I OSK 1373/22

II SA/Łd 792/21 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Robert Adamczewski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 1373/22 - Wyrok NSA z 2025-06-30
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. W. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę. B.A.
Uzasadnienie
II SA/Łd 792/21
Uzasadnienie
L.W. i J.W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...] z [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 9 stycznia 2020 r. L.W. i J.W. wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości rolnej, położonej w R. przy ul. A, stanowiącej działkę oznaczoną nr 1233, wywłaszczoną na mocy aktu notarialnego z 16 czerwca 1989 r.
Decyzją z [...] 2020 r. (znak: [...]) Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - na podstawie art. 142 a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami], orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w R. przy ul. A, nabytej przez Skarb Państwa na mocy aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 16 czerwca 1989 r. od L. i J. małż. W. - obecnie części działki nr 706/1, obręb [...] miasta R. - dawniej działka nr 1233, o pow. 0,7695 ha.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku sprzedaży, która miała miejsce w 2004 r., Skarb Państwa przestał być właścicielem nabytej od Państwa W. nieruchomości i w chwili obecnej jest ona częścią zabudowanej większej działki należącej do spółki pod firmą B Sp. z o.o. Sprzedaż była zgodna z ówczesną praktyką i doktryną prawną pomimo, iż nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w 1989 r. Tym samym, nie można zarzucić stronom transakcji działania w złej woli. Organ nie został wyposażony przez prawodawcę w uprawnienia do orzekania w sprawie własności prywatnej. Prawa osób, które nabyły w dobrej wierze ww. nieruchomość są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych i zasadą bezpieczeństwa obrotu prawnego. Ocena ważności umowy cywilnoprawnej jaką jest sprzedaż nieruchomości, nie należy do kompetencji Starosty, tylko do sądu powszechnego. Roszczenie prawa zwrotu nieruchomości, nie może być więc realizowane w drodze restytucji na podstawie aktu administracyjnego, ponieważ ani Skarb Państwa, ani żadna jednostka samorządu terytorialnego, nie jest właścicielem niniejszej działki.
W wyniku rozpoznania odwołania decyzją z [...] 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda [...] uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując przede wszystkim na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co pozwoli na ustalenie ewentualnego charakteru wywłaszczeniowego opisanego aktu notarialnego umowy sprzedaży z 1989 r., a w konsekwencji ustalenie zaistnienia przesłanek zwrotu bądź odmowy zwrotu nieruchomości. Dodatkowo, prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji winien także uwzględnić jako stronę aktualnego właściciela nieruchomości – spółkę B Sp. z o.o.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] 2021 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zwrotu spornej nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie zebranego materiału dowodowego nie udowodniono, iż umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym brakuje podstawy prawnej do rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie. Starosta podejmował próby odszukania kluczowych dokumentów w sprawie; w szczególności decyzji Naczelnika Miasta R. z [...] 1989 r. Starosta wystąpił do Gminy Miasto R. oraz Archiwum Państwowego w W. o odszukanie ww. decyzji lokalizacyjnej oraz dokumentów poprzedzających nabycie przez Skarb Państwa działki nr 1233 - np. dokumentacja z przeprowadzonych rokowań, czy dotyczących szacowania niniejszej nieruchomości, jednak nie odnaleziono ww. dokumentów. W dniu 19 października 2020 r. zawiadomiono spółkę B Sp. z o.o. o toczącym się postępowaniu - jako aktualnego właściciela nieruchomości.
Ponadto wykazano - jak wynika z bieżącej informacji z rejestru gruntów, że na działce nr 706/1 znajdują się: zbiorniki, silosy i budynki magazynowe oraz budynki biurowe, a cel - pomimo powstania osiedla mieszkaniowego D Etap II - zdaniem Starosty [...], na zakupionej przez Skarb Państwa nieruchomości w 1989 r. od skarżących, nie został zrealizowany.
Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia wnieśli w terminie L. i J. małż. W. zwracając uwagę na "niedokonanie przez organ I instancji dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez niewyjaśnienie wszelkich okoliczności jakie zostały wskazane w decyzji Wojewody [...]: nieprzesłuchanie stron w celu ustalenia okoliczności zawarcia umowy (kto był przy niej obecny i w jakim charakterze, jak przebiegały i, czy w ogóle były prowadzone negocjacje ze stroną, czy był przymus, jeśli tak, to w jakim celu i charakterze był stosowany wobec stron), nie wyjaśniono, czy cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany, pominięto całkowicie stan prawny ustalony przez organ drugiej instancji (jednoznacznie przesądzający o stanie prawnym istniejącym w dacie zawarcia umowy z 1989 r.), nie wyczerpano wszelkich możliwości ustalenia, gdzie znajduje się decyzja Naczelnika Miasta R. z [...] 1989 r. (np. poprzez zwrócenie się o nadesłanie kopii lub akt księgi wieczystej nieruchomości, która jest objęta wnioskiem o zwrot), nieprzesłuchanie A.R. - pełnomocnika Skarbu Państwa na okoliczność ustalenia miejsca położenia ww. decyzji oraz innych okoliczności mogących pojawić się w związku z przesłuchaniem.
Wspomnianą na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.
W związku z zarzutami skarżących dotyczącymi braków w zgromadzonym materiale dowodowym, organ odwoławczy wystąpił do Burmistrza Miasta R. o udzielenie informacji, gdzie zostały przekazane dokumenty związane z decyzją Naczelnika Miasta R. o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] 1989 r. (znak: [...]), jak i do Starosty [...] o ustalenie, czy w R. powstało osiedle mieszkaniowe D - etap II" związane z decyzją Naczelnika Miasta R. o ustaleniu lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...]1989 r. (znak: [...]) oraz jaki podmiot je realizował.
Wojewoda wyjaśnił, iż w rezultacie prowadzonych poszukiwań odnaleziono inne decyzje dotyczące budowy infrastruktury na tym osiedlu, jednak nie udało się odnaleźć decyzji oznaczonej Nr [...], ani innych danych dotyczących powstania osiedla D - etap II". Jak wynika z pozyskanych wcześniej dokumentów, aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 16 czerwca 1989 r., skarżący sprzedali - działającemu w imieniu Skarbu Państwa - Naczelnikowi Miasta R. - z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, niezabudowaną nieruchomość rolną, położoną w R. przy ul. A, stanowiącą działkę oznaczoną nr 1233 o obszarze 0,7695 ha, uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...]. W treści aktu powołano się na decyzję z [...]1989 r. Nr [...] znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji - lokalizującej budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego D - etap II.
Decyzją z [...] 1991 r. (znak: [...]) Wojewoda [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miasto R. z mocy prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] w jednostce ewidencyjnej Miasto R. jako działka nr 224 o łącznej powierzchni 0,7643 ha.
Na podstawie karty inwentaryzacyjnej nieruchomości Nr 1/67 organ ustalił, iż działka oznaczona niegdyś nr 1233 aktualnie posiada nr 224 i wchodzi w skład zasobu nieruchomości Gminy Miasta R. Aktem notarialnym z 4 marca 2004 r. Rep. [...], Burmistrz R. - działający w imieniu Gminy Miasta R., działki nr: 205/1, 205/2, 206/1, 206/2, 207/2, 207/5, 208/2, 208/5, 209/2, 209/7, 211/1, 212/1, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224 i 225, sprzedał H. i K. małż. N. Aktem notarialnym z 17 kwietnia 2007 r. Rep. [...], K.N. i H.N. przenieśli własność nieruchomości, położonej w R., składającej się z działek gruntu o numerze geodezyjnym: 205/1, 205/2, 206/1, 206/2, 207/2, 207/5, 208/2, 208/5, 209/2, 209/7, 211/1, 212/1, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225 oraz nr 386/1 i 210/1 - w wykonaniu umowy zobowiązującej sprzedaży (warunkowej) - na spółkę E Sp. z o. o. Decyzją z [...] 2008 r. (znak: [...]) Starosta [...], wyraził zgodę na połączenie dotychczasowych działek nr: 205/2, 206/2, 207/2, 207/5, 208/2, 208/5, 209/2, 209/7, 211/1, 212/1, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225, 210/1 i 386/1 w nową działkę nr 706 o pow. 11,6423 ha. Decyzją z [...] 2008 r. Starosta [...], zmienił z urzędu powyższą decyzję ostateczną i orzekł o zmianie poprzez połączenie dotychczasowych działek nr: 205/2, 206/2, 207/2, 207/5, 208/2, 208/5, 209/2, 209/7, 210/4, 211/4, 212/4, 217, 218, 219, 220, 221, 222, 223, 224, 225 i 386/4 w nową działkę nr 706 o pow. 11,5570 ha. Decyzją Burmistrza Miasta R. z [...] 2009 r. (znak: [...]) zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie [...] miasta R. przy ul. C, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 706 o pow. 11,5570 ha, w wyniku którego powstały działki nr: 706/1 o pow. 6,2787 ha oraz 706/2 o pow. 5,2783 ha. Aktem notarialnym z 9 lipca 2010 r. Rep. [...] E Sp. z o.o. sprzedała położoną w R., składającą się z działek oznaczonych w ewidencji numerami: 205/1, 206/1 oraz 706 spółce F Sp. z o.o. IV Sp. komandytowo-akcyjnej. Aktem notarialnym z 27 listopada 2012 r. Rep[...] ta ostatnia spółka sprzedała na rzecz spółki pod firmą B Sp. z o.o. nieruchomość gruntową, położoną w R. przy ul. C, składającą się z działki zabudowanej nr: 205/1, 206/1, 706/2 i 706/1 o obszarze 6,2787 ha.
