I OSK 1376/09

I OSK 1376/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-08-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Iwona Kosińska /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 470/09 - Wyrok WSA w Warszawie z 2009-05-29
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 157 § 3 , art. 156 § 1 pkt 4, art.28, art. 29
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 94 poz 1037
art. 368 § 1, art. 12, art. 335 § 1, art. 372, art. 461, art. 466, art. 468 § 1
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Likwidatora [...] w likwidacji z siedzibą w K. adwokata M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/09 w sprawie ze skargi Likwidatora [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w K. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Likwidatora [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w K. na rzecz Ministra Gospodarki kwotę 120,00 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 470/09, po rozpatrzeniu skargi likwidatora spółki "[...] S.A. w likwidacji" z siedzibą w K. adwokata M. N. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą na podstawie art. 157 § 3 kpa wszczęcia na wniosek likwidatora spółki pod nazwą "[...] Spółka Akcyjna w likwidacji" - adw. M. N., postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Fabryka [...] S. A. - K. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2008 r. złożył likwidator spółki pod nazwą "[...] w likwidacji" adw. M. N. Likwidator spółki wniósł o uchylenie w całości skarżonej decyzji i w konsekwencji tego wydanie decyzji stwierdzającej wydanie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] z naruszeniem prawa w związku z niemożliwością stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wskutek powstania nieodwracalnych skutków prawnych w przedmiotowym zakresie odnoszącym się do spółki [...] S. A. w K. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku i ponownym przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego Minister Gospodarki nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że w okresie likwidacji nie działa zarząd spółki akcyjnej. Tym niemniej w okresie likwidacji spółki działają zarówno jej walne zgromadzenie, jak i rada nadzorcza, które stanowią również organy spółki. Likwidator nie jest organem spółki akcyjnej, a jest on odrębnym od spółki podmiotem prawa, który przejmuje obowiązki zarządu, ale tylko w czasie likwidacji spółki. Przede wszystkim likwidator, zdaniem organu, nie jest wymieniony wśród organów, nie ma do niego zastosowania teoria organów, ale teoria przedstawicielstwa. O odrębności prawnej likwidatora świadczy art. 486 Kodeksu spółek handlowych, który traktuje osobno o odpowiedzialności likwidatora za szkodę wyrządzoną jego działaniem lub zaniechaniem. Likwidatorzy nie mogą podejmować czynności innych niż te, które zmierzają do zakończenia działalności przez spółkę. Z prawa do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia, na podstawie art. 30 § 3 kpa w związku z art. 38 Kodeksu cywilnego, może skorzystać jedynie spółka - reprezentowana przez powołane do tego organy - zarząd - jako były właściciel mienia znacjonalizowanego. Minister powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że przysługujące stronie żądanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego nie ma charakteru majątkowego, lecz jest wyłącznie nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia. Postępowanie zwyczajne i postępowanie nadzorcze nie mają tego samego przedmiotu. Jeżeli przedmiotem postępowania zwyczajnego było prawo własności, przedmiotem postępowania nadzorczego - które jest postępowaniem szczególnym - nie będzie już prawo własności, lecz orzeczenie wywłaszczeniowe. Organ zaznaczył, że przymiot strony należy posiadać w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, by mógł on być podstawą skutecznego wszczęcia postępowania. Interes prawny podmiotu lub jego obowiązek nie zależy od jego indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego, lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła.
Skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył likwidator spółki "[...] S. A. w likwidacji" z siedzibą w K. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 466 Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 38 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że likwidator spółki akcyjnej przejmuje obowiązki zarządu spółki, ale tylko w zakresie likwidacji spółki, tj. działa w imieniu spółki, a nie za spółkę;
- art. 469 § 1 w związku z art. 468 § 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędne przyjęcie, że likwidator spółki akcyjnej może podejmować czynności tylko i wyłącznie zmierzające do jej zakończenia, a nie czynności prowadzące do odzyskania majątku spółki bezprawnie odebranego na podstawie decyzji nacjonalizacyjnych celem jego upłynnienia w związku z likwidacją spółki zgodnie z dyspozycją art. 468 § 1 Kodeksu spółek handlowych lub zwrotu wierzytelności na rzecz jej wierzycieli;
- art. 483 § 1 i 2 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędne przyjęcie, że likwidator nie odpowiada wobec spółki za szkodę wyrządzoną działaniem lub zaniechaniem sprzecznym z prawem polegającym na niepodejmowaniu działań zmierzających do ściągnięcia wierzytelności spółki oraz ewentualnie majątku bezprawnie odebranego na podstawie decyzji nacjonalizacyjnych, a także że likwidator przy wykonywaniu swoich obowiązków nie powinien dokładać staranności wynikającej z zawodowego charakteru swojej działalności, a w konsekwencji uzyskać jak najwyższej sumy w związku z upłynnieniem majątku spółki lub wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi celem ściągnięcia wierzytelności spółki;
- art. 464 § 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez przyjęcie, że w okresie likwidacji istniejące organy spółki, tj. walne zgromadzenie oraz rada nadzorcza mogą poprzez swoje działalnie reprezentować spółkę w takim samym zakresie jak likwidator spółki, pomimo wskazania w dyspozycji powyższego przepisu, że reprezentującym spółkę w okresie likwidacji są likwidatorzy lub jeden likwidator;
- art. 462 § 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędne przyjęcie, że w okresie likwidacji pomimo stosowania przepisów dotyczących organów spółki, likwidator nie może podejmować działań, które podejmowałby zarząd spółki;
- art. 30 § 3 w związku z art. 28 kpa w związku z art. 38 Kodeksu cywilnego poprzez odmowę przyznania likwidatorowi charakteru strony, a w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 maja 2009 r. uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że rolą Sądu w niniejszym postępowaniu była ocena, czy organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że likwidator spółki nie ma uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wskazanego orzeczenia nacjonalizacyjnego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 kpa). Z treści powołanego przepisu wynika, że czynności inicjujące wszczęcie postępowania administracyjnego, o ile nie zostanie ono wszczęte z urzędu, mogą być podjęte wyłącznie przez podmioty uprawnione. Organ administracji publicznej nie może, co do zasady, wszcząć postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności określonego aktu na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem. Również decyzja administracyjna wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, zatem wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Sądu I instancji legitymację do żądania wszczęcia postępowania na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważność jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, Lex 149467). Na podstawie art. 157 § 3 kpa organ orzeka co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 kpa jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, jej legitymacji strony lub wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, str. 829). Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 3 ust. 1 i 5 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) oraz § 65 ust. 1 pkt d i § 71 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) zostało przejęte na własność Państwa przedsiębiorstwo Fabryka [...] Spółka Akcyjna ([...]) - K. Właścicielem znacjonalizowanego przedsiębiorstwa była Spółka Akcyjna [...]. Spółka Akcyjna [...] posiadała osobowość prawną i stosownie do art. 33 Kodeksu cywilnego posiadała przymiot osoby prawnej. Zgodnie z art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037, ze zm.) stanowi, że organami spółki akcyjnej są zarząd, rada nadzorcza i walne zgromadzenie. Do zadań zarządu należy prowadzenie spraw spółki i jej reprezentacja - art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych. Zarząd spółki akcyjnej, będący jej organem, działa w imieniu spółki. Z akt administracyjnych wynika, że Sąd Rejonowy dla Krakowa [...] w Krakowie Wydział [...] Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...] postanowił o rozwiązaniu Spółki Akcyjnej [...], a jej likwidatorem został ustanowiony jednoosobowo M. N. Mimo postawienia spółki w stan likwidacji zachowuje ona osobowość prawną - art. 461 § 3 Kodeksu spółek handlowych. Przy czym przyjmuje się, że jej zdolność do czynności prawnych jest ograniczona do celów samej likwidacji, a celem spółki w likwidacji nie jest dalsze prowadzenie działalności, a podjęcie działań w celu jej zakończenia, "zwinięcia". Dla spółki akcyjnej w likwidacji ustanawia się likwidatora bądź likwidatorów. Powołanie likwidatorów powoduje, że zastępują oni organ spółki akcyjnej jakim jest zarząd. Jednocześnie wygasają uprawnienia zarządu do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Zarząd jako organ spółki przestaje istnieć. Do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, ale nie zarządu jako takiego - art. 466 Kodeksu spółek handlowych. W ocenie Sądu I instancji nie ma tożsamości między pojęciem członka zarządu a samym zarządem jako organem spółki. W spółce w likwidacji nie działa jeden z jej organów, jakim jest zarząd, natomiast funkcjonuje rada nadzorcza i walne zgromadzenie. Likwidator jest odrębnym od spółki podmiotem prawa niewymienionym wśród ustawowych organów spółki i brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że jest on organem spółki. Likwidatorzy posiadają uprawnienia do prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania, z tym że zakres tych uprawnień ograniczony jest do czynności wyszczególnionych w art. 468 § 1 Kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z tym przepisem likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (czynności likwidacyjne). Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy to jest potrzebne do ukończenia spraw w toku. Nieruchomości mogą być zbywane w drodze publicznej licytacji, a z wolnej ręki - jedynie na mocy uchwały walnego zgromadzenia i po cenie nie niższej od uchwalonej przez zgromadzenie. Tym samym za nieważne należy uznać te czynności likwidatorów, które nie mają charakteru czynności likwidacyjnych, z tym że w myśl art. 469 § 3 Kodeksu spółek handlowych wobec osób trzecich działających w dobrej wierze uważa się czynności podjęte przez likwidatorów za czynności likwidacyjne. Przyjmuje się, że przez zakończenie bieżących interesów należy rozumieć wstrzymanie się od dotychczasowej działalności związanej z celem spółki i przestawienie tej działalności na cel likwidacyjny. W ocenie Sądu I instancji generalnie należy przyjąć, że likwidatorzy powinni dokonywać tylko tych czynności, które z jednej strony prowadzą do zakończenia działalności spółki, z drugiej zaś do upłynnienia majątku spółki. W literaturze przyjmuje się, że wola objawiona przez likwidatora jest jego wolą i nie może być bezpośrednio przypisana spółce, pozwala to przyjąć, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że działa on w imieniu spółki, a nie za spółkę (A. Kidyba "Wybrane problemy związane z likwidacją spółki z ograniczoną odpowiedzialnością", M. Prawn. 2000, nr 3, str. 145). Stanowisko to powołuje również Ryszard Czerniawski w komentarzu do art. 466 ksh (Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2004, wyd. II.). Skoro art. 469 § 1 Kodeksu spółek handlowych przyznaje likwidatorom prawo prowadzenia spraw spółki oraz jej reprezentowania w granicach kompetencji określonych w art. 468 Kodeksu spółek handlowych, to również na podstawie art. 466 Kodeksu spółek handlowych przepisy dotyczące członków zarządu będą miały zastosowanie do likwidatorów tylko w zakresie tych czynności, które mieszczą się w granicach kompetencji określonych w art. 468 Kodeksu spółek handlowych. W przedmiotowej sprawie likwidator Spółki Akcyjnej [...] w likwidacji ustanowiony przez Sąd nie może, w ocenie Sądu orzekającego, przekraczać zakresu ustawowych kompetencji wynikających z art. 468 Kodeksu spółek handlowych. Likwidator spółki [...] S.A. w likwidacji zgodnie z art. 30 § 3 kpa mógłby działać w imieniu spółki jako jej przedstawiciel ustawowy, ale tylko w tych sprawach, które mieszczą się w granicach przyznanych mu ustawą kompetencji o jakich mowa w art. 468 Kodeksu spółek handlowych. Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że w granicach tych kompetencji nie mieści się prawo likwidatora do wystąpienia o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, gdyż nie należy to do czynności likwidacyjnych. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie ma legitymacji procesowej strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w przedmiotowym postępowaniu. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), oddalił skargę
Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł likwidator spółki [...] S.A. w likwidacji z siedzibą w K. adwokat M. N. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 461 § 3 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędne przyjęcie, że osobowość prawna spółki akcyjnej i jej działalność jest ograniczona do czynności prawnych związanych z likwidacją spółki, a nie do dalszego prowadzenia działalności spółki akcyjnej,
- art. 466 Kodeksu spółek handlowych w związku z art. 38 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że likwidator spółki akcyjnej przejmuje obowiązki zarządu spółki, ale stosuje się do niego przepisy dotyczące członków zarządu, a nie zarządu wprost,
- art. 468 § 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędne przyjęcie, że zakres uprawnień likwidatora jest ograniczony do czynności likwidacyjnych poprzez zakończenie bieżących interesów spółki, tj. wstrzymanie się od dotychczasowej działalności związanej z celem spółki i przestawienie tej działalności na cel likwidacyjny, a tym samym, że zadaniem likwidatora jest zakończenie działalności spółki oraz upłynnienie jej majątku,
- art. 469 § 1 Kodeksu spółek handlowych poprzez błędnie przyjęcie, że likwidator może prowadzić sprawy spółki akcyjnej i ją reprezentować w granicach kompetencji określonych w art. 468 Kodeksu spółek handlowych bez prawa likwidatora do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, które nie mieści się w czynnościach likwidacyjnych wskazanych w dyspozycji art. 468 Kodeksu spółek handlowych, oraz
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, czyli art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez orzeczenie, że likwidator nie ma legitymacji procesowej strony w postępowaniu do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego skarżący skargą kasacyjną wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. sygn. akt: lV SA/Wa 470/09 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie względnie zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2009 r. w całości poprzez przyznanie likwidatorowi charakteru strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła pogłębione wywody na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszył przepisów postępowania sądowego, dokonał właściwej wykładni i prawidłowo zastosował przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 461-469 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037).
