I OSK 1375/06

I OSK 1375/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec
Maria Wiśniewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1375/05 - Wyrok NSA z 2006-10-17
I SA/Wa 2082/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-18
II SA/Rz 141/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-06-16
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 6 poz 39
art.1, art.2 ust.1, art. 3 ust. 2, art.5 ust. 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1271
art. 174, art. 183 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art. 1
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz Sędziowie Maria Wiśniewska (spr.) NSA Irena Kamińska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 28 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2082/05 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia posiadania prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2082/05 - po rozpoznaniu skargi K. M. wniesionej na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2005 r.,
nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...]
z dnia [...], nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia 29 września 2005 r., nr [...] po rozpoznaniu odwołania K. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], odmawiającej potwierdzenia uprawnienia do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej przez A. B. T. poza obecnymi granicami państwa polskiego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ wskazał, że A. B. T., ojciec wnioskodawczyni przybył do kraju w lutym 1944 r., a zatem nie repatriował się na podstawie jednej z umów wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. 2004 r., Nr 6, poz. 39 ze zm.; dalej jako ustawa z 12 grudnia 2003 r.).
Z zaświadczenia przesiedleńczego Państwowego Urzędu Repatriacyjnego
z dnia 14 lipca 1945 r. wynika, że ojca wnioskodawczyni - A. T. wraz z rodziną skierowano, w ramach akcji przesiedleńczej, do P. celem objęcia obranego gospodarstwa. Organ wskazał, że skoro powołana ustawa nie dotyczy osób nie ewakuowanych w trybie ustawowo wskazanych umów, to tym samym A. T., jako osoba przybyła do Polski w lutym 1944 r., nie nabył prawa do zaliczenia na poczet ceny sprzedaży wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego.
Od powyższej decyzji Ministra Infrastruktury wnioskodawczyni Krystyna Menderer złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Transportu i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...].
Sąd wskazał, że w skardze skarżąca zarzuciła organowi zastosowanie przy rozpatrywaniu sprawy niewłaściwych przepisów, tj. przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego. Według skarżącej, organ odwoławczy powinien zastosować ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418, ze zm.). W ocenie Sądu, zarzut ten okazał się nietrafny, gdyż ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej została ogłoszona w dniu 6 września 2005 r., a zgodnie z jej art. 29, weszła ona w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia, czyli z dniem 7 października 2005 r. Zaskarżona decyzja została natomiast wydana w dniu 29 września 2005 r. a więc przed dniem wejścia w życie przepisów nowej ustawy. Organ odwoławczy zastosował zatem ustawę obowiązującą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, czyli ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w układach i umowie wymienionych w art. 1 tej ustawy. Skarżąca jest spadkobiercą osób należących do grona tych, którzy zmuszeni okolicznościami związanymi z wybuchem wojny opuściły terytoria należące przed wojną do państwa polskiego, pozostawiając tam majątek przed zawarciem tzw. "umów republikańskich". A. B. T., jak to wynika z zaświadczenia przesiedleńczego, przybył na obecne terytorium Polski w lutym 1944 r.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy kluczowym zagadnieniem jest, czy osoby, które nie ewakuowały się w trybie "umów republikańskich" mogą skorzystać z uprawnień przewidzianych w powołanej wyżej ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. W konsekwencji zwrócił uwagę, że problematyką mienia pozostawionego na kresach wschodnich, które wchodziły w skład przedwojennej Polski zajmował się Sąd Najwyższy. W uchwale siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 17 grudnia 1987 r. (III CZP 88/87, OSNCP 1988, Nr 6, poz. 74), uznającej dopuszczalność powództwa o ustalenie pozostawienia mienia nieruchomego na terenach niewchodzących w skład obecnego państwa polskiego, Sąd Najwyższy podkreślił, że na równi z osobami, które powróciły do kraju na podstawie odpowiednich umów zawartych w latach 1944 - 1957, powinny być traktowane osoby, które nie mogły poddać się procedurze ewakuacyjnej, określonej w tych umowach, gdyż w tym okresie z przyczyn od siebie niezależnych nie przebywały w ZSRR. Dotyczyło to głównie osób, które zbiegły na obecne terytorium Polski w obawie przed represjami, deportacjami, zsyłkami. Ten kierunek orzecznictwa został utrzymany również w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1990 r. (III CZP 4/90, niepubl.) a następnie w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (III CZP 84/90, OSNC 1991/8-9/97), której nadano moc zasady prawnej. Stosownie do tej uchwały: "przewidziane w art. 88 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.) prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa Polskiego przysługuje obywatelom polskim, zamieszkałym w dniu 1 września 1939 r. na tych terenach, którzy po tym dniu opuścili je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. i zamieszkują w Polsce".
