art. 1 i art. 189 k.p.c. oraz art. 1 k.c. w tym, że gdyby organ miał ustalać, czy przedmiotowe działki były mieniem ogólnonarodowym w dniu 27 maja 1990 r., to tym samym musiałby on dokonać ustalenia zastrzeżonego wyłącznie dla sądów powszechnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut wynika z niezrozumienia przez kasatora istoty wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji wskazał mianowicie, że zadaniem organu ma być ustalenie, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że przedmiotowe działki były mieniem ogólnonarodowym w dniu 27 maja 1990 r. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można było dokonać ww. ustaleń na podstawie wyłącznie wpisów w księdze wieczystej, skoro pojawiły się wątpliwości co do tego, czy prawo własności jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym.
Nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nakazał organowi administracji rozstrzygnięcie sporu o własność przedmiotowych działek.
Wobec powyższego należy uznać za niezasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1 i ust. 2 u.k.w.h., jak również z art. 10 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 2 § 1, art. 1 i art. 189 k.p.c. oraz art. 1 k.c.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie.
Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej zmierza do stwierdzenia, że nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości ex lege (na podstawie decyzji komunalizacyjnej będącej decyzją deklaratoryjną), a nie w formie czynności prawnej z osobą uprawnioną wg treści księgi wieczystej, w ogóle nie podlega rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Oznacza więc to, że z mocy art. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.k.w.h. nie mogły powstać jakiekolwiek skutki prawne (w tym nieodwracalne) z mocy tych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stwierdzenie nie może być uznane za prawidłowe, bo wiązałoby się z wykluczeniem możliwości udzielenia ochrony prawnej osobie trzeciej – nabywcy prawa użytkowania wieczystego. Osoba taka w żadnym przypadku nie mogłaby powołać się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. Takiej wykładni nie można zaakceptować ze względu na przywołaną w skardze kasacyjnej uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. w sprawie III CZP 90/10, w której stwierdzono: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości."
W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. w sprawie III CZP 90/10 stwierdzono, że w art. 5 u.k.w.h. zaakcentowano jedynie fakt nabycia określonego prawa rzeczowego w razie wystąpienia przewidzianych w nim przesłanek tego nabycia. Przepis ten ma następującą treść: "W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych)." Przepis ten niewątpliwie chroni zatem nabywcę prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomość stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego. W sytuacji, gdy doszło do nabycia użytkowania wieczystego spornych działek, a następnie dalszego obrotu prawem użytkowania wieczystego, to obrót ten jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tak więc należy przyjąć, że nabywca prawa użytkowania wieczystego istotnie je nabył, natomiast sam byt prawa użytkowania wieczystego zależy od tego, że grunt stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku jednostek samorządu terytorialnego. Nie może bowiem istnieć użytkowanie wieczyste na gruncie stanowiącym własność innego podmiotu, niż wskazany w art. 232 k.c. Skoro tak, to nie można odwrócić skutku wywołanego przez decyzję, która wywołała skutek w postaci przeniesienia własności na jeden z podmiotów wskazanych w art. 232 k.c. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Uznanie za definitywny stanu prawnorzeczowego w sferze obrotu cywilnoprawnego stoi na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej, która stanowiła podstawę dokonania wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Skoro skutkiem decyzji komunalizacyjnej było wpisanie jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości, to na podstawie tego wpisu doszło do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a następnie do obrotu tym prawem.
Powyższe nie oznacza jednakże, że decyzja komunalizacyjna winna być uznana za zgodną z prawem. W takiej sytuacji odmowa stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem wynikiem stwierdzenia, że w sprawie powstały nieodwracalne skutki prawne, a nie rezultatem uznania, że nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia jej nieważności.
Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 5 u.k.w.h. przez błędną jego wykładnię, ani nie naruszył art. 6 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędne zastosowanie.
Konkludując należy stwierdzić, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).