W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa, toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to, mające charakter postępowania nadzwyczajnego, zgodnie z art. 157 § 2 kpa wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek strony wymaga jednakże uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Artykuł 157 § 3 kpa, który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji, stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem m.in. oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej podanie, jej legitymacji strony lub wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005). Oznacza to, że prowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające dotyczy m.in. kwestii wniesienia żądania przez legitymowany do tego podmiot, mający zdolność do czynności prawnych. Przedmiotem tego postępowania, na tym etapie, organ nie może jeszcze uczynić kwestii merytorycznych, czyli zbadania czy rzeczywiście w rozpatrywanej sprawie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Te kwestie mogą bowiem być badane dopiero po formalnym wszczęciu postępowania nadzorczego. Postępowanie wyjaśniające kończy się zatem bądź wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jeśli spełnione są warunki formalnoprawne, bądź też wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania, jeśli warunki te nie zostały spełnione. Oznacza to, że organ nadzoru wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania m.in. wtedy, gdy żądanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 1997 r. sygn. akt III SA 1802/95, niepubl.).
Strona zajmuje podstawową pozycję w postępowaniu administracyjnym, albowiem postępowanie takie prowadzi się w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Nie może się ono toczyć bez udziału strony, gdyż brak jest wówczas podmiotu, którego te prawa lub obowiązki mają dotyczyć. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną jest jedną z najcięższych wad decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.
Postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie nieważności innej, wcześniej podjętej decyzji jest zatem ograniczone do ustalenia, czy istnieją przesłanki formalne zezwalające na prowadzenie postępowania w sprawie nieważności decyzji. Decyzję taką wydaje się np. wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie lub niemający zdolności do czynności prawnych albo gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, której stwierdzenia nieważności już odmówiono ostateczną decyzją i ta nie została usunięta z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności był fakt, że wnioskodawca (likwidator spółki) nie był ani stroną postępowania zwykłego w rozpoznawanej sprawie, którą była spółka pod nazwą Fabryka [...] S. A. – K., ani też nie był on podmiotem mogącym, zgodnie z art. 38 Kodeksu cywilnego, reprezentować tę spółkę w postępowaniu nadzorczym. Przepis art. 38 Kodeksu cywilnego stanowi bowiem, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Zgodnie zaś z treścią art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych sprawy spółki prowadzi i reprezentuje spółkę jej zarząd. Interesem prawnym legitymuje się w niniejszym postępowaniu wyłącznie Spółka, która winna być reprezentowana w postępowaniu przez prawidłowo umocowany do tego podmiot. Jeżeli osoba prawna nie może prowadzić swych spraw z braku powołanych do tego organów, sąd ustanawia dla niej kuratora. Kurator powinien postarać się niezwłocznie o powołanie organów osoby prawnej, a w razie potrzeby o jej likwidację (art. 42 Kodeksu cywilnego).