W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że z gramatycznej wykładni omawianego przepisu wynikałoby, iż wyłącznie osoby, które ewakuowały się w trybie umów międzynarodowych mogą skorzystać z prawa do rekompensaty, lecz kryteria obiektywne (wynikające z brzmienia przepisu) nie mogą być jedyną podstawą oceny zachowań Polaków, którzy w związku z wojną rozpoczętą
w 1939 r. znaleźli się poza dawnymi granicami państwa polskiego. Powszechnie bowiem wiadomo, że obywatele polscy, zamieszkujący na tzw. ziemiach wschodnich, byli po dniu 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej i poddani powszechnej dyskryminacji prawnej. Stosując zaś na tle takiej sytuacji kryteria subiektywne dla oceny zachowań Polaków nie można ich odrywać od indywidualnych warunków, w jakich znalazły się poszczególne osoby, bo to w konsekwencji decydowało o sposobie opuszczenia przez nie terenów włączonych do ZSRR i przybyciu ich do Polski. Sąd Najwyższy podkreślił, że fundamentalną zasadą polskiego systemu prawnego jest zasada równości obywateli wobec prawa, która nakazuje stosowanie takiej wykładni powyższego przepisu, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców ziem wschodnich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że rozważania te znajdują zastosowanie do wykładni przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Przemawia za tym również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który zareprezentował taki kierunek wykładni w orzeczeniu z dnia 10 czerwca 1987 r.,
P 1/87, OTK 1/1987. Z kolei w orzeczeniu z dnia 19 grudnia 2002 r., w sprawie
K 33/02, OTK-A 2002/7/97, dotyczącym wyłączeń możliwości zaliczania wartości mienia pozostawionego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., przewidzianych
w art. 212 ust. 1 i art. 213 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w art. 17 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw i w art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz Agencji Mienia Wojskowego, Trybunał Konstytucyjny, wskazując na niekonstytucyjność powyższych przepisów, nawiązał również do "układów republikańskich" i konstytucyjnej zasady równego traktowania wszystkich obywateli wobec prawa.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powołany ostatnio wyrok Trybunału Konstytucyjnego, a także stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale
z dnia 10 kwietnia 1990 r., były jedną z podstaw do podjęcia prac ustawodawczych, co znalazło wyraz w uzasadnieniu ustawy, zastosowanej przy wydaniu decyzji
w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro ustawodawca
w uzasadnieniu ustawy, powołując wspomniane orzeczenie Sądu Najwyższego i wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uzasadniał potrzebę jej uchwalenia koniecznością rozwiązania problemu mienia zabużańskiego, zgodnie ze wskazanym orzecznictwem, to tym samym intencją ustawodawcy nie było ograniczanie kręgu osób mogących skorzystać z omawianej ustawy wyłącznie do osób, które repatriowały się w trybie umów wymienionych w art. 1 tej ustawy.
Sąd stwierdził, że przepisów ustawy, będącej podstawą do wydania
w niniejszej sprawie decyzji odmownej, nie można interpretować w oderwaniu od utrwalonego orzecznictwa sądowego i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz wyrażonej w uzasadnieniu ustawy woli samego ustawodawcy. Z punktu widzenia wykładni celowościowej przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., prawo do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje także osobom, które nie repatriowały się w trybie "umów republikańskich", lecz zmuszone były do opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek okoliczności związanych z wojną w 1939 r. Takie właśnie rozwiązanie przyjął ustawodawca w przepisach aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz.1418 ze zm.).
Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił przyczyn opuszczenia przez A. T. jego dotychczasowego miejsca zamieszkania. Z oświadczenia jego spadkobierczyni K. M. wynika, że nie nastąpiło to dobrowolnie. Zdaniem Sądu, wyjaśnienie tej okoliczności jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Od powyższego wyroku Minister Budownictwa złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię,
tj. art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, przez przyjęcie, że z art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. wynika możliwość uzyskania prawa do zaliczenia przez osoby, które nie poddały się procedurze repatriacji na podstawie wymienionych w tym artykule umów i układów.
Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. przez przyjęcie, że obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia, czy ojciec skarżącej mógł poddać się procedurze repatriacji na podstawie układów i umów, o których mowa w art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zastosowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia celowościowa nie powinna mieć znaczenia w sprawie, skoro dokonana przez organy wykładnia gramatyczna była wystarczająca do prawidłowego odczytania sensu wywołującego wątpliwości przepisu i zawartej w nim normy prawnej. W sprawie wykładni art. 1 i art. 2 ustawy z 2003 r. trzeba wziąć pod uwagę fakt, że art. 1 ma znaczenie normatywne. W ocenie Ministra Budownictwa, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., który wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy, zwane "układami republikańskimi". Racjonalność działania ustawodawcy pozwala założyć, że przepis ten ma znaczenie prawne i nie można go traktować jako nic nie znaczącą deklarację. Przepis ten wyraźnie stanowi, że ustawa określa zasady zaliczania na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w tzw. "układach republikańskich". Ponadto przepis ten jasno wyznacza zakres stosowania przepisów ustawy. Zakresem tym objęte są tylko nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów. Inna wykładnia stanowi wykładnię contra legem, jest bowiem sprzeczna z jasnym brzmieniem przepisu.
Artykuł 1 i 2 ustawy należy odczytywać łącznie, we wzajemnej i logicznej całości. Mając określony zakres przedmiotowy (nieruchomości za które przysługuje prawo do zaliczenia ich wartości) można dopiero ustalać krąg podmiotowy ustawy. Artykuł 2 precyzuje, że prawo do zaliczenia wartości nieruchomości, o których mowa w art. 1, nie przysługuje każdemu. Osoby takie muszą spełniać jeszcze dodatkowe warunki. Ustawodawca uznał, że nie każda osoba, która pozostawiła nieruchomość w związku z wojną i repatriowała się na podstawie umów, musi uzyskać prawo do zaliczenia wynikające z ustawy.
Strona skarżąca podkreśliła, że gdyby ustawodawca chciał rzeczywiście rozszerzyć katalog osób, którym ma przysługiwać prawo do zaliczenia, zastosowałby taką samą konstrukcję, jaka znajduje się w obecnej regulacji dot. "zabużan", a więc
w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jej art. 1 ust. 2 stanowi, że stosuje się ją także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał zatem, że dopiero w tej ustawie ustawodawca - być może widząc skutki ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. - uznał za konieczne uwzględnienie sytuacji również innych osób, co stanowiłoby powrót do linii orzecznictwa z okresu sprzed ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Zmianę te dostrzegł również Sąd pierwszej instancji. Motywacja ustawodawcy ma tylko takie znaczenie, że pozwala przyjąć, iż wcześniejsza ustawa miała węższy zakres i pod tym kątem dokonano zmian ustawodawczych, co podkreśla prawidłowość rozumowania organów obu instancji w niniejszej sprawie.
Organ zarzucił poza tym, że Sąd przeoczył, iż przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zawierały wprost przedmiotowych i podmiotowych przesłanek prawa do zaliczenia, lecz ogólnie odsyłały do umów międzynarodowych zawartych przez Państwo. Ze względu na ogólnikowość tych przepisów istniała w tym zakresie rozbieżność
w orzecznictwie, w tym Sądu Najwyższego. Ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. została jednak oparta na innym założeniu. Wskazano w niej wyraźnie układy i umowy, na podstawie których miały przysługiwać świadczenia za pozostawienie nieruchomości, które to akty wyznaczają zakres podmiotowy stosowania nowej regulacji. Zdaniem organu, mamy tu do czynienia z innym stanem prawnym, który nie pozwala na powoływanie się na orzeczenia wydane na tle innych, odmiennych regulacji prawnych w tym zakresie.
