I OSK 1384/19

I OSK 1384/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Ewa Kręcichwost - Durchowska
Maciej Dybowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2519/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 121
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2519/18 w sprawie ze skargi A.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2519/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] kwietnia 1972 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] kwietnia 1972 r.) o zakończeniu podziału i wprowadzeniu nowego stanu własności na terenach budownictwa jednorodzinnego, wchodzących w skład obszaru określonego w uchwale Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] października 1964 r. pod nazwą "[...]" wydaną na podstawie ustawy z 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 31 poz. 138 ze zm.).
Nieruchomość w dniu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa była własnością J.L. i W.L. Spadkobiercami byłych właścicieli są: A.L. w udziale 5/8 (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lutego 1993 r. I Ns [...]) i Skarb Państwa w udziale 3/8 (postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] kwietnia 2008 r. I Ns [...]).
Prezydent [...] (dalej Prezydent), po rozpoznaniu wniosku z 14 października 2010 r., decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) odmówił A.L. (dalej skarżący) zwrotu udziału wynoszącego 5/8 części do nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał dwa niezależne powody odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: 1. niemożność zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej, stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej [...], z obrębu [...], [sprzedanej osobie trzeciej] umową w formie aktu notarialnego z [...] lutego 2003 r. [Repertorium A nr [...]] (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 [ust. 1] ugn); 2. niemożność zwrotu udziału w nieruchomości. Decyzja ta nie została zaskarżona w trybie odwołania i jest prawomocna.
Pismem z 17 lutego 2015 r. skarżący wniósł o zwrot nieruchomości na jego rzecz i Skarbu Państwa (spadkobierców R.L.).
Postanowieniem z [...] marca 2015 r. Prezydent - w oparciu o art. 61a § 1 kpa -odmówił wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej zwrotu nieruchomości, uznawszy że sprawa zwrotu udziału w nieruchomości przysługującego skarżącemu została ostatecznie zakończona ostateczną i prawomocną decyzją z [...] listopada 2014 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta. Prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2015 r. IV SA/Wa 2258/15 (dalej wyrok IV SA/Wa 2258/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny [w Warszawie] uchylił postanowienie Wojewody i utrzymane nim w mocy postanowienie Prezydenta.
Po ponownym rozpoznaniu wniosku z 17 lutego 2015 r., decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.) Prezydent [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...] stanowiącej obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o pow. 0,0232 ha, dla której urządzona jest księga wieczysta nr [...] (dalej nieruchomość).
W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że skarżący składając wniosek o zwrot całej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] przekroczył uprawnienia z art. 136 ust. 3 ugn, w zakresie udziału przypadającego Skarbowi Państwa. Skarżący nie wykazał legitymacji do zgłoszenia roszczenia o zwrot w stosunku do udziału przysługującego Skarbowi Państwa. Skarżącego pouczono o możliwości modyfikacji żądania w postaci zgłoszenia wniosku do udziału wynikającego z postępowań spadkowych (w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego SK 26/14), ale skarżący nie zawnioskował o zwrot wyłącznie udziału 5/8 w [prawie własności] nieruchomości, co do którego wykazał legitymację do zgłoszenia roszczenia o jej zwrot.
Decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.) Wojewoda uchylił decyzję z [...] grudnia 2016 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w całości. Wojewoda wskazał, że nie jest możliwym prowadzenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości w stosunku do przysługującej skarżącemu części określonej jako udział 5/8 [w prawie własności] nieruchomości, z uwagi na zachodzący w sprawie stan powagi rzeczy osądzonej. Odnosząc się do wniosku strony o zwrot pozostałej części przedmiotowej nieruchomości (tj. udziału wynoszącego 3/8, przysługującego Skarbowi Państwa z tytułu spadkobrania po R.L.) Wojewoda wskazał, że w tym zakresie postępowanie także jest bezprzedmiotowe. Skarżący nie był legitymowany do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tej części, co do której udział z tytułu spadkobrania przypadł Skarbowi Państwa. Nabył on roszczenie o zwrot części nieruchomości tylko w udziale wynoszącym 5/8.
