I OSK 1374/22

I OSK 1374/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1241/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-01-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 20 ust. 4
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 1241/21 w sprawie ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 stycznia 2022 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa [...] (Województwo) uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]. (Wojewoda) z [...] lipca 2021 r. w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2021 r. stwierdził nieważność w całości uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z [...] czerwca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego województwa stanowił art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 ze zm., dalej "ustawa") .
Sejmik Województwa w § 4 ust. 1 uchwały postanowił, że najem lokali mieszkalnych, z zastrzeżeniem § 5, następuje w drodze przetargu. Tym samym w uchwale wprowadzono zasadę, zgodnie z którą przetarg stanowi podstawowy tryb wynajmu lokali stanowiących własność Województwa. Powyższe implikuje brak możliwości realizacji delegacji ustawowej zawartej w ww. przepisach ustawy. Ponadto ustanowienie w przedmiotowej uchwale trybu przetargowego dla wynajmu lokali stanowi obejście art. 7 ust. 1 ustawy, który dotyczy ustalania stawek czynszu za lokale wchodzące w skład publicznego zasobu mieszkaniowego. Przepis ten wskazuje na czynniki, które należy uwzględnić przy ustalaniu stawek czynszu, tymczasem zastosowanie trybu przetargowego ze swej istoty skutkuje tym, że wysokość stawki czynszu zostaje uwarunkowana przebiegiem licytacji, co prowadzi do obejścia prawa. Tymczasem w § 6 ust. 1 przedmiotowej uchwały wskazano, że stawki czynszu ustala się zgodnie z przepisami ustawy, w szczególności na poziomie zapewniającym pokrycie kosztów utrzymania lokalu jak również zapewniającym zwrot kapitału i zysk. Ponadto § 6 ust. 2 uchwały stanowi, że wywoławcza stawka czynszu do przetargu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu winna być ustalana na zasadach określonych w ust. 1. Organ nadzoru podkreślił w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, że ustalenie wywoławczej stawki czynszu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, siłą rzeczy oznacza, że stawka ostateczna, której wysokość warunkuje przebieg licytacji, odbiegałaby od wymogów określonych w art. 7 ust. 1 ustawy.
Organ nadzoru stwierdził także, że uchwała nieprawidłowo określiła zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, co przekracza delegację wskazaną w art. 21 ust. 3 pkt 6 (w rozstrzygnięciu omyłkowo powołano art. 20 ust. 3 pkt 6 ustawy) w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosło Województwo (w uzasadnieniu wskazano, że skargę wniósł Sejmik, jednak z treści skargi wynika, że wniesiona została ona przez Województwo) podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 3 i w związku z art. 7 ustawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie, że badana rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Sejmiku podjęta została bez podstawy prawnej i z przekroczeniem granic upoważnienia, podczas gdy odpowiednie zastosowanie przepisów w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu województwa pozwala na twierdzenie przeciwne.
W uzasadnieniu wyjaśniono, że w ustawie zasadniczy nacisk kładziony jest na gminę, a to ze względu na jej zadania własne. Tak więc, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy, zadaniem własnym gminy jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ponadto to gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (vide art. 4 ust. 2 ustawy). Nie obciążył natomiast ustawodawca pozostałych jednostek samorządu terytorialnego (powiatu, województwa) obowiązkiem (zadaniem własnym) zaspokajania potrzeb mieszkaniowych danej wspólnoty samorządowej. Zdefiniował prawodawca termin "publicznego zasobu mieszkaniowego" jako lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (vide art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy), podczas gdy przez "mieszkaniowy zasób gminy" - wedle ustawodawcy - należy rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem społecznych inicjatyw mieszkaniowych, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów (art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy).
Podkreślono następnie, że przepisy ustawy w odniesieniu do innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie konkretnych przepisów prawa oznacza dokonanie modyfikacji treści stosowanej normy prawnej w zakresie, w jakim jest to niezbędne ze względu na konieczność "dopasowania" jej treści do przepisu odsyłającego
Wskazano, że ustawodawca nie zawarł definicji mieszkaniowego zasobu województwa. Z pewnością chodzić będzie w tym przypadku o publiczny zasób mieszkaniowy, gdyż są nim lokale stanowiące własność m.in. województwa. Nie ma natomiast w ustawie podstaw do stawiania znaku równości pomiędzy mieszkaniowym zasobem gminy i mieszkaniowym zasobem województwa. Mieszkaniowy zasób gminy służy gminie (a nie innej jst) jako narzędzie do tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej oraz do zapewnia lokali w ramach najmu socjalnego i lokali zamiennych, a także do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy).
Natomiast ustawodawca nie przewidział dla mieszkaniowego zasobu województwa realizacji takich celów, jak dla mieszkaniowego zasobu gminy. Wydaje się to rozróżnienie oczywiste ze względu na odrębny charakter zadań tych jednostek samorządu terytorialnego. Rozróżnienie to ma też walor praktyczny. Województwo skupia na swoim terenie wiele gmin i trudno oczekiwać, że będzie województwo zaspokajało potrzeby mieszkaniowe mieszkańca gminy X na terenie gminy Y, gdyż tam posiada województwo lokal stanowiący mieszkaniowy zasób województwa.
W realiach Województwa posiada ono lokale mieszkalne, stanowiące jego własność, rozsiane po całym jego terenie. Województwo jest regionalną wspólnotą samorządową.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 1668 z późn. zm.), dalej "u.s.w.", samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, a pośród nich brak jest zadania polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych regionalnej wspólnoty samorządowej; nie ma też samorząd województwa obowiązku posiadania zasobu mieszkaniowego. Nie wskazuje tego ani ustawa, ani ustawa o samorządzie województwa. Województwo nie ma także obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach, a w konsekwencji nie musi wskazywać lokali mieszkalnych biorąc pod uwagę dochody potencjalnych najemców, sporządzać list oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony czy w ramach najmu socjalnego lokalu, ustalać stawki czynszu wyłącznie w oparciu o przesłanki wskazane w art. 7 ustawy.
Podejmując wzruszoną rozstrzygnięciem uchwałę, opierając się na realiach regionalnej wspólnoty mieszkaniowej, jej zadaniach, zrezygnowano z części regulacji ustawy i zastosowano przetarg jako sposób ustalania stawek czynszów oraz określono zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy ustalając kryteria jakie powinny spełnić ww. osoby by wstąpić w stosunek najmu.
Województwo podkreśliło, że podobne rozwiązania zawarte były w dotychczasowej uchwale Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2006 roku i nie były one kwestionowane przez Organ Nadzoru.
Ponadto tożsame z aktualnie kwestionowanymi rozwiązania stosują także inne jednostki samorządu terytorialnego (§ 7 uchwały Nr XXX/437/21 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 marca 2021 roku w sprawie zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Województwa Kujawsko- Pomorskiego, Dz. Urz. Woj. Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 marca 2021 r., poz. 1509; § 2 ust. 2) uchwały Nr XXXIII/625/21 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 19 lipca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Województwa Wielkopolskiego, Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z dnia 23 lipca 2021 r., poz. 5976).
Przyjęto też w uchwale zasadę (§ 6 ust. 1), że stawki czynszu ustalane są zgodnie z przepisami ustawy. Tak ustalona stawka czynszu stanowi następnie stawkę wywoławczą w przetargu (§ 6 ust. 2).
Odpowiednie zastosowanie przepisów ustawy w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu województwa, przy uwzględnieniu specyfiki tej jednostki samorządu terytorialnego pozwala na pominięcie w uchwalonych zasadach norm ustawy, wyartykułowanych w rozstrzygnięciu, a których zastosowanie prowadziłoby w praktyce do niemożności ich wdrożenia. Przyjęcie zatem zasady przetargowego wyłaniania najemców mieszkaniowego zasobu województwa jest racjonalne i uzasadnione. Nie stanowi też naruszenia wskazanych przez organ nadzoru przepisów ustawy, gdyż pozwala na to odpowiednie ich stosowanie w tym przypadku.