Organ potwierdził, że przedmiotem jego oceny nie była kwestia ustalenia, dlaczego ojciec skarżącej opuścił swoje miejsce zamieszkania, gdyż przyczyna ta nie mogłaby wpłynąć na przyznanie prawa do zaliczenia. Skoro bowiem prawo do zaliczenia przysługuje tylko osobom repatriowanym na podstawie "układów republikańskich", to ustalanie kwestii, w świetle materiału dowodowego sprawy, związanych z przyczynami takiego, a nie innego sposobu przybycia na teren Polski nie ma i nie może mieć znaczenia dla sprawy. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów w sposób, który uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji, co skutkować powinno oddaleniem skargi.
Marginesowo organ zauważył, że zmiana dokonana ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczy zakresu przedmiotowego i podmiotowego uzyskania prawa do zaliczenia (obecnie rekompensaty). Pozwala ona osobom nie objętym działaniem ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. uzyskać prawo do rekompensaty.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 29 września 2005 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M. wniosła
"o utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wychodząc z tego założenia, należy wstępnie podkreślić, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, bowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego i przepisów postępowania nie są trafne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej wykładni ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego i zasadnie przyjął, że art. 1 tej ustawy nie wyklucza uzyskania prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych przez osoby, które wróciły do Polski nie poddając się procedurze repatriacji na podstawie wymienionych w tym artykule umów i układów.
Nie jest w szczególności trafny pogląd Ministra Budownictwa, że odwołanie się do językowej stylizacji art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. przesądza
o intencji ustawodawcy objęcia zakresem podmiotowym ustawy jedynie tych osób, które zostały ewakuowane w trybie tzw. "układów republikańskich" wymienionych
w tym artykule. Minister Budownictwa powołując się na wykładnię językową artykułu 1, w istocie jednak tej wykładni nie dokonał. Takiej wykładni nie może bowiem zastąpić ogólnikowe stwierdzenie, że art. 1 "wymienia wyraźnie tylko 4 układy i umowy, zwane "układami republikańskimi". Wykładnia językowa polega wszakże na dokonywaniu interpretacji przepisów prawnych przy wykorzystaniu reguł znaczeniowych (semantycznych) i konstrukcyjnych języka polskiego, przy jednoczesnym zastosowaniu reguł logiki prawniczej. Twierdzenie strony skarżącej, że art. 1 jasno zawęża "zakres stosowania przepisów ustawy tylko i wyłącznie do nieruchomości, za pozostawienie których właściciele mieli otrzymać świadczenia przewidziane w zamkniętym katalogu układów", nie tylko nie spełnia przytoczonych wymagań wykładni językowej, ale jest sprzeczne z charakterem prawnym i treścią powołanych układów.
Podkreślić należy, że w celu ustalenia zakresu podmiotowego omawianej ustawy niezbędne jest dokonanie kumulatywnej wykładni zarówno jej art. 1, jak i art. 2 ust. 1. W art. 1 ustawy ustawodawca stwierdza, że określa ona zasady zaliczania na poczet sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., za pozostawienie których miały przysługiwać świadczenia przewidziane w wymienionych w tym artykule "układach republikańskich". Nie można nie dostrzec, że ustawodawca odwołując się do świadczeń przewidzianych w "układach republikańskich" użył ogólnego i warunkowego określenia "miały przysługiwać".
Zawarte "układy republikańskie" stanowiły formę zobowiązania się Państwa Polskiego do udzielenia pomocy przesiedleńczej ewakuowanym osobom, wskazując jednocześnie, że szczegółowe zasady i tryb udzielania tej pomocy będą określone w wydanych następnie ustawach. Postanowienia tych układów nie przesądzały zatem ostatecznie o prawie konkretnych osób do określonych świadczeń z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Polski konkretnie oznaczonych nieruchomości. Realizacja uprawnienia uwarunkowana została od wykonania przez podmiot repatriowany działań w nich określonych, oczekiwanych przez Państwo i ściśle związanych z celem zamierzonym przez Państwo. Osoba repatriowana musiała z własnej inicjatywy protokolarnie przekazać posiadane mienie odpowiednim organom, a następnie poddać się rygorom przesiedlenia. Dopiero po wykonaniu tych działań repatriowany mógł liczyć na uzyskanie od Państwa ustalonej w odrębnych ustawach pomocy.