Wyrokiem z 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2090/17 (dalej wyrok IV SA/Wa 2090/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] maja 2017 r. W ocenie Sądu, Wojewoda naruszył art. 153 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zakresie, w jakim przyjął istnienie w sprawie podstaw do umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Naruszenie to miało charakter istotny, bo doprowadziło do wydania decyzji o wadliwej sentencji, tj. uchylającej zaskarżoną decyzję i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. Sąd wskazał, na wiążący w sprawie prawomocny wyrok IV SA/Wa 2258/15, w którym zakwestionowano pogląd organów o istnieniu przeszkody do prowadzenia postępowania w postaci powagi rzeczy rozstrzygniętej (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Wojewoda dokonał wadliwej (zawężającej) wykładni tego wyroku, uznając w istocie, że wyrok ten przesądził tylko o braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a kpa.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2018 r.) Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej kpa) i art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 [ze zm.], dalej ugn), utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2016 r.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi w części, w jakiej skarżący wywodzi, że orzekające w sprawie organy winny były zbadać istnienie przesłanek przedmiotowych determinujących zwrot nieruchomości niezależnie od istnienia przesłanek podmiotowych warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W wyroku IV SA/Wa 2258/15 Sąd przesądził tylko, że w sprawie nie zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa i nie wypowiadał się na temat tego, czy skarżący jako następca prawny poprzednich właścicieli w udziale 5/8 części [w prawie własności nieruchomości] może skutecznie domagać się zwrotu całości nieruchomości.
Zdaniem Sądu I instancji, decyzja z [...] grudnia 2016 r. była zgodna z prawem, w tym z ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku IV SA/Wa 2258/15 i nie było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 135 ppsa. Zdaniem Sądu Prezydent w decyzji z [...] grudnia 2016 r. trafnie przyjął, że niemożliwe było rozpoznawanie sprawy wbrew wnioskowi skarżącego, jak również to, że skarżący nie jest legitymowany do żądania zwrotu całej nieruchomości. Za bezsporne Sąd uznał to, że skarżący jest następcą prawnym poprzednich właścicieli tylko w udziale 5/8 części i, że nie przedłożył pełnomocnictwa od następcy prawnego uprawnionego do udziału 3/8 części. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Żądanie zwrotu jest nierozerwalnie związane z obowiązkiem zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej (art. 136 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 140 [ust. 1] ugn).
Wobec skarżącego Prezydent wydał ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. odmawiającą zwrotu udziału 5/8 w przedmiotowej nieruchomości po zbadaniu przesłanek przedmiotowych zwrotu (tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia i możności zwrotu nieruchomości zamiennej). Zasadnicza cześć motywów odmowy zwrotu tego udziału podanych w uzasadnieniu ww. decyzji dotyczyła nie kwestii legitymacji skarżącego (była to niezależna podstawa odmowy), a niedopuszczalności zwrotu udziału z powodu niemożności zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej, która została przez niego zbyta w 2003 r. (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 [ust. 1] ugn). W tym zakresie - zdaniem Sądu - stan prawny, na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14.7.2015 r. SK 26/14, OTK-A 2015/7/101 (dalej wyrok SK 26/14 bądź z 14 lipca 2015 r.) nie uległ zmianie od dnia wydania decyzji. Skutki stwierdzenia niekonstytucyjności normy prawnej, zastosowanej w danym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją, reguluje art. 145a kpa w zw. z art. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący złożył w przepisanym terminie podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2014 r. Postulowane przez skarżącego ponowne orzekanie o części żądania (tj. co do udziału 5/8), niejako przy okazji rozpoznawania szerszego zakresowo wniosku (tj. złożonego co do całości nieruchomości), byłoby nie do pogodzenia z zasadą związania organu inną decyzją ostateczną.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2016 r.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że podmiotami uprawnionymi do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w trybie art. 136 ust. 3 ugn był skarżący w udziale wynoszącym 5/8 części [w prawie własności nieruchomości] i Skarb Państwa w udziale wynoszącym 3/8 części. Wniosek o zwrot całej nieruchomości złożył 17 lutego 2015 r. jedynie skarżący. Wojewoda podkreślił, że w sprawie orzekał WSA w Warszawie, który w wyroku IV SA/Wa 2090/17 wskazał, że Prezydent decyzją z [...] grudnia 2016 r. prawidłowo odmówił zwrotu całej nieruchomości. Wobec powyższego, będąc obligowany do uwzględnienia oceny prawnej i wskaza[ń] co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu sądu (art. 153 ppsa), Wojewoda stwierdził, że skarżący przekroczył uprawnienia do występowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, w imieniu Skarbu Państwa, będącego następcą prawnym poprzednich właścicieli w 3/8 części, bo nie miał legitymacji do występowania w imieniu Skarbu Państwa.