Odnosząc się do zarzutu, że uchwała przekroczyła delegację ustawową, o której mowa w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy Województwo podkreśliło, że nie można także tracić z pola widzenia, że w przypadku omawianej uchwały, przepis art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy ma odpowiednie zastosowanie do mieszkaniowego zasobu województwa. Ponadto wprowadzenie do wyliczenia w ust. 3 art. 21 ustawy ma charakter otwarty, a wyliczenie tam zawarte jest jedynie przykładowym, na co wskazuje zwrot "w szczególności".
Tak więc i w tym zakresie stosując "odpowiednio" przepisy ustawy w odniesieniu do mieszkaniowego zasobu województwa należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w realiach właściwych dla tej właśnie jednostki samorządu terytorialnego (wniosek wypływający z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 20 marca 2018 roku, sygn. akt: I SA/Gd 82/18; por. także wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 roku, sygn. akt: iGSK 497/19).
Nie należy zatem w określonych w § 10 uchwały przesłanek zawarcia umowy najmu z osobą tam wymienioną upatrywać przekroczenia ustawowej delegacji. Wszak wymienione w § 10 przesłanki stanowią w istocie przesłanki wypowiedzenia umowy z przyczyn leżących po stronie najemcy. Osoby, o których traktuje § 10 uchwały nie są jeszcze najemcami, gdyż dopiero o ten status się ubiegają. Może i powinien zatem organ stanowiący innej niż gmina jednostki samorządu terytorialnego uzależnić zawarcie z takimi osobami umowy najmu od - najogólniej mówiąc - zgodnego z przeznaczeniem wykorzystywania dotychczas takiego lokalu. Wszak pomiędzy opuszczeniem lub śmiercią dotychczasowego najemcy do chwili zawarcia z osobą w lokalu takim pozostającą upływa czas, w którym osoba taka może wyczerpywać przesłanki nienależytego wykorzystywania lokalu
W ocenie skarżącego również § 10 uchwały nie narusza prawa, a tym samym nie stanowi przekroczenia ustawowej delegacji. Należy bowiem odczytywać upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego z uwzględnieniem treści pozostałych przepisów ustawy upoważniającej i dopiero po rozpoznaniu całokształtu tych regulacji ustalać przedmiot i zakres upoważnienia ustawowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24września 2020roku, sygn. akt: II SA/Bk 377/20).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości oraz o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.
Zdaniem organu nadzoru, ustawodawca dostrzegając w szerszym aspekcie potrzebę uregulowania zasad wynajmowania lokali w ramach publicznego zasobu mieszkaniowego, przesądził o odpowiednim stosowaniu m.in. art. 21 ust. 3 również w odniesieniu do powiatów i województw. Odpowiednie stosowanie art. 21 ust. 3 w zw. z art. 20 ust. 4 ustawy, w jego ocenie, polega na modyfikacji elementów delegacji tam zawartej w niezbędnym zakresie, uzasadnionym całokształtem treści tej ustawy.
W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że inne niż gmina jednostki samorządu terytorialnego nie określają zasad dotyczących najmu socjalnego lokalu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy, to gmina na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego lokalu i lokale zamienne. Tym samym modyfikacji ulegają przepisy art. 21 ust. 3 pkt 1, 3 i 5 ustawy, poprzez brak ich stosowania w zakresie, w jakim odnoszą się do najmu socjalnego lokalu.
Dodatkowo, w ocenie organu nadzoru, w uchwałach dotyczących zasad najmu lokali podejmowanych przez organ stanowiący województwa nie znajdzie zastosowania art. 21 ust. 3 pkt 6b ustawy, dotyczący zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy. Z przepisu art. 4 ust. 2b ustawy wynika, że gmina może przeznaczać lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej.
Natomiast w pozostałym zakresie, zarówno powiat jak i województwo, ustalając zasady najmu lokali wchodzących w skład ich zasobów mieszkaniowych, związane są regulacjami zawartymi w art. 21 ust. 3 ustawy.
W konsekwencji tych ustaleń, zdaniem organu nadzoru, wyłączone jest zastosowanie trybu przetargowego jako zasady wyłaniania najemców ww. lokali. Podobny pogląd wyraził również Wojewoda W. w rozstrzygnięciu nadzorczym nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku dotyczącym uchwały rady powiatu w przedmiocie określenia zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność tego powiatu. W treści ocenianej uchwały, podobnie jak na gruncie niniejszej sprawy, rada powiatu ustanowiła zasadę, zgodnie z którą lokale mieszkalne należące do zasobu powiatu miały być wynajmowane w drodze przetargu. Organ nadzoru w powołanym rozstrzygnięciu wskazał, że taka regulacja stanowi naruszenie prawa, bowiem: Ustawa o ochronie lokatorów nie przewiduje wynajmowania lokali mieszkalnych należących do zasobu jednostek samorządu terytorialnego w trybie przetargu (...). Tryb przetargowy oznacza bowiem, iż jedynym kryterium wyboru najemcy jest wysokość wylicytowanego czynszu. Tymczasem, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, to niskie dochody gospodarstwa domowego i złe warunki mieszkaniowe wnioskującego o zawarcie umowy najmu, winny być brane pod uwagę przy wyłanianiu najemcy.
Przeciwko możliwości stosowania trybu przetargowego świadczy również treść art. 7 ust.1 ustawy, który ma charakter przepisu ius cogens. Niewątpliwie stanowi on, kto ustala stawki czynszu i w jaki sposób. Akceptacja stawki czynszu ustalonej w drodze przetargu jest obejściem tego przepisu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wr 107/09). Przepis ten w swojej treści wprost odnosi się do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, a zatem rada powiatu lub sejmik województwa podejmując uchwałę w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład ich zasobów mieszkaniowych, nie są uprawnione do zastosowania trybu przetargowego.
Wojewoda przytoczył pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lipca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wr 155/09, zgodnie z którym trudno byłoby przyjąć, że ustalanie czynszu przez właściciela może odbywać się w drodze publicznego przetargu, w której to czynności w istocie rzeczy biorą udział jedynie osoby stające do przetargu, a wysokość czynszu zostaje uzależniona od możliwości nabywczych uczestników tej czynności. Dodatkowo trzeba przyjąć, iż wprowadzenie instytucji przetargu na grunt stosunku najmu wymagałoby wyraźnego rozstrzygnięcia prawnego takiego, jakie występuje np. w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Tymczasem Województwo stoi na stanowisku, że przyjęcie trybu przetargowego wyłaniania najemców jest racjonalne i uzasadnione oraz nie stanowi naruszenia przepisów ustawy, która pozwala na odpowiednie ich stosowanie. Strona skarżąca twierdzi ponadto, że zastosowanie norm ustawy wyartykułowanych w rozstrzygnięciu nadzorczym prowadziłoby w praktyce do niemożności ich wdrożenia w przypadku województwa, jednak nie wyjaśnia, na czym owa niemożność polega. Na poparcie swoich twierdzeń Strona skarżąca powołała się na dwie uchwały sejmików województw, w których również jako zasadę wyłaniania najemców przyjęto tryb przetargowy. Należy jednak również wskazać, że ustalenie kręgu najemców w oparciu o wysokość dochodu gospodarstwa domowego znalazło zastosowanie w uchwale Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2002 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Województwa [...] (§ 6 i § 7 uchwały) oraz w szeregu uchwał podjętych przez organy stanowiące powiatów – tytułem przykładu: uchwała Nr [...] Rady Powiatu S. z dnia [...] października 2019 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego powiatu skarżyskiego (§ 4 i § 5 uchwały), uchwała Nr [...] Rady Powiatu w J. z dnia [...] listopada 2019 roku w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu J. (§ 4 i § 6 uchwały), uchwała Nr [...] Rady Powiatu P. z dnia [...] sierpnia 2017 roku w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących mieszkaniowy zasób Powiatu P. (§ 4 i § 5 uchwały).
Strona skarżąca wskazuje również, że użyte w art. 21 ust. 3 ustawy wyrażenie "w szczególności" prowadzi do wniosku, że wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter otwarty i przykładowy. Wojewoda podkreślił, że powyższe nie oznacza dowolności organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w ustalaniu zasad wynajmu lokali (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 roku, sygn. akt I OSK 732/10).