Tryb dochodzenia przez osoby repatriowane do realizacji uprawnień wynikających z "układów republikańskich" wskazuje zatem, że są to jedynie uprawnienia o charakterze administracyjnoprawnym, które w zależności od woli uprawnionego mogły przekształcić się ewentualnie w uprawnienia o charakterze majątkowym. Gdyby intencją ustawodawcy było nieobjęcie zakresem podmiotowym ustawy osób, które repatriowały się niedopełniając formalności protokolarnego przekazania posiadanego mienia lub w ogóle nie zgłaszając się do organów ewakuacyjnych w określonych w "układach republikańskich" terminach, nie posłużyłby się on, redagując art. 1 i 2 ustawy, ogólnym nawiązaniem do "układów republikańskich", ale wprost wskazałby, że ustawa określa zasady zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych przez obywateli polskich, którzy ewakuowali się na podstawie "układów republikańskich" i wypełnili zawarte w nich wymagania. Gdyby zakładać taką właśnie intencję ustawodawcy, to całkowicie zbędne byłoby zastrzeżenie zawarte w art. 1 i 2 ustawy, a wskazujące, że jej zakres przedmiotowy dotyczy nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. W takim wypadku należałoby bowiem posłużyć się jednoznacznym stwierdzeniem, że ustawa dotyczy nieruchomości protokolarnie przekazanych przez repatriowanych obywateli polskich na podstawie wymienionych "układów republikańskich". Wszystkie nieruchomości przekazane na podstawie tych układów były przecież, co jest wielce symptomatyczne, nieruchomościami pozostawionymi poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Ta okoliczność ma zasadniczą wymowę i musi rzutować na kierunek wykładni i sposób rozwiązania przedmiotowego problemu.
Zasadny zatem jest zatem pogląd Sądu pierwszej instancji, że intencją ustawodawcy nie było objecie zakresem podmiotowym ustawy tylko tych, którzy zostali ewakuowani na podstawie "układów republikańskich", i którym w związku
z tym nie tyle "miały przysługiwać", ale przysługiwały przyrzeczone w nich świadczenia, ale również tych, którzy na podstawie wskazanych układów mogli się ewakuować i uzyskać przewidziane w nich świadczenia, jeżeli spełnili wymagania enumeratywnie wyliczone w art. 2 ust. 1 ustawy.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego przysługuje właścicielom tych nieruchomości, jeżeli są obecnie obywatelami polskimi, zamieszkiwali w dniu 1 września 1939 r. na terenach, o których mowa w art. 1, byli w tym dniu obywatelami polskimi i opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Przepis ten w żadnym razie nie uzależnia prawa do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości od opuszczenia terenów, o których mowa w art. 1 ustawy, w trybie przewidzianym w "układach republikańskich". Niezbędne jest jedynie, ażeby tereny te opuścili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Gdyby zamiar ustawodawcy był odmienny, to dodałby on w art. 2 ust. 1 pkt 1 po wyrazach "opuścili te tereny w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r." wyrazy "na podstawie układów, o których mowa w art. 1". Takiego ograniczenia w tym przepisie jednak nie ma.
Konsekwencję ustawodawcy w powyższym zakresie umacnia również formuła art. 5 ust. 2, który stanowi, że potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego następuje na podstawie urzędowego opisu mienia lub zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny albo innych dokumentów urzędowych, w tym sądowych, a w razie braku tych dokumentów – na podstawie dokumentów sporządzonych przed 1 września 1939 r. świadczących niewątpliwie o posiadaniu takich nieruchomości. Przyjmując hipotetycznie, że ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. dotyczy jedynie obywateli polskich, którzy poddali się ewakuacji na podstawie "układów republikańskich" i protokolarnie przekazali posiadane nieruchomości, potwierdzenie prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego musiałoby następować na podstawie urzędowego opisu mienia lub zaświadczenia odszkodowawczego wydanego przez były Państwowy Urząd Repatriacyjny albo innych dokumentów urzędowych świadczących niewątpliwie zarówno o poddaniu się ewakuacji na podstawie "układów republikańskich", jak i o posiadaniu takich nieruchomości, a nie tylko - jak jest w powołanym przepisie - na podstawie dokumentów sporządzonych przed 1 września 1939 r. świadczących niewątpliwie o posiadaniu nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r..