A.L. wywiódł skargę od decyzji z [...] czerwca 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2016 r., i wniósł o: uchylenie zaskarżonych decyzji jako naruszających prawo; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek o zwrot całej nieruchomości (na rzecz skarżącego i na rzecz Skarbu Państwa) został złożony 17 lutego 2015 r. - przed wyrokiem TK z 14 lipca 2015 r., w którym przesądzono o niekonstytucyjności zakazu zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, w dniu złożenia wniosku nie musiał się on wykazać pełnomocnictwem Skarbu Państwa, bo w tej dacie w pełni aktualny był pogląd wyrażony przez WSA w Poznaniu w wyroku z 6.3.2014 r. II SA/Po "1234/14" [winno być "1234/13" - uwaga WSA]. Późniejsza zmiana legislacyjna, oparta na wyroku SK 26/14 nie może niweczyć jego legitymacji do zgłoszenia żądania zwrotu całej nieruchomości, skoro w dniu zgłoszenia wniosku niewątpliwie taką legitymację posiadał. Za błędną skarżący uznał ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewody i w poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2016 r., jakoby skarżący nie miał legitymacji do zgłoszenia roszczenia o zwrot w stosunku do udziału przysługującego Skarbowi Państwa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko [wyrażone] w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem IV SA/Wa 2519/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji poniósł, że sprawa z wniosku skarżącego z 17 lutego 2015 r. była dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej (wyroki z: 23 listopada 2015 r. IV SA/Wa "2285/15" [winno być "2258/15"]; 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2090/17). Wyrażona w nich ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wiążą w sprawie także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 ppsa).
Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Podstawę prawną żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości w piśmie z 17 lutego 2015 r., był art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137 ugn, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej - stosownie do art. 140 [ust. 1] ugn. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14.7.2015 r. SK 26/14 (Dz. U. z 2015 r. poz. 1039), art. 136 ust. 3 zd. 1 ugn częściowo został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z dniem 24 lipca 2015 r. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony przepis utracił moc w zakresie, w jakim uzależniał przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców.
Sąd stwierdził, że decyzja z [...] czerwca 2018 r. stanowi prawidłowe wykonanie przez Wojewodę [wskazań] Sądu z prawomocnego wyroku IV SA/Wa 2090/17, z uwzględnieniem oceny prawnej w niej wyrażonej.
Zarzuty skargi - zdaniem Sądu - nie wskazują na naruszenie konkretnego przepisu prawa jakich miał się dopuścić Wojewoda przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a w istocie zmierzają do podważania oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku IV SA/Wa 2090/17. Z uwagi na art. 153 ppsa, ocena prawna w ww. wyroku ma moc wiążącą zarówno wobec organu administracji rozpoznającego sprawę, jak i sądu. Skarżący, który nie zakwestionował wyroku IV SA/Wa 2090/17 i nie wniósł od niego skargi kasacyjnej, nie może niniejszą skargą podważać oceny prawnej w nim wyrażonej.