W opinii organu nadzoru powyższe rozważania należy ponadto uzupełnić o szerszy kontekst statusu prawnego publicznego zasobu mieszkaniowego i jego funkcji, co w dalszej kolejności implikuje zakres odpowiedniego stosowania art. 21 ust. 3 ustawy w odniesieniu do jednostki samorządu terytorialnego jaką jest województwo.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy przez publiczny zasób mieszkaniowy należy rozumieć lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że pojęcie publicznego zasobu mieszkaniowego jest pojęciem szerszym od zasobu mieszkaniowego gminy, który stanowi jego element. Konstrukcja publicznego zasobu mieszkaniowego nie ma charakteru jednolitego, bowiem cechuje się wielością podmiotów właścicielskich. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, natomiast brak jest analogicznej regulacji expressis verbis nakładającej taki obowiązek na pozostałe jednostki samorządu terytorialnego.
Należy jednak podkreślić, że ramy prawa własności zostały określone w art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że konieczne staje się zwrócenie uwagi na społeczno-gospodarcze przeznaczenie własności, do którego odwołuje się ustawodawca. Już intuicyjnie można stwierdzić, że inne jest przeznaczenie własności prywatnej, a inne własności publicznej, gdyż, jak się wydaje, ta pierwsza zaspokaja potrzeby o charakterze jednostkowym, partykularnym, a ta druga - potrzeby o charakterze ponadjednostkowym, społecznym. (M. Habdas, Publiczna własność nieruchomości, Warszawa 2011).
W powyższym kontekście istotne jest również zwrócenie uwagi na ustrojową rolę jednostek samorządu terytorialnego, która polega na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Zgodnie z art. 163 Konstytucji RP samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2003 roku, sygn. akt K 37/02, podkreślił, że pozycja jednostki samorządu terytorialnego jako podmiotu własności istotnie różni się od sytuacji podmiotów prywatnoprawnych. Własność komunalna musi być przede wszystkim postrzegana jako instrument realizacji zadań publicznych i ochrony interesów zbiorowych społeczności lokalnej (por. zwłaszcza art. 163 Konstytucji). Z tych też powodów, ścisłe rozgraniczenie sfery imperium i dominium nie jest możliwe w odniesieniu do własności komunalnej i dostrzegać tu należy przenikanie się obu sfer. Jak zauważa się w piśmiennictwie, w kontekście rozproszonej struktury właścicielskiej publicznego zasobu mieszkaniowego, mienie samorządowe, zgodnie z ustawami ustrojowymi dotyczącymi jednostek samorządu terytorialnego, obejmuje mienie gminy, powiatu i województwa samorządowego oraz tworzonych przez te podmioty samorządowych osób prawnych. Ustawodawca wprowadził więc zasadę wielopodmiotowości mienia komunalnego, które jednak na wszystkich szczeblach samorządu terytorialnego w związku z zasadami oraz celami, dla których jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć samorządowe osoby prawne, podporządkowane jest ogólnej zasadzie realizacji celów publicznych, polegających na zaspokajaniu potrzeb publicznych wspólnoty samorządowej (M. Habdas, 4.1. Zarządzanie i ochrona mienia jednostek samorządu terytorialnego [w:] Publiczna własność nieruchomości, Warszawa 2011).
Dodatkowo należy podnieść kwestię obowiązku gospodarowania mieniem jednostek samorządu terytorialnego w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki, wynikającego z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Chociaż ustawodawca nie przydzielił innym podmiotom publicznym zadania w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, to przecież nie zwalnia ich to z obowiązku prawidłowego gospodarowania mieniem publicznym. Skoro gminom brakuje lokali, a w tym samym czasie inne podmioty publiczne posiadają odrębne zasoby, konieczne jest całościowe spojrzenie na sposób korzystania z mienia publicznego na terenie danej gminy nawet gdy stanowi ono własność różnych podmiotów publicznych. W odniesieniu do publicznych zasobów mieszkaniowych konieczne jest kierowanie się modelem "dobrego gospodarza", co w sferze gospodarki mieszkaniowej powinno przejawiać się we wzajemnej współpracy podmiotów publicznych i koordynacji działań w zakresie gospodarowania tym mieniem (I. Szymczak, Prawidłowe gospodarowanie publicznym zasobem mieszkaniowym ze szczególnym uwzględnieniem zasad kształtowania wysokości czynszu, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego Acta Iuris Stetinensis 9, nr 859, 2015, s. 102).
Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego innej niż gmina, uchwalając zasady wynajmu lokali nie może działać w zupełnym oderwaniu od realizowania potrzeb wspólnoty samorządowej. Podejmując uchwałę w przedmiocie zasad wynajmu lokali, która stanowi akt prawa miejscowego, organy stanowiące tych jednostek zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa.
Nawiązując do zakwestionowania przez organ nadzoru treści § 10 przedmiotowej uchwały, Strona skarżąca wyjaśniła w treści skargi, że uzasadnieniem dla wprowadzenia warunków wskazanych w treści tej regulacji jest odpowiednie stosowanie przepisów ustawy do realiów właściwych dla województwa jako jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy zasady wynajmowania lokali powinny obejmować w szczególności zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
W ocenie organu nadzoru modyfikacja przepisu stosowanego odpowiednio nie może polegać na ingerencji w materię podlegającą regulacji. Z treści art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy wynika, że w uchwale dotyczącej zasad wynajmu lokali należy określić zasady postępowania w stosunku do ww. osób. Oznacza to, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien określić tryb (tok) czynności podejmowanych wobec tych osób – tymczasem w przedmiotowej uchwale Sejmik Województwa wskazał warunki, jakie mają spełnić te osoby.
Strona skarżąca zakwestionowała także zacytowane przez organ nadzoru orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2021 roku, sygn. akt III SA/Łd 1002/20 podnosząc, że w przyjętej uchwale nie zamieszczono krytycznie ocenionych przez ten Sąd postanowień. W treści powyższego judykatu Sąd wyraził pogląd, że w pojęciu zasad postępowania, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy nie mieści się określanie dla wyżej wymienionych osób dodatkowych warunków zawarcia umowy najmu lokalu takich jak stałe zamieszkiwanie z dotychczasowym najemcą przez okres minimum 5 lat, wpłacenie przez przyszłego najemcę kaucji zabezpieczającej, regularne opłacanie należności z tytułu użytkowania lokalu, całkowite spłacenie zobowiązań wobec właściciela z tytułu dotychczasowego najmu lokalu mieszkalnego wraz z odsetkami i ewentualnymi kosztami czy utrzymywanie lokalu w należytym stanie technicznym. Tymczasem Sejmik Województwa uzależnił możliwość zawarcia umowy najmu od braku zaległości z tytułu czynszu i innych opłat (§ 10 pkt 3 uchwały) czy też utrzymywania lokalu w należytym stanie technicznym (§ 10 pkt 4 uchwały).
Odnosząc się do twierdzeń Województwa dotyczących § 10 uchwały, organ nadzoru wskazał, że Sejmik Województwa w treści powołanej regulacji nałożył na osoby, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, niewynikające z ustawy ograniczenia, stanowiące w istocie dodatkowe kryteria zawarcia umowy najmu. Należy przy tym podkreślić, że nadmiernie szerokie zakazy lub dodatkowe obowiązki bądź ograniczenia wprowadzane w aktach prawa miejscowego są przekraczaniem granic upoważnienia ustawowego prowadzącym w konsekwencji do ograniczenia praw jednostek bez podstawy prawnej, co należy ocenić jako rażące naruszenie zasad stanowienia aktów prawa miejscowego, prowadzące w konsekwencji do ich derogacji z systemu prawnego (D. Dąbek, 2.3.1. Nałożenie obowiązków lub ograniczeń nieprzewidzianych w ustawie [w:] Prawo miejscowe, Warszawa 2020).