Intencją ustawodawcy było li tylko nawiązanie do źródeł powstania zobowiązań związanych z tzw. "mieniem zabużańskim". Podkreślić przy tym należy, że uprawnienie zabużańskie wywodzi się z "układów republikańskich", które określają jedynie jego charakter prawny oraz zakreślają ramy danego przyrzeczenia, nie określając rozmiaru pomocy, co było z punku widzenia obecnego ustawodawcy szczególnie istotne. Przyjął on bowiem w pierwotnym ujęciu redakcyjnym art. 3 ust. 2 ustawy zasadę częściowego zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości, a mianowicie do wysokości 15 % ich wartości, nie więcej jednak niż 50 000 PLN. Zakres podmiotowy ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. nie został zatem ograniczony jedynie do osób, które zostały ewakuowane w trybie "układów republikańskich", takiego bowiem zastrzeżenia żaden przepis ustawy nie zawiera. Nie sposób nie zauważyć również, że przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Ministra Budownictwa sprowadzałoby cel ustawy do wykonania zawartych w odmiennych realiach ustrojowych "układów republikańskich", a nie kompleksowego rozwiązania sprawy "mienia zabużańskiego", w zgodzie z zasadami prawa konstytucyjnego oraz prawa międzynarodowego.
Uchwalając ustawę z 2003 r. prawodawca uwzględnił niewątpliwie okoliczność, że przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu zawisły przeciwko Polsce "sprawy zabużańskie", a w szczególności sprawa ze skargi J. B. (skarga nr 31443/96), zawierającej zarzut naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W dniu 19 grudnia 2002 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podjął decyzję dotyczącą dopuszczalności przedmiotowej skargi. Wyrok w tej sprawie został natomiast ogłoszony w dniu 22 czerwca 2004 r. i stwierdzał naruszenie artykułu Protokołu nr 1 Konwencji, gwarantującego prawo do poszanowania własności.
Aczkolwiek nie ma to bezpośredniego znaczenia dla oceny prawidłowości wykładni art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r., to jednak warto porównać redakcję art. 1 tej ustawy z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w tym artykule "układów republikańskich". W związku z jednoznacznym i wyraźnym zawężeniem w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. jej zakresu podmiotowego do osób, które opuściły dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej "na podstawie układów republikańskich", niezbędne było dodanie przepisu w postaci ust. 2, zgodnie z którym, objęto zakresem podmiotowym ustawy także osoby, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Ustawodawca zmieniając w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego redakcję art. 1 w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. nie miał zatem na celu rozszerzenia jej zakresu podmiotowego, ale jego doprecyzowanie, tak aby nie budził on wątpliwości, które występowały przy stosowaniu ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. Na taką myśl ustawodawczą wskazują uzasadnienia projektu ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. (druk sejmowy nr 1778) i ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (druk sejmowy nr 3793). W części uzasadnienia dotyczącej rozwiązań przyjętych
w projektach obu ustaw wskazano, że "określając w art. 2 projektu ustawy warunki, jakie muszą spełniać osoby uprawnione, uwzględniono postanowienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r. (III CZP 84/90)".
W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że z gramatycznej wykładni art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74, z późn. zm.) wynikałoby, iż wyłącznie osoby, które ewakuowały się w trybie umów międzynarodowych mogą skorzystać z prawa do rekompensaty, lecz kryteria obiektywne (wynikające z brzmienia przepisu) nie mogą być jedyną podstawą oceny zachowań Polaków, którzy w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. znaleźli się poza dawnymi granicami państwa polskiego. Powszechnie bowiem wiadomo, że obywatele polscy, zamieszkujący na tzw. ziemiach wschodnich, byli po dniu 17 września 1939 r. całkowicie pozbawieni ochrony prawnej i poddani powszechnej dyskryminacji prawnej. Stosując zaś na tle takiej sytuacji kryteria subiektywne dla oceny zachowań Polaków nie można ich odrywać od indywidualnych warunków, w jakich znalazły się poszczególne osoby, bo to w konsekwencji decydowało o sposobie opuszczenia przez te osoby terenów włączonych do ZSRR i przybyciu ich do Polski. Sąd Najwyższy podkreślił, że fundamentalną zasadą polskiego systemu prawnego jest zasada równości obywateli wobec prawa i zasada ta nakazuje stosowanie takiej wykładni powyższego przepisu, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców ziem wschodnich.