Stosownie do przepisu art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 1999 r., IV SA 39/99, niepubl.). Oznacza to, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny". W art. 29 kpa zostały wymienione podmioty posiadające tzw. podmiotowość administracyjnoprawną. Pojęcie to należy rozumieć jako zdolność nabywania praw lub obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Z treści tego przepisu można wnioskować, że posiadanie podmiotowości administracyjnoprawnej jest niezależne od posiadania osobowości prawnej. Katalog zawarty w art. 29 kpa jest wyczerpujący, co oznacza, że stronami mogą być tylko podmioty w nim wymienione, a więc osoby fizyczne i prawne oraz nieposiadające osobowości prawnej państwowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne. Przepisy art. 30 kpa regulują zdolność procesową stron, przez którą należy rozumieć zdolność do podejmowania działań ze skutkiem procesowym. W myśl art. 30 § 3 kpa strony niebędące osobami fizycznymi posiadają zdolność procesową, gdy działają poprzez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W rozpatrywanej sprawie oznacza to, że skoro przejęte na własność Państwa przedsiębiorstwo - pod nazwą Fabryka [...] S. A. – K. było osobą prawną w rozumieniu tego przepisu (spółką akcyjną), to z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu majątku tej Spółki na własność Państwa mogą wystąpić wyłącznie jej ustawowi lub statutowi przedstawiciele. W żadnym przypadku nie można uznać, że uprawnienie do występowania w imieniu spółki akcyjnej posiada ustanowiony przez sąd likwidator spółki, gdyż uprawnienie do reprezentowania Spółki należy do wyłącznej kompetencji zarządu Spółki (art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, a wcześniej, w czasie przejęcia Spółki na własność Państwa kwestię tę regulował art. 369 § 1 kodeksu handlowego). Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, że po jego stronie istnieje konkretny, bezpośredni interes prawny oparty na normie prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, który mógłby stanowić podstawę do uznania go za podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania nadzorczego. Wyjaśnić należy, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Kryterium "interesu prawnego" ma bowiem charakter materialno-prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskującego o wszczęcie postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego.
Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] w części dotyczącej przedsiębiorstwa pod nazwą Fabryka [...] S. A. – K. miał jedynie właściciel tego przedsiębiorstwa, które przejęte zostało na własność Państwa w trybie nacjonalizacji. Przejęte przedsiębiorstwo jako spółka akcyjna stanowiło własność osoby prawnej. Spółka akcyjna jako osoba prawna - tak zgodnie z obecnie obowiązującą ustawą z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. nr 94, poz. 1037, ze zm.), a konkretnie jej art. 12, jak i według obowiązującego w czasie wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz. U. nr 57, poz. 502, ze zm.), a ściślej jego art. 335 § 1, z chwilą wpisu do rejestru uzyskała osobowość prawną. Spółka nabywając osobowość prawną z chwilą jej rejestracji w sądzie rejestrowym stała się podmiotem praw i obowiązków, a także właścicielem majątku spółki. Z tą chwilą tylko spółka akcyjna posiada zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność sądową i zdolność procesową w zakresie wynikającym z działalności tej spółki. Spółka akcyjna jako osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Organami spółki akcyjnej są: zarząd, rada nadzorcza i walne zgromadzenie. I tak zarząd, stosownie do art. 368 § 1 Kodeks spółek handlowych, prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę, a prawo członka zarządu do reprezentowania spółki, według art. 372 § 1 tej ustawy, dotyczy wszystkich czynności sądowych i pozasądowych spółki. Zarząd jest organem obligatoryjnym od momentu zarejestrowania spółki akcyjnej. Kompetencje zarządu nie mogą być przejmowane przez inne organy, chyba że wyraźny przepis stanowi inaczej. Sfera reprezentacji obejmuje dokonywanie