Konkludując, Wojewoda wskazał, że argumentacja przedstawiona w skardze nie wpłynęła na zmianę stanowiska zawartego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, które organ nadzoru podtrzymuje w całości. Nieprawidłowości uchwały wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym należy uznać za istotnie naruszające prawo, a ich wystąpienie w pełni uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Wobec powyższego skarga, jako bezzasadna, powinna zostać oddalona.
Uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że sprzeczność z prawem uchwały organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały z prawem powinna być ponadto oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).
Wśród wskazanych przepisów, a więc przepisów prawa materialnego wyznaczających podstawy prawne podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych (określających kompetencje), oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwała trzeba poszukiwać tych, które uznajemy za istotne dla aktu. Najogólniej rzecz ujmując, będą to przepisy decydujące o prawnym bycie aktu (warunkujące jego podjęcie oraz obowiązywanie).
Organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, w której obarczona jest ona wadami kwalifikowanymi jako sprzeczność z prawem. Chodzi o takie wady, które odnoszą się do całości aktu. Jeśli wadą nieważności obarczona jest część postanowień zawartych w akcie, a postanowienia te mogą zostać unieważnione bez szkody dla całości aktu, to organ nadzoru zobowiązany jest do unieważnienia aktu tylko w tych częściach.
Wobec tego rozważenia wymaga to, czy wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia miały charakter istotny, w szczególności zaś czy były one oczywiste, wyraźne i bezpośrednie. Jeśli uznamy że tak, to następnie trzeba będzie ustalić czy naruszenie (a) uznane za istotne dyskwalifikowało (y) całą Uchwałę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty organu nadzoru sprowadzają się w istocie do uznania aktu za sprzeczny z prawem ze względu na naruszenie norm prawa materialnego stanowiących podstawę prawną jego wydania. Ściślej rzecz ujmując, chodzi o naruszenie norm kształtujących upoważnienie ustawowe do przyjęcia przez sejmik województwa zasad wynajmu lokali mieszkalnych pozostających w zasobie mieszkaniowym województwa samorządowego.
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że akty prawa miejscowego, jak zauważono wyżej, podejmowane są "na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego". Wobec tego ocena w zakresie sprzeczności z prawem tego aktu będzie wymagała od sądu administracyjnego w pierwszym rzędzie, zrekonstruowania podstawy prawnej do wydania uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali, następnie ustalenia czy przepisy kształtujące tą podstawę prawną zostały naruszone w stopniu istotnym, a także zbadania czy regulacje w nim zawarte mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. W drugim rzędzie, ocena sądu powinna dotyczyć ewentualnego naruszenia istotnych norm prawa powszechnie obowiązującego (sprzeczności z tymi normami).
Dokonanie oceny, czy przepisy składające się na upoważnienie ustawową uległy naruszeniu i czy naruszenie to można uznać za istotne, wymaga ustalenia treści tych przepisów. W tym przypadku problem jest o tyle skomplikowany, że upoważnienie do podjęcia uchwały określające zasady wynajmu lokali mieszkalnych przez samorząd wojewódzki konstruowane jest w szczególny sposób, zakładający ustalenie jego treści poprzez odpowiednie stosowanie przepisów odnoszących się do określania zasad wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Najkrócej rzecz ujmując, treść delegacji ustawowej wymaga odpowiedniego zastosowania przepisów kształtujących upoważnienie ustawowe, na podstawie którego rada gminy będzie uprawniona do podejmowania uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych, i zrekonstruowania, przy zastosowaniu techniki odesłania, delegacji ustawowej kształtującej upoważnienie do podjęcia analogicznej uchwały przez sejmik wojewódzki.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że poszukując przepisów wymagających rekonstrukcji trzeba sięgnąć do art. 20 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy zawarte w art. 21 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 3 ustawy, stanowiące delegacje ustawową dla rady gminy, o następującej treści:
Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (art. 20 ust. 1 pkt. 2 ).
Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:
1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;
2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;
3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;
4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;
5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;
6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. (art. 21 ust. 3)
Sąd wyjaśnił następnie, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia (odesłania), z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane. Przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów – w razie wątpliwości co do tego, który przepis trzeba zmodyfikować – modyfikacji powinny podlegać przepisy odpowiednio stosowane, a nie te, które są przez nie uzupełniane. Tym samym należy zawsze wybierać rozwiązanie bliższe naturze stosunków podstawowych oraz specyfice i celom regulacji podstawowej (M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące w: "Przegląd Prawa i Administracji" 2005, t. LXV, s. 162; J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 143, 145–146; idem, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP nr 3/1964, s. 372–373).
Proces wykładni przepisu odsyłającego z zastrzeżeniem odpowiedniości podmiot stosujący prawo powinien rozpocząć od identyfikacji owego przepisu. W omawianym przypadku jest to wymieniany już wyżej przepis art. 20 ust. 4 ustawy w brzmieniu: "Przepisy ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 21a-21c dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek."
Kolejny etap to ustalenie, które przypadki i w jakim zakresie ustawodawca uregulował w art. 20 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 21a-21c ustawy. Czynność ta pozwoli na ustalenie, które kwestie w tych przepisach nie zostały uregulowane (czyli na ustalenie zakresu odesłania) i w związku z tym wymagają odpowiedniego zastosowania określonych przepisów (etap ustalenia zakresu odniesienia).
W ramach tego, zważywszy na przedmiot zaskarżenia, który odnosi się do aktu prawa miejscowego, szczególnej uwagi wymagają przepisy kształtujące podstawę prawną aktu podejmowanego przez radę gminy, a stosowane odpowiednio, po rekonstrukcji – przez sejmik wojewódzki.
Akty prawa miejscowego, jak wynika z art. 94 Konstytucji RP, wydawane są na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego Upoważnienie ustawowe do podjęcia przez sejmik wojewódzki uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych wynika w zasadzie z art. 20 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt. 2 ustawy (przepisy odesłania) odpowiednio stosowanych (przepisów odniesienia). Odtworzenie jego pełnej treści, w tym również granic upoważnienia, wymaga uwzględnienia także innych przepisów, do których odsyła art. 20 ust. 4 ustawy, stanowiąc: "Przepisy ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 21a-21c dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek.".
Sąd wyjaśnił, że rozważając problem odpowiedniego stosowania przepisów wskazanych w art. 20 ust. 4 ustawy należy mieć na uwadze także i to, że przedmiot ich regulacji (zakres odniesienia) jest różny: w art. 20 ust 2 i art. 20 ust. 3 określono pewne zasady gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy; art. 21 ust. 1 pkt 2 zawiera upoważnienie ustawowe do podejmowania przez gminę uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali; art. 21 ust. 3 elementy treści uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które w szczególności powinny być w niej określone; art. 21a – zasady wypowiadania umowy najmu w przypadku przekroczenia normy powierzchni użytkowej lokalu; art. 21b - obowiązek złożenia deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego oraz oświadczenia majątkowego; art. 21c - okresowa weryfikacja spełniania przez najemcę kryterium wartości dochodu.
Już to powoduje, że zakres odesłania nie musi się pokrywać z zakresem odniesienia.
Poczynione wyżej spostrzeżenia prowadziły w ocenie Sądu pierwszej instancji do następujących wniosków:
po pierwsze – odpowiedniego stosowania wymaga art. 21 ust. 1 pkt. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy;
po drugie – bezpośredniego zastosowania do uchwały sejmiku nie znajdują postanowienia art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy, dotyczą bowiem nie samej uchwały, ale zasad gospodarowania zasobem mieszkaniowym. Uchwała powinna je respektować (odpowiednio), ale nie będą elementem upoważnienia ustawowego (podstawy prawnej);
po trzecie – nie znajduje zastosowania art. 21a ustawy, który dotyczy lokali użytkowych podczas gdy uchwała odnosi się jedynie do lokali mieszkalnych;
po czwarte – na tym etapie trudno jeszcze odnieść się do stosowania art. 21b i 21 c ustawy, powiązanych z zasadami ustalania czynszu. Przesądzą o tym dopiero ustalenia dotyczące odpowiedniego stosowania art. 21 ust. 3a, zwłaszcza pkt. 1, do uchwały sejmiku.