Następnie Wojewoda podniósł, iż dla oceny czy przedmiotową nieruchomość nabyto z zamiarem jej wywłaszczenia istotne znaczenie mają wszystkie postanowienia przedmiotowego aktu notarialnego. Wobec powyższego zauważył, że z aktu tego wynika, iż opłaty skarbowej nie pobrano na podstawie § 52 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia w sprawie opłaty skarbowej (Dz.U Nr 9/89, poz. 52). Organ przypomniał, że wspomniany przepis zwalniał od opłaty skarbowej czynności cywilnoprawne, jeżeli jedną ze stron tych czynności jest jednostka budżetowa. Natomiast zgodnie z obowiązującą w czasie zawierania aktu notarialnego ustawą z 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej (tj. Dz.U. Nr 4 poz. 23), nie podlega opłacie sprzedaż nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie (art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. h). Ponadto organ dostrzegł, że analizowany akt notarialny zawiera również stwierdzenie, że podatku dochodowego nie ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów (Dz.U. Nr 14/89 poz.72), który to akt uchyla rozporządzenie Ministra Finansów z 20 lutego 1984 r. w sprawie przedpłat na podatki obrotowy i dochodowy oraz na opłatę skarbową z tytułu wykonywania rzemiosła, podczas gdy art. 10 ust. 1 pkt 15 obowiązującej wówczas ustawy z 16 grudnia 1972 r. o podatku dochodowym (tj. Dz.U. Nr 53 poz. 339 z późn. zm.) stanowił, że wolnymi od podatku dochodowego były przychody uzyskane z tytułu odszkodowania wypłacanego stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości lub z tytułu sprzedaży nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie oraz z tytułu sprzedaży nieruchomości w związku z realizacją przez nabywcę prawa pierwokupu, stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody zatem już same przepisy powołane w treści aktu notarialnego nie wskazują na charakter wywłaszczeniowy badanej umowy.
W opinii Wojewody w akcie notarialnym Rep. [...] z 16 czerwca 1989 r. nie powołano się na żaden przepis, który można odnieść do wyliczenia w obecnie obowiązującym art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powołanej decyzji Naczelnika Miasta R. z [...] 1989 r. w akcie notarialnym z 16 czerwca 1989 r. Rep. A nr [...] wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr 1233 o pow. 0,7695 ha nabyta została z przeznaczeniem pod budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego D - etap II. Brak jest jednak w aktach sprawy powołanej decyzji oraz jakichkolwiek innych dokumentów poprzedzających zawarcie umowy, co umożliwiłoby jednoznaczną ocenę jej charakteru wywłaszczeniowego. Ponadto organ zaakcentował, że już z samego wniosku o zwrot nieruchomości wynika, iż skarżący nie otrzymali żadnej decyzji o lokalizacji inwestycji, ani żadnych dokumentów związanych z rokowaniami w sprawie zakupu ww. nieruchomości.
Organ stanął także na stanowisku, że nie jest też uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 pkt. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.
Pomimo wykluczenia zastosowania w niniejszej sprawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podjęciu decyzji o umorzeniu postępowania, a co za tym idzie braku obowiązku badania innych aspektów sprawy, Wojewoda wyjaśnił, że w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznaczenie ust. 1 i ust. 2 dodane zostało ustawą z 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie 22 września 2004 r. i dopiero wtedy nastąpiła możliwość ubiegania się o zwrot nieruchomości nabytych ewentualnie na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W związku z powyższym Gmina Miasto R. miała prawo do sprzedaży opisywanej nieruchomości (aktem notarialnym