czynności w stosunkach zewnętrznych. Dotyczy to przede wszystkim kompetencji w sferze reprezentowania spółki. Zarząd w pełni realizuje teorię organów i pełne rozumienie pojęcia działania, użytego w art. 38 Kodeksu cywilnego. Zatem reprezentacja spółki akcyjnej wiąże się generalnie z działaniami organów (w szczególności zarządu), ale może i wiązać się z działaniami przedstawicieli ustawowych (likwidatorów oraz kuratorów), pełnomocników (w tym pełnomocników powołanych przez walne zgromadzenie akcjonariuszy), które są dokonywane "za" bądź "w imieniu spółki" i dotyczą wszystkich spraw związanych z jej przedmiotem działania ze skutkiem na zewnątrz. Pojęcie reprezentacji może wystąpić w dwóch znaczeniach: szerokim (sensu largo) i wąskim (sensu stricto). Reprezentacja sensu largo dotyczy występowania we wszelkich stosunkach prawnych z zakresu prawa cywilnego, administracyjnego, pracy oraz innych gałęzi prawa. Jest to więc zarówno składanie oświadczeń woli, jak również występowanie przed organami orzekającymi, ujawnianie stanowiska na zewnątrz, składanie oświadczeń, wyjaśnień przed organami państwowymi oraz jednostek samorządu terytorialnego, występowanie przed organami nadzorczymi, osobami trzecimi. W sensie ścisłym reprezentacja dotyczy tylko oświadczeń woli w stosunkach cywilnoprawnych i mieści się w ramach szerszego pojęcia "działania". W doktrynie przyjmuje się, że reprezentantami spółki w tym zakresie mogą być: zarząd, prokurenci, pełnomocnicy, kuratorzy, likwidatorzy, a w stosunkach wewnętrznych w spółce rada nadzorcza, a także pełnomocnicy akcjonariuszy. Inne osoby mogą reprezentować spółkę w sytuacjach określonych w art. 426 i art. 486 Kodeks spółek handlowych, z tym, że żadna z tych sytuacji nie dotyczy występowania w postępowaniu administracyjnym (patrz: A. Kidyba, Kodeks spółek handlowych. Komentarz. Tom II, Lex 2008, wyd. VI). Również w dacie wydania decyzji nacjonalizującej przedsiębiorstwa, zgodnie z art. 369 § 1 Kodeksu handlowego reprezentowanie spółki w sądzie i poza sądem należało do prerogatyw zarządu.
Skarżący statusu strony dopatruje się w sprawowaniu funkcji likwidatora przedmiotowej spółki akcyjnej. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie czyni z niego strony postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie świadczy o posiadaniu interesu faktycznego. Zgodnie bowiem z treścią art. 461 Kodeksu spółek handlowych otwarcie likwidacji następuje z dniem uprawomocnienia się orzeczenia o rozwiązaniu spółki przez sąd, powzięcia przez walne zgromadzenie uchwały o rozwiązaniu spółki lub zaistnienia innej przyczyny jej rozwiązania. Likwidację prowadzi się pod firmą spółki z dodaniem oznaczenia "w likwidacji". W czasie prowadzenia likwidacji spółka zachowuje osobowość prawną. Oznacza to, że spółka w likwidacji jest dalej osobą prawną, ale jej zdolność do czynności prawnych jest ograniczona celem likwidacji. Z chwilą otwarcia likwidacji zmienia się bowiem cel działania spółki. Od tego momentu nie chodzi już o kontynuowanie dotychczasowej działalności spółki, ale o jej całkowite zakończenie. Spółka nie powinna w tej sytuacji rozpoczynać nowych interesów, jeżeli nie jest to konieczne do przeprowadzenia likwidacji i wynika z rachunku ekonomicznego. Dlatego też ustanowieni likwidatorzy spółki nie mogą podejmować wszelkich czynności, jakie są możliwe w zwykłej spółce, ale muszą prowadzić działania zmierzające jedynie do osiągnięcia celu, w jakim zostali powołani, czyli likwidacji spółki poprzez zakończenie jej działalności i doprowadzenie do jej wykreślenia z rejestru. Wynika to bezpośrednio z treści art. 468 § 1 Kodeksu spółek handlowych, który stanowi, że likwidatorzy powinni zakończyć interesy bieżące spółki, ściągnąć wierzytelności, wypełnić zobowiązania i upłynnić majątek spółki (czynności likwidacyjne). Nowe interesy mogą podejmować tylko wówczas, gdy to jest potrzebne do ukończenia spraw w toku. Nieruchomości mogą być zbywane w drodze publicznej licytacji, a z wolnej ręki - jedynie na mocy uchwały walnego zgromadzenia i po cenie nie niższej od uchwalonej przez zgromadzenie. Z brzmienia tego przepisu wynika, że z