Sąd wskazał, że rozważania należy rozpocząć od przepisów art. 20 ust. 2 i 20 ust. 3 ustawy, nie kształtujących podstawy prawnej uchwały (upoważnienia ustawowego), ale koniecznych do uwzględnienia ze względu na wpływ na jej treść oraz ustalenie organu właściwego do pewnej czynności związanej z aktem.
Zgodnie z art. 20 ust. 2: Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób gminy, z wyjątkiem lokali będących przedmiotem najmu socjalnego i lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony.
Odpowiednie zastosowanie art. 20 ust. 2 do określenia zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem województwa, zważywszy na brak w tym zasobie lokali socjalnych, prowadzi do wniosku, że jego treść powinna być następująca: Lokale stanowiące mieszkaniowy zasób województwa, z wyjątkiem lokali, o których mowa w ust. 3, mogą być wynajmowane tylko na czas nieoznaczony.
Stosownie do art. 20 ust. 3 ustawy: Rada gminy może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy.
Przepis odpowiednio stosowany wymaga jedynie niewielkiej modyfikacji, polegającej na zmianie organu uprawnionego do wykonania określonej w nim kompetencji: Sejmik wojewódzki może wydzielić w zasobie mieszkaniowym lokale przeznaczone do wynajmowania na czas trwania stosunku pracy.
Zasadniczy wpływ na treść upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały będą miały odpowiednio stosowane przepisy zawarte w art. 21 ust. 1 pkt. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy.
Stosownie do art. 21 ust. 1 pkt. 2: Rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.
Uwzględniając treść art. 20 ust. 4, przewidującego odpowiednie stosowanie postanowień dotyczących uprawnień organów gminy wobec organów samorządu województwa: Sejmik województwa uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie województwa wydzielono lokale przeznaczone na ten cel.
Uchwała powinna zatem zawierać dwie grupy regulacji: pierwsza – regulacje określające zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa; druga – regulacje określające zasady oraz kryteria wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa, których najem jest związany ze stosunkiem pracy. Te drugie muszą być zawarte w uchwale, pod warunkiem jednak takim, że w mieszkaniowym zasobie województwa wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (a więc na najem związany ze stosunkiem pracy). Regulacje pierwszej grupy dotyczą jedynie zasad wynajmowania lokali, natomiast regulacje grupy drugiej – zasad oraz kryteriów wynajmu lokali.
Zasadniczym elementem podstawy prawnej uchwały jest odpowiednio stosowany przepis art. 21 ust. 3 ustawy, określający szczegółowe zasady wynajmu, które będą wymagały także dostosowania do specyfiki mieszkaniowego zasobu województwa. Dostosowanie takie wymaga uwzględnienia różnic między celem i funkcją zasobu mieszkaniowego gminy, a celem i funkcją zasobu mieszkaniowego województwa. Cel, dla realizacji którego ustawodawca przewiduje powołanie mieszkaniowego zasobu gminy wynika z art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy. Do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 2 ustawy). Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). Zadania, o których mowa w ust. 1 i 2, wykonuje gmina wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób (art. 4 ust. 3 ustawy). Zatem zasób mieszkaniowy gminy ma stanowić jedną z form zaspakajania potrzeby mieszkaniowych mieszkańców gminy, a ściślej rzecz ujmując mieszkańców prowadzących gospodarstwa domowe o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych i lokali zamiennych w przypadkach wynikających z ustawy. Poza tym, przepis art. 4 ust. 2b ustawy dopuszcza możliwość przeznaczenia lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej W art. 4 ust. 2a i 2b.
Odczytując postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy w kontekście poczynionych wyżej ustaleń, Sąd przyjął, że odpowiednie ich stosowanie do samorządu województwa prowadzi do następujących wniosków:
Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa samorządowego powinny określać w szczególności:
1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu (pkt. 1)
Przepis nie znajduje zastosowania skoro mieszkaniowy zasób województwa nie ma służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych osób prowadzących gospodarstwo o niskich dochodach. A w takim przecież celu kwestie związane z wysokością dochodu powinny być określone w gminnych zasadach wynajmu lokali.
2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy (pkt. 2);
Także nie znajduje zastosowania, skoro zasób mieszkaniowy województwa nie ma celu poprawy warunków mieszkaniowych
3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu (pkt. 3);
Znajdzie zastosowanie w pierwszej części, a więc z wyłączeniem pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego .
W § 8 pkt. 1-3 Uchwały określone zostały zasady pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony
4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach (pkt. 4)
Należy zastosować bez zasadniczej modyfikacji, jedynie zmienić zasób gminny na zasób mieszkaniowy województwa.
W § 9 pkt. 1-3 Uchwały określone zostały zasady zamiany lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Województwa [...]
5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej (pkt. 5);
Sprawia pewien problem przy odpowiednim stosowaniu, bowiem formalnie rzecz biorąc, zasady wynajmu lokali pozostających w zasobie mieszkaniowym będą określały pewne przywileje wynajmujących na czas nieznaczony np. wynikające z pierwszeństwa i przynajmniej w tej części tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków oraz kontrola społeczna powinny być uregulowane. Można jednak przyjąć, że poddanie kontroli społecznej ma sens w odniesieniu do lokali spełniających funkcje socjalne, która to funkcja jest związana z mieszkaniowym zasobem gminy jako jednostki powołanej do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wobec tego nie można jej odnosić do zasobu mieszkaniowego województwa, a co za tym idzie nie ma potrzeby określania w uchwale sposobu poddania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony.
Sąd wskazał, że nawet jeżeli uznamy, że ta część przepisu znajdzie odpowiednie zastosowanie, to brak w uchwale stosownych regulacji nie może zostać uznany za istotne naruszenie istotnych przepisów. W takim przypadku nie mamy do czynienia z niewypełnieniem delegacji ustawowej, skoro upoważnienie w tej części byłoby konstruowane na zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu dotyczącego wprost wynajmu lokalu pozostających w mieszkaniowym zasobie gminy do lokali wchodzących w skład zasobu województwa samorządowego o innym jednak przeznaczeniu (nie służących zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych regionalnej wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 u.s.w.).
6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy /pkt. 6/;
Ten z kolei przepis znajdzie w pełni zastosowanie, bo nie ma żadnych powodów, aby nie stosować go z odpowiednimi modyfikacjami, bądź nie stosować go w ogóle.
W § 10 pkt. 1-7 Uchwały określone zostały zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;
6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b
Według organu nadzoru przeciwko możliwości stosowania trybu przetargowego świadczy nie tylko odesłanie art. 21 ust. 3 ustawy, ale także treść art. 7 ust.1 ustawy (mającego charakter przepisu ius cogens).
Przepis reguluje zasady ustalania czynszu w stosunku do lokali znajdujących się w publicznych zasobach mieszkaniowych (samorządowych i skarbu państwa), przy czym nie wynika z niego, przynajmniej wprost, wykluczenie trybu przetargowego.
Zgodnie z art. 7 ust. 1, właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku; 2) położenia lokalu w budynku; 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4) ogólnego stanu technicznego budynku.
Jeżeli jednak właścicielem lokali mieszkalnych jest jednostka samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 8 ustawy, stawki czynszu, o których mowa w art. 7, ustala organ wykonawczy tej jednostki: 1) w przypadku gminy - zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4; 2) w przypadku pozostałych jednostek samorządu terytorialnego - zgodnie z uchwałą rady powiatu lub sejmiku województwa w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność tych jednostek.
Przepis art. 21 ust. 2 pkt. 4 ustaw odnosi się do treści wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.
Zatem organ wykonawczy gminy przy ustalaniu stawek czynszu będzie związany zasadami polityki czynszowej oraz warunkami obniżania czynszu, określonymi w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Natomiast w przypadku zasobu wojewódzkiego, wobec którego ustawa nie przewiduje obowiązku uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym, zarząd województwa będzie związany regulacjami zawartymi w uchwale sejmiku w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność województwa samorządowego, podejmowanymi w oparciu o art. 21 ust. 3 ustawy. W upoważnieniu ustawowym wynikającym z tego przepisu nie ma mowy o zasadach ustalania zasad polityki czynszowej oraz warunkach obniżania czynszu.