W powyższym wyroku Sąd wyjaśnił kwestie związane z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14.7.2015 r. SK 26/14, jego wpływ na aktualność wykładni art. 136 ust. 3 ugn i roszczenie skarżącego o zwrot nieruchomości. Na skutek wyroku SK 26/14 nie uległa zmianie dotychczasowa treść art. 136 ust. 3 ugn, a jedynie sposób rozumienia tego przepisu (jego wykładnia). Niezrozumiałe są twierdzenia skarżącego, że wyrok TK spowodował "późniejszą zmianę legislacyjną" i w dniu złożenia wniosku o zwrot całej nieruchomości skarżący posiadał legitymację do zgłoszenia takiego roszczenia.
Skargę kasacyjną wywiódł A.L., reprezentowany przez r. pr. J.G., zaskarżając wyrok IV SA/Wa 2519/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania - art. 153 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez oddalenie skargi, podczas gdy brak merytorycznego rozpoznania sprawy przez Wojewodę pod względem przedmiotowym stanowił naruszenie wskazania określonego w wyroku IV SA/Wa 2258/15, wydanego w toku postępowania w niniejszej sprawie i uzasadniał uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji z [...] czerwca 2018 r., co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w sytuacji, gdy normą prawną wynikającą z art. 153 ppsa związany był również Sąd, który winien (a tego nie uczynił) zastosować się do oceny prawnej dokonanej w wyroku IV SA/Wa 2258/15;
2. prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ugn przez błędną jego wykładnię i uznanie braku legitymacji skarżącego (posiadającego udziały w wysokości 5/8 części nieruchomości) do złożenia wniosku o zwrot całej nieruchomości, w tym na rzecz Skarbu Państwa (posiadającego udziały w 3/8 części nieruchomości), podczas gdy orzecznictwo sądowoadministracyjne uznawało taką możliwość w okresie, w którym wniosek został złożony (przed wyrokiem TK z 14 lipca 2015 r., w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 136 ust. 3 ugn w zakresie, w jakim dotyczył on zakazu zwrotu udziału w nieruchomości), przy czym wskutek braku zainteresowania zwrotem przez Skarb Państwa, w momencie wydawania decyzji administracyjnej (czyli już po wydaniu wyroku SK 26/14) możliwe było częściowe uwzględnienie wniosku (co do udziału skarżącego); wskutek powyższego naruszenia skarga została oddalona, podczas gdy były podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia decyzji z [...] czerwca 2018 r., co stanowiło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.
Skarżący kasacyjne wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 153 ppsa.
Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 ppsa, należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz LexisNexis 2012 r., s. 396-397 uw. 1-2; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016 r., s. 654-655 uw. 2-5; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 688-690, nb 4-8). Art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy, orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 4.6.2009 r. I OSK 426/08, Lex 561267; 30.7.2009 r. II FSK 451/08, Lex 526493; 23.9.2009 r. I FSK 494/09, Lex 594010; 13. 7.2010 r. I GSK 940/09, Lex 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r. I SA/Wr 1591/09, Lex 559604).
Art. 153 ppsa pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności i wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 ppsa przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 ppsa określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie wiążące są, stosownie do art. 153 ppsa, prawomocne wyroki WSA w Warszawie z: 23 listopada 2015 r. IV SA/Wa 2258/15 i 22 listopada 2017 r. IV SA/Wa 2090/17.