czynności likwidacyjnych wyłączone są więc takie, które mają wymiar strategiczny i wieloletni, ponieważ celem likwidatora powinno być sprawne zakończenie działalności likwidowanej spółki. Przesądzające i decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma treść art. 469 Kodeksu spółek handlowych, który stanowi, że w granicach swoich kompetencji określonych w art. 468 likwidatorzy mają prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki. Ograniczenia kompetencji likwidatorów nie mają skutku prawnego wobec osób trzecich. Wobec osób trzecich działających w dobrej wierze uważa się czynności podjęte przez likwidatorów za czynności likwidacyjne. Przepis ten oznacza, że wprawdzie na mocy art. 466 Kodeksu spółek handlowych do likwidatorów stosuje się przepisy dotyczące członków zarządu, jednakże prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki przez likwidatorów uległo znacznemu ograniczeniu w porównaniu z uprawnieniami członka zarządu. Obejmuje bowiem ono prawo prowadzenia spraw oraz reprezentowania spółki tylko w ramach czynności związanych z realizacją celów funkcjonowania likwidatorów określonych w art. 468 tej ustawy, czyli zakończenia interesów bieżących spółki, ściągnięcia wierzytelności, wypełnienia zobowiązania i upłynnienia majątku spółki, a zatem ustawowo zdefiniowanych czynności likwidacyjnych. Skoro wnioskowanie o wszczęcie postępowania nadzorczego nie jest czynnością mającą na celu zakończenie interesów bieżących spółki, nie można go zaliczyć do czynności zmierzających do ściągnięcia wierzytelności, ze względu na fakt pozostawania w obiegu prawnym ostatecznej decyzji nacjonalizacyjnej, która korzysta z domniemania legalności, ani nie jest to także czynność mająca na celu wypełnienie zobowiązania spółki lub upłynnienie majątku spółki, to brak jest podstaw do uznania jej za czynność likwidacyjną.
Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że wystąpienie przez likwidatora o wszczęcie postępowania nadzorczego dotyczącego skontrolowania prawidłowości podjęcie ostatecznej decyzji administracyjnej nie mieści się w ustawowej, zawartej w art. 468 Kodeksu spółek handlowych, definicji czynności likwidacyjnych. Oznacza to, że na mocy art. 469 § 1 Kodeksu spółek handlowych likwidator nie jest umocowany (legitymowany) do składania w imieniu spółki tego rodzaju wniosków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego likwidator nie może zastępować organów spółki i występować w jej imieniu w sprawach nie związanych z jej likwidacją, a zatem wychodzących poza zdefiniowane w art. 468 Kodeksu spółek handlowych czynności likwidacyjne sensu stricto. Nie można bowiem zgodzić się z zawartym w skardze kasacyjnej poglądem, że likwidator spółki akcyjnej przejmuje wprost obowiązki zarządu spółki. Oznaczałoby to w konsekwencji przejęcie przez likwidatora statutowych funkcji tego organu. Poza faktem, że taka wykładnia art. 466 Kodeksu spółek handlowych nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści tego przepisu, to taka wykładnia nie może być zaakceptowana, ponieważ nie daje się pogodzić z zadaniami likwidatora określonymi w art. 468 § 1 tej ustawy. Likwidator ma prawo zatem podjąć tylko takie dopuszczalne prawem działania, które mają na celu sprawne i szybkie osiągnięcie celu, w jakim został powołany (w rozpatrywanej sprawie przez właściwy sąd), czyli zakończenie działalności spółki w likwidacji. Ponadto gdyby w odniesieniu do spółki akcyjnej przyjąć za autorem skargi kasacyjnej, że likwidator spółki zastępuje jej zarząd, to ustanowienie likwidatora równałoby się powołaniu zarządu jednoosobowego w sposób nieprzewidziany przez Kodeks spółek handlowych.
W tej sytuacji skoro likwidator spółki "[...] S.A. w likwidacji" z siedzibą w K. nie posiada legitymacji prawnej do występowania w imieniu tej spółki z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego, to zasadnie organ nadzoru odmówił wszczęcia tego postępowania z wniosku nieuprawnionego podmiotu. Sąd I instancji prawidłowo zaś oddalił złożoną skargę jako nieznajdującą uzasadnienia w obwiązujących przepisach prawa.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.