Wobec tego przepis art. 7 skierowany jest nie do sejmiku, a do zarządu województwa, stąd nie mógł zostać naruszony przedmiotową Uchwałą. Teza ta koresponduje z poczynionymi wyżej ustaleniami dotyczącymi odpowiedniego stosowania art. 20 ust. 3 pkt. 1 ustawy.
Zatem stawki czynszu, w przypadku gdy właścicielem zasobu mieszkaniowego jest województwo samorządowe, ustala jego organ wykonawczy – zarząd województwa, na zasadach określonych w uchwale podejmowanej przez sejmik.
Organ nadzoru powołując w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA we Wrocławiu z 28 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr (zaakceptowana przez NSA w wyroku z 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1656/09) nie dostrzegł, że w rozpatrywanej sprawie chodziło zasób mieszkaniowy gminy. Tryb przetargowy nie znajduje tam oczywiście zastosowania.
Sąd nie podzielił wniosków, jakie organ nadzoru formułuje odwołując się szerszego kontekstu statusu prawnego publicznego zasobu mieszkaniowego i jego funkcji. W jego bowiem ocenie, tak status prawny, jak i funkcje zasobu mieszkaniowego województwa, są analogiczne jak zasobu mieszkaniowego gminy. Zdaniem Wojewody, implikuje to zakres odpowiedniego stosowania art. 21 ust. 3 ustawy w odniesieniu do zasobu mieszkaniowego województwa samorządowego. Powinien to być zakres wskazany w rozstrzygnięciu nadzorczym oraz w odpowiedzi na skargę.
Stanowisko Sądu, wyrażone wyżej, jest inne tak co do statusu prawnego, jak i funkcji. Status prawny zasobu mieszkaniowego województwa, pozostającego częścią zasobu publicznego, jest właśnie inny (różny) od zasobu mieszkaniowego gminy, bowiem inna jest jego zasadnicza funkcja, określona jako "socjalna". Przytoczone w odpowiedzi na skargę argumenty, oparte na ustaleniach doktryny, w żaden sposób nie uzasadniają tezy, iż treść upoważnienia ustawowego do podjęcia aktu prawa miejscowego w postaci zasad wynajmu lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego województwa była analogiczna, jak w przypadku aktu odnoszącego się do zasobu mieszkaniowego gminy.
Podsumowując Sąd stwierdził, że unieważniona przez Wojewodę uchwała oceniana wedle zrekonstruowanego, zgodnie z przyjętymi zasadami dotyczącymi odpowiedniego stosowania prawa, wzorca normatywnego upoważnienia do podjęcia przez sejmik wojewódzki aktu prawa miejscowego w postaci zasad wynajmu lokali mieszkalnych, nie narusza prawa (przepisów odniesienia). Wobec tego, rozstrzygnięcie nadzorcze, które mogło być podjęte jedynie w sytuacji, w której zachodziła sprzeczność z prawem, uznać trzeba podjęte z naruszeniem prawa.
Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pk 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest :
1. art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 611), dalej jako "ustawa" poprzez ich błędne zastosowanie polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, iż art. 7 ust. 1 ustawy nie jest skierowany do sejmiku województwa, a do zarządu województwa jako organu wykonawczego tej jednostki, co doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali należących do zasobu województwa nie może naruszać tego przepisu, podczas gdy skoro w powyższych regulacjach ustawodawca przewidział, iż ustalając stawkę czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego, jego właściciel winien uczynić to z uwzględnieniem co najmniej wymienionych w tym przepisie czynników oraz zgodnie z uchwałą sejmiku województwa w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych, to brak uwzględnienia tych kryteriów w uchwale poprzez zastosowanie dla ustalenia stawki czynszu trybu przetargowego dowodzi tego, iż uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa;
2. art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art, 21 ust, 3 pkt 5 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r, (Dz. U, z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP", w związku z art. 82 ust. 1 i ust, 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1668 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że przy odpowiednim stosowaniu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy do uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali należących do zasobu województwa, brak uregulowania trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej nie może zostać uznany za istotne naruszenie prawa, podczas gdy brak ten stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały;
3. art. 20 ust. 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 2 i art. 21 ust. 3 pkt 1 pkt 6 ustawy i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na tym, iż Sąd I instancji uznał, że w § 10 pkt 1-7 uchwały zostały określone zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a tym samym Sejmik zrealizował delegację ustawową w tym zakresie, podczas gdy w treści powyższych postanowień uchwały Sejmik Województwa [...]. nie określił zasad postępowania wobec wymienionych wyżej podmiotów, a jedynie nałożył na nie szereg wymogów warunkujących możliwość zawarcia umowy najmu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej; w związku z powyższym rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie w jakim kwestionowało wskazane wyżej przepisy uchwały było prawidłowe;
4. art. 20 ust. 4 w związku z art. 21a ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że art. 21 a nie znajduje zastosowania do zasobu mieszkaniowego województwa, ponieważ dotyczy lokali użytkowych, podczas gdy z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że dotyczy on uprawnienia innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego do wypowiedzenia umowy najmu w przypadku przekroczenia normy powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 21 ust. 4a ustawy.
Ponadto, wskazując na podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie:
5. art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia polegającą na wskazaniu, że nawet przy uznaniu, że art. 21 ust 3 pkt 5 ustawy dotyczący trybu rozpatrywania wniosków i kontroli społecznej znajdzie odpowiednie stosowanie do uchwały o zasadach wynajmu lokali należących do zasobu mieszkaniowego województwa, to brak uregulowania powyższych kwestii nie może być uznany za istotne naruszenie prawa rozumiane jako niewypełnienie delegacji ustawowej, skoro upoważnienie w tej części konstruowane jest na zasadzie odpowiedniego stosowania - podczas gdy przyjęcie powyższego stanowiska oznaczałoby, że organ stanowiący województwa nie byłby zobowiązany do zawarcia w uchwale w sprawie zasad wynajmowania lokali jakichkolwiek elementów określonych w art. 21 ust. 3 ustawy, którego stosowanie do przedmiotowej uchwały oparte jest w całości na zasadzie odpowiedniego stosowania, a jednocześnie Sąd I instancji w odniesieniu do innych elementów określonych w art. 21 ust. 3 ustawy dokonywał analizy i rekonstrukcji granic upoważnienia ustawowego w oparciu o odpowiednie ich stosowanie do zasobu mieszkaniowego województwa - co doprowadziło do braku ustalenia przez Sąd I instancji, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny, tj. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej, a w konsekwencji skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego;
6. art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak pełnego wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy rozstrzygnięcia, przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do funkcji zasobu mieszkaniowego województwa, z której to funkcji Sąd I instancji wywodzi i uzasadnia zakres rekonstrukcji upoważnienia ustawowego do podjęcia uchwały w sprawie zasad wynajmu lokali należących do zasobu mieszkaniowego województwa, oraz w braku pełnej rekonstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowej uchwały poprzez pominięcie w ustaleniach Sądu I instancji czy art. 21 b i art. 21c ustawy znajdują na gruncie niniejszej sprawy odpowiednie stosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia przez Sąd 1 instancji granic upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowej uchwały oraz do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewoda na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Województwo wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze oraz podkreślając, że art. 21a ustawy nie został powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym, zaś Sąd przywołał go jedynie dla jasności wywodu.
Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Istota sporu w sprawi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie w jakim zakresie przywołane w art. 20 ust. 4 ustawy przepisy stosuje się mieszkaniowego zasobu innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego. Od odpowiedzi na to pytanie zależy zakres regulacji jaka winna być zawarta w uchwale innej niż gmina jednostki samorządu terytorialnego regulującej zasady wynajmu lokali mieszkalnych.