W chronologicznie pierwszym ze wskazanych orzeczeń - IV SA/Wa 2258/15, Sąd przesądził, że "treść zaskarżonych postanowień [tj. z: [...] czerwca 2015 r. nr [...] i [...] marca 2015 r. nr [...]] nie jest adekwatna do treści złożonego wniosku z 17 lutego 2015 r.", co skutkowało koniecznością "merytorycznej oceny wniosku skarżącego". W wyroku IV SA/Wa 2258/15 Sąd odniósł się do kwestii zakresu obu wniosków (we wcześniejszym wniosku skarżący ubiegał się o zwrot udziału wynoszącego 5/8 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości; tę sprawę rozstrzygnęła ostateczna decyzja z [...] listopada 2014 r.), gdy we wniosku z 17 lutego 2015 r. skarżący ubiegał się o zwrot całej nieruchomości. Sąd nie odniósł się w żaden sposób do zasadności wniosku z 17 lutego 2015 r. o zwrot całej nieruchomości ani do wykładni art. 136 ust. 3 ugn. Skarga została uwzględniona - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa - jedynie ze względu na błędne zakwalifikowanie przez organy przedmiotu sprawy.
Wyrokiem IV SA/Wa 2090/17 Sąd przesądził, że "Prezydent w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. prawidłowo odmówił zwrotu całej nieruchomości. Trafnie organ ten przyjął, że skarżący nie jest legitymowany do żądania zwrotu całej nieruchomości skoro jest następcą prawnym poprzednich właścicieli tylko w udziale 5/8 części, a równocześnie skarżący nie przedłożył pełnomocnictwa od następcy prawnego uprawnionego do udziału 3/8 części"; "...decyzja Prezydenta nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. była zgodna z prawem, w tym z ocenami prawnymi wyrażonymi w wyroku WSA z 23 listopada 2015 r., a tym samym nie było podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 135 ppsa".
Ocena prawna, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Prezydent prawidłowo odmówił zwrotu całej nieruchomości, wobec uprawomocnienia się wyroku IV SA/Wa 2090/17, była wiążąca dla Wojewody i Sądu I instancji. Jest ono również wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 ppsa). Z tejże przyczyny Wojewoda nie mógł uchylić decyzji z [...] grudnia 2016 r.
Niezasadny był zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 ugn.
W wyroku IV SA/Wa 2090/17 Sąd ustosunkował się do normatywnego wpływu na wynik niniejszej sprawy art. 136 ust. 3 ugn i wyroku SK 26/14. Ocena prawna w tej materii jest wiążąca dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak jak wcześniej był nimi związany Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający wyrokiem IV SA/WA 2519/18 i Wojewoda (art. 153 ppsa).
W uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2090/17 Sąd ocenił: "...żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynności[ą] przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Należy mieć w szczególności na uwadze, że żądanie zwrotu jest nierozerwalnie związane z obowiązkiem zwrotu odszkodowania lub nieruchomości zamiennej (art. 136 ust. 3 zd. drugie w zw. z art. 140 [ust. 1] ugn). Brak zgody któregokolwiek ze współwłaścicieli na zwrot nieruchomości wyłącza możliwość zwrotu całej nieruchomości (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 2145/11, CBOSA; P. Wojciechowski [w: red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, s. 673], LEX, teza 49 do art.136). Brak rzeczonej zgody nie jest przeszkodą formalną do rozpoznania wniosku, ale uzasadnia wydanie decyzji odmownej (por. np. wyrok NSA z 24 września 2009 r., I OSK 1385/08, ONSAiWSA 2011, Nr 1, poz. 9). Odrębną kwestią jest ... możliwość żądania zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości przez osobę będącą poprzednim współwłaścicielem lub następcą prawnym poprzedniego właściciela w części. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, że zwrot udziału w wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 24 września 2009 r., I OSK 1385/08; 21 czerwca 2011 r., I OSK 1284/10; 19 października 2012 r., I OSK 1245/11; 11 września 2013 r., I OSK 778/12 i 10 kwietnia 2014 r., I OSK 2376/12 – CBOSA). Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargę konstytucyjną opartą na zarzucie niezgodności z konstytucją niemożności zwrotu udziału w nieruchomości, stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ugn w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015/7/101). Po wejściu w życie nadmienionego wyroku możliwe jest zatem orzekanie o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek legitymowanego do tego poprzedniego współwłaściciela lub następcy prawnego w odpowiednim udziale (... np. wyrok 12 lipca 2016 r., I OSK 2360/14; wyrok WSA w Białymstoku z 3 grudnia 2015 r., II SA/Bk 623/15, CBOSA; M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, IV wyd., Warszawa 2015, Nb 29 do art. 136). powołany w skardze pogląd WSA w Poznaniu zawarty w wyroku z 6 marca 2014 r. II SA/Po 1234/13 utracił aktualność po wejściu w życie wyroku [SK 26/14]. Otóż podstawowym argumentem, na którym oparte było orzeczenie WSA w Poznaniu (dopuszczające zwrot całej nieruchomości bez zgody Skarbu Państwa będącego współwłaścicielem), było ustalenie, że zwrot udziału nie jest możliwy. Wówczas istotnie Skarb Państwa mógłby skutecznie blokować zwrot również w części nienależącego do Skarbu Państwa udziału, co istotnie mogło nasuwać poważane wątpliwości konstytucyjne. Po wyroku TK z 14 lipca 2015 r. przeszkoda ta już nie występuje... wobec skarżącego jeszcze przed wejściem w życie tego wyroku TK Prezydent wydał ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. odmawiającą zwrotu udziału 5/8 w przedmiotowej nieruchomości po "zadbaniu" [winno być "zbadaniu"] przesłanek przedmiotowych zwrotu (tj. zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oraz możności zwrotu nieruchomości zamiennej)... zasadnicze cześć motywów odmowy zwrotu tego udziału podanych w uzasadnieniu decyzji Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczyła nie kwestii legitymacji skarżącego (była to niezależna podstawa odmowy, podana zresztą skrótowo w końcowej części uzasadnienia decyzji), a niedopuszczalności zwrotu udziału z powodu niemożności zwrotu przez skarżącego nieruchomości zamiennej, która została przez niego zbyta w 2003 r. (art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 [ust. 1]). W tym zakresie stan prawny nie uległ zmianie od dnia wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności kwestii tej nie dotyczył ... wyrok TK z 14 lipca 2015 r... skutki stwierdzenia niekonstytucyjności normy prawnej, która została zastosowana w danym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją, reguluje art. 145a w zw. z art. art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący złożył w przepisanym terminie podanie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta z dnia [...] listopada 2014 r. Zatem postulowane przez skarżącego ponowne orzekanie o części żądania (tj. co do udziału 5/8), niejako przy okazji rozpoznawania szerszego zakresowo wniosku (tj. złożonego co do całości nieruchomości), byłoby nie do pogodzenia z zasadą związania organu inną decyzją ostateczną. Zasada nie została co prawda wprost wyrażona w kpa (na wzór art. 170 ppsa lub art. 365 "kpa" [winno być "§ 1 kpc"]), ale wywodzona jest w orzecznictwie z zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP; por. np. wyroki NSA z dnia 15 lutego 2017r., II OSK 1419/15 oraz z dnia 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2182/15, CBOSA)".
Sąd I instancji wyroku IV SA/Wa 2519/18 prawidłowo dostosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku IV SA/Wa 2090/17 w zakresie zastosowania art. 136 ust. 3 ugn i wyroku SK 26/14. Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadzi do odmiennej oceny zaskarżonego wyroku.
Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ust. 1 ugn, choć nie ulega wątpliwości, że przy dokonywaniu merytorycznej oceny wniosku skarżącego (wskazania co do dalszego postepowania, zawarte w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2258/15; ocena prawna zawarte w uzasadnieniu wyroku IV SA/Wa 2090/17; art. 153 ppsa), zagadnienie zbycia przez skarżącego - spadkobiercę dawnych właścicieli nieruchomości zamiennej, także było przesłanką merytorycznej oceny wniosku skarżącego w kontrolowanej sprawie (s. 2 akapit rozpoczęty decyzji z [...] czerwca 2018 r.; uzasadnienie wyroku z 24 stycznia 2014 r. I SA/Wa 1043/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie).
Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.