Z uzasadnienia do ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. (druk sejmowy nr 3793) wynika ponadto, że powodem uchwalenia nowej ustawy nie był zamiar wprowadzenia zmian w kręgu osób uprawnionych, ale konieczność zrealizowania treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r., ogłoszonego w Dz.U. Nr 273, poz. 2722 oraz postanowień wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie ze skargi J. Broniowskiego przeciwko Polsce. Żaden z tych wyroków nie dotyczył kwestii uregulowanych w art. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 lipca 2003 r.
Nawet gdyby przyjąć, jak twierdzi strona skarżąca, że treść art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. jest językowo jednoznaczna, czemu jednak przeczą przedstawione argumenty, to mimo wszystko błędne jest przekonanie, że w takim wypadku całkowicie należy wykluczyć inne metody wykładni art. 1 tej ustawy. Zgodnie bowiem z dyrektywami postępowania interpretacyjnego, nawet jeżeli dany zwrot jest językowo jasny, należy go jednak poddać procedurze interpretacyjnej wedle dyrektyw funkcjonalnych. Jeżeli otrzymany w wyniku zastosowania tych dyrektyw rezultat będzie zgodny z wynikiem uzyskanym wedle dyrektywy językowej, to dojdzie jedynie do wzmocnienia wyniku wykładni językowej. Jeżeli natomiast wyniki te będą ze sobą kolidować, to wówczas należy sprawdzić, czy znaczenie językowe nie burzy podstawowych założeń o racjonalności ustawodawcy. Znaczenie językowe niweczy system wartości, jeśli przy przyjęciu tego znaczenia należałoby odrzucić którąś z wartości zasadniczych przypisywanych ustawodawcy, w szczególności wartości chronionych przez Konstytucję (por. Maciej Zieliński "Wykładnia Prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2002 r., str. 324).
Podkreślić także należy, że przełamanie wykładni językowej w niektórych przypadkach jest jednak niedopuszczalne. Nie można bowiem zmieniać np. językowego znaczenia definicji legalnej, odbierać obywatelom uprawnień przyznanych na podstawie jednoznacznego językowo przepisu albo też odmawiać zastosowania przepisu ustawy. Takich sytuacji nie dotyczy jednak dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r.
Zaznaczyć trzeba, że w podjętym w pełnym składzie wyroku z dnia 28 listopada 2001 r., sygn. akt K. 36/01 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że art. 8 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na wszystkich obowiązek bezpośredniego stosowania jej przepisów. Nie daje to wprawdzie nikomu poza Trybunałem Konstytucyjnym kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności ustawy i odmowie stosowania jej przepisów, ale nie zwalnia też, np. sądów, od ustalania prawnego znaczenia przepisów ustawy zgodnie z ogólnymi zasadami konstytucyjnymi.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyrokach z dnia 3 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1116/06) i dnia 12 lipca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1173/06), zgodnie z którymi, przedstawiona przez stronę skarżącą wykładnia art. 1 powołanej ustawy jest sprzeczna z obowiązującą Konstytucją RP, która w art. 32 ustanawia zasadę równości oraz prawo do równego traktowania obywateli przez władze publiczne. Przyjęcie tej wykładni prowadziłoby do zróżnicowanego traktowania obywateli, którzy z przyczyn najczęściej od nich niezależnych wracali do kraju w różnym czasie i w różny sposób, unikając grożących im represji.
W świetle wskazanej argumentacji prawnej, prowadzącej do uznania, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest trafny, nie można również podzielić trafności zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a., jako naruszenia, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należy wprawdzie ze stroną skarżącą, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie zarzucił organom orzekającym w sprawie niedokonanie ustalenia przyczyn opuszczenia przez A. T. jego dotychczasowego miejsca zamieszkania, w sytuacji, gdy wynik takiego ustalenia i tak nie miałby znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii uprawnienia do zaliczenia wartości pozostawionych przez niego poza obecnymi granicami Polski nieruchomości, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Uchybienie powyższe nie miało więc wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.