Tej podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczy zarzut objęty punktem 6 petitum skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że część postanowień zawartych w art. 21 ust. 3 ustawy nie znajdzie zastosowania do zasobu mieszkaniowego województwa bowiem nie służy on zaspokajaniu potrzeb osób o niskich dochodach, poprawie warunków mieszkaniowych, nie obejmuje lokali socjalnych. Innymi słowy, podstawą dla stanowiska Sądu pierwszej instancji o braku konieczności zastosowania części przepisów do odpowiedniego stosowania których odsyła art. 20 ust. 4 ustawy legło stanowisko o odmiennym charakterze i przeznaczeniu mieszkaniowego zasobu województwa.
Sąd pierwszej instancji, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej nie wypowiedział się jednak wprost co do tego, czy przywołane w art. 20 ust. 4 przepisy art. 21b i 21c ustawy znajdują zastosowanie do zasobu mieszkaniowego województwa. Uchybienie to jest tym bardziej istotne, że zastosowanie art. 21b i 21c ustawy (wprowadzających obowiązek ustalania wysokości dochodów najemców i ich weryfikowania) wiąże się ze stosowania art. 21 ust.3 pkt 1 i pkt 2 ustawy (zgodnie z którymi uchwała winna wskazywać wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddalenie lokalu w najem czy też obniżenie czynszu i warunki zamieszkania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy) oraz art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy (przewidujących obowiązek ustalenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali na czas nieoznaczony oraz lokali socjalnych jak również sposób poddania tych spraw społecznej kontroli).
Samo odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do odmiennego charakteru mieszkaniowego zasobu województwa nie pozwala na wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących zakresu zastosowania przepisów wymienionych w art. 20 ust. 4 do mieszkaniowego zasobu innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego.
Ustawa zawiera definicję pojęcia mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy, pod podjęciem mieszkaniowe zasobu gminy należy rozumieć lokale służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, stanowiące własność gminy lub jednoosobowych spółek gminnych, którym gmina powierzyła realizację zadania własnego w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, oraz lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Nie definiuje wprost pojęcia mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadza natomiast pojęcie publicznego zasobu mieszkaniowego obejmującego lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz lokale stanowiące własność innych jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa (art. 2 ust. 1 punkt 11 ustawy).
Pojęcie mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego pojawia się następnie w art. 20 ust. 4 ustawy. Przepis ten, co istotne, zawarty jest w rozdziale 3 ustawy dotyczącym mieszkaniowego zasobu gminy. Wynika z niego obowiązek stosowania wymienionych w nim przepisów do mieszkaniowego zasobu powiatu i województwa. Innymi słowy, część regulacji dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy znajduje zastosowanie do lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego (art. 2 ust. 1 punkt 11 ustawy), z ograniczeniem do lokali będących własnością innych jednostek samorządu terytorialnego, to jest z wyłączeniem lokali stanowiących własność Skarbu Państwa.
Ani ustawa o samorządzie powiatowym ani ustawa o samorządzie województwa nie nakładają na te jednostki żadnych obowiązków w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Jednak ustawa przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów to jest art. 21a-21c ustawy oraz art. 21 ust. 3 pkt 1-3 i pkt 5 ustawy, które do zaspokajania tych potrzeb prowadzą, odwołują się bowiem do kryterium dochodowego.
Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że art. 20 ust. 4 ustawy obecne brzmienie otrzymał na mocy art. 2 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy o finansowym wsparciu tworzenia lokali socjalnych, mieszkań chronionych, noclegowni i domów dla bezdomnych, ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 756 z późn. zm., dalej "ustawa nowelizująca").
Do daty wejścia w życie powyższej nowelizacji art. 20 ust. 4 ustawy miał następujące brzmienie : "Przepisy ust. 2 i 3 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek."
Ustawą nowelizującą art. 20 ust. 4 ustawy nadano brzmienie : Przepisy ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 21a-21c dotyczące mieszkaniowego zasobu gminy oraz praw i obowiązków organów gminy stosuje się odpowiednio do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek." Co istotne, przepisy art. 21a-21c wprowadzone zostały do ustawy również nowelizacją z 22 marca 2018 r. Oznacza to, że ustawodawca w pełni świadomie wprowadzi obowiązek odpowiedniego stosowania art. 21a-21c ustawy do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego oraz praw i obowiązków organów takich jednostek
Stanowisko to potwierdza uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej. Wyjaśniono w nim, że "w dniu [...] września 2016 r. Rada Ministrów przyjęła uchwałę w sprawie przyjęcia Narodowego Programu Mieszkaniowego. Określając pierwszy pakiet głównych działań i instrumentów polityki mieszkaniowej państwa, Narodowy Program Mieszkaniowy koncentruje się na wsparciu mieszkaniowym kierowanym do osób o niskich i przeciętnych dochodach, które dotychczas nie mogły znaleźć dla siebie mieszkania o dostępnym czynszu."
W uzasadnieniu wskazano również wprost, że zmiana w art. 20 ust. 4 ustawy (czyli wprowadzenie odwołania do art. 21a-21c ) jest zmianą redakcyjną związaną z dodaniem po tym artykule:
- art. 21a wprowadzającego w przypadku przekroczenia normy powierzchni użytkowej lokalu uprawnienie dla innych jednostek samorządu terytorialnego do wypowiedzenia umowy najmu wraz z obowiązkiem jednoczesnego przedstawienia oferty zawarcia umowy najmu innego lokalu,
- art. 21b wprowadzającego dla osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy obowiązek składania deklaracji o wysokości dochodów oraz oświadczenia o nieposiadaniu innego tytułu prawnego do lokalu oraz o stanie majątkowym członków gospodarstwa domowego pod rygorem odpowiedzialności karnej,
- art. 21c regulującego obowiązek weryfikacji dochodów członków gospodarstwa domowego w trakcie trwającej umowy najmu.
Dalej wskazano, że przepis art. 21c ustawy wprowadza zasadę cyklicznej weryfikacji dochodów najemców lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (lub innej jednostki samorządu terytorialnego) oraz reguluje sposób jej przeprowadzenia.
Wyjaśniono dalej, że "najemcy lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (lub innej jednostki samorządu terytorialnego) będą poddawani przez właściciela, nie częściej niż co 2,5 roku, weryfikacji pod względem wysokości dochodu. W tym celu najemcy będą składać na pisemne żądanie gminy (lub innej jednostki samorządu terytorialnego) w terminie 1 miesiąca deklarację o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego uzyskanych w okresie 3 miesięcy poprzedzających. W razie niezłożenia przez najemcę deklaracji, właściciel będzie mógł wypowiedzieć umowę nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego."
W świetle tych wszystkich okoliczności samo odwołanie się przez Sąd pierwszej instancji do odmiennego charakteru mieszkaniowego zasobu gminy i województwa jest niewystarczające. Wprowadzane przez ustawodawcę zmiany wskazują na jego dążenie do rozszerzenia dostępności lokali mieszkalnych będących własnością innych niż gmina jednostek samorządu terytorialnego również dla osób o niskich dochodach.
Sąd kasacyjny dostrzega odmienności, które wynikać mogą, jak wskazywało Województwo w odpowiedzi na skargę kasacyjną, z charakteru lokali mieszkalnych (Województwo podkreślało, że część jego lokali mieszkalnych powiązana znajduje się w zasobach zakładów opieki zdrowotnej). Oczywiste jest zatem powiązanie wynajmu tych lokali ze stosunkiem pracy zawieranym z odpowiednimi jednostkami, Jednak kierunek zmian wprowadzanych przez ustawodawcę sprzeciwia się przyjęciu tezy, że mieszkania należące do województwa mogą być wynajmowane wyłącznie na zasadach komercyjnych, to jest osobom oferującym wyższy czynsz. Tymczasem do przyjęcia komercyjnych zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu województwa prowadzi przewidziany w uchwale mechanizm ustalania czynszu w drodze przetargu.
Podsumowując za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z uzasadnienia wyroku nie wynika, dlaczego Sąd pierwszej instancji uznał, że część przepisów wymienionych w art. 20 ust. 4 ustawy nie znajduje zastosowania do uchwał dotyczących mieszkaniowego zasobu województwa. Sąd poprzestał na powołaniu się na innych charakter mieszkaniowego zasobu województwa (nie analizując zresztą na czym ten innych charakter polega) oraz na wskazaniu, że tylko gmina ma ustawowy obowiązek zaspokajania potrzeb mieszkaniowych swoich mieszkańców. Sąd nie uwzględnił jednak ani zmian art. 20 ust. 4 ustawy, ani też przyczyn, dla których ustawodawca uznał za uzasadnione stosowanie przepisów dotyczących mieszkaniowego zasobu gminy do mieszkaniowego zasobu innych jednostek samorządu terytorialnego.
Jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii stosowania art. 21b i 21c ustawy do mieszkaniowego zasobu województwa. Wskazał wprost jedynie, że zastosowania do mieszkaniowego zasobu województwa nie znajduje art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z uwagi na fakt, że zasób ten nie ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych osób prowadzących gospodarstwa o niskich dochodach. Przepisy te są jednak powiązane ze stosowaniem art. 21 b i 21c ustawy. Zatem również w zakresie w jaki Sąd pierwszej instancji wypowiadał się co do zastosowania art. 21 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że oczywiście nieprawidłowe jest stanowisku Sądu dotyczące braku podstaw do stosowania art. 21a ustawy. Z przepisu tego wprost wynika, że znajduje on zastosowanie do lokali mieszkalnych, co czyni zasadnym zarzut objęty puntem 4 petitum skargi kasacyjnej. Jak jednak słusznie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną, kwestia ta nie była objęta rozstrzygnięciem nadzorczym.
Zasadny jest również zarzut objęty punktem 5 petitum skargi kasacyjnej, który powiązać należy z zarzutem naruszenia prawa materialnego objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej.
Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wprost w uzasadnieniu, czy art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy znajduje zastosowanie do mieszkaniowego zasobu województwa. Zgodnie z powołanym przepisem, w uchwale winny znaleźć się postanowienia dotyczące trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu, że nawet gdyby przyjąć, iż pewne kwestie wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy powinny być uregulowane w uchwale, to brak takiego uregulowania nie może być uznany za naruszenie prawa (tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej).
W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest nieprawidłowe, co czyni zasadnym zarzut objęty punktem 5 petitum skargi kasacyjne. Jeżeli bowiem ustawodawca przewiduje, że organ jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek uregulować określone kwestie w uchwale, to zaniechanie ich uregulowania w akcie prawa miejscowego uznać należy za naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności danego aktu. Brak tych niezbędnych na mocy ustawy postanowień stanowi niewypełnienie zakresu upoważnienia ustawowego.
Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie Sądu jest wewnętrznie sprzeczne. Jeżeli bowiem Sąd na podstawie przeprowadzonej analizy sprawy uznaje, że określone postanowienia, przewidziane w art. 21 ust. 3 ustawy winny znaleźć się w danym akcie, to nie może jednocześnie przyjąć, że ich niezamieszczenie pozostaje bez wpływu na zgodność z prawem owego aktu prawa miejscowego. Oznacza to wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia.
Zasadny jest również zarzut objęty punktem 1 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. art. 7 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy.
Z treści uchwały wynika, że stawki czynszu ustalane są w trybie przetargu, przy czym stawka wywoławcza czynszu obejmuje winna być ustalona zgodnie z przepisami ustawy w szczególności na poziomie zapewniającym pokryci kosztów utrzymania lokalu jak również zapewniającym zwrot kapitału i zyski.
Postanowienia uchwały w tym zakresie zakwestionowane zostały w rozstrzygnięciu nadzorczym jako niezgodne z art. 7 ust. 1 ustawy. Sąd tego stanowiska Wojewody nie podzielił, przyjmując że przepis ten adresowany jest jedynie do zarządców nieruchomości nie zaś do organów uchwałodawczych i nie jest objęty zakresem odwołania o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy.
Przyjęcie, iż czynsz najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu województwa może być ustalony w drodze przetargu wyłącza możliwość zastosowania art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c ustawy. Wyłonienie najemcy w ramach przetargu oznacza bowiem brak potrzeby i możliwości stosowania przepisów dotyczących ustalania stanu majątkowego strony umowy najmu a następnie jego weryfikowania, ustalania ewentualnych obniżek czynszów, czy też rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali.
Jak już wskazano wcześniej, uzasadnienie Sądu pierwszej instancji w zakresie dotyczącym zastosowania art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c ustawy nie odpowiada wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uznać zatem należy, że na obecnym etapie sprawy nie zostało wyjaśnione, czy przepisy te znajdują zastosowanie do mieszkaniowego zasobu województwa czy też nie. Dla zastosowania tych przepisów do uchwał jednostek samorządu terytorialnego innych niż gmina ma jednak znaczenie dokonanie prawidłowej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy w związku z jej art. 8 pkt 2.
Sąd pierwszej instancji przyjmując, że art. 7 ust. 1 ustawy adresowany jest wyłącznie do zarządców nieruchomości pominął treść art. 8 pkt 2 ustawy. Z przepisów tych wynika, że kompetencja do ustalenia wysokości czynszu lokalu wchodzącego w skład publicznego zasobu mieszkaniowego przysługuje w przypadku jednostek samorządowych innych niż gmina – organowi wykonawczemu tejże jednostki, zgodnie jednak z uchwałą rady powiatu lub sejmiku samorządowego w sprawie zasad wynajmu lokali mieszkalnych stanowiących własność tych jednostek.
Oznacza to, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego innej niż gmina ustalając wysokość czynszu musi uwzględnić ograniczenia wynikające z art. 7 ust. 1 ustawy przestrzegając jednocześnie uchwały właściwej rady powiatu lub sejmiku samorządowego.
W uchwale, której nieważność została stwierdzona rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, zasady ustalania wysokości czynszu zostały określone w sposób niezgodny z art. 7 ust. 1 ustawy, przy czym niezgodność ta dotyczy zarówno wprowadzenia trybu przetargowego dla ustalenia wysokości czynszu jak i ustalenia wywoławczej wysokości czynszu. Zarząd województwa ustalając wysokość czynszu zgodnie z uchwałą działaby więc niezgodnie z bezwzględnie obowiązującym art. 7 ust. 1 ustawy. Ustalając natomiast wysokość czynszu zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – naruszałby wynikające z uchwały zasady wynajmu lokali. Okoliczności tej nie dostrzegł ani nie przeanalizował Sąd pierwszej instancji.
Zasadny jest również zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Sąd kasacyjny podziela w pełni pogląd wyrażony przez Wojewodę, że pojęcie zasad postępowania dotyczy obejmuje określenie trybu, czy też toku czynności podejmowanych w danej sytuacji. Tymczasem w § 10 kwestionowanej uchwały nie został przewidziany tok czynności, które winny być podjęte przez osoby które pozostały w lokalu mieszkalnym opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy . Przewidziane w nim zostały jedynie warunki, które muszą zostać spełnione przez te osoby, by możliwe było zawarcie umowy najmu. Oznacza to, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, Wojewoda prawidłowo przyjął, w rozstrzygnięciu nadzorczym, że uchwała narusza art. 21 ust 3 pkt 6 ustawy.
Podsumowując wskazać należy, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera rozstrzygnięcia podstawowej w niniejszej sprawie kwestii, to jest zakresu zastosowania przepisów wymienionych w art. 20 ust. 4 ustawy do mieszkaniowego zasobu województwa, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji dokonał również wadliwej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy, pomijając treść jej art. 8 pkt 2, nie dostrzegając zarazem, że ustalanie wysokości czynszu w sposób przyjęty w uchwale uniemożliwia stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 5 oraz art. 21b i art. 21c ustawy i nie wyjaśniając, dlaczego uznaje, że przepisy te nie znajdują zastosowania. Wadliwie również utożsamił pojęcie warunków zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy z zasadami postępowania z tymi osobami.
W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji przenalizuje ponownie zakres zastosowania przepisów wskazanych w art. 20 ust. 4 ustawy do mieszkaniowego zasobu województwa uwzględniając stanowisko zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a następnie ponownie oceni zgodność uchwały z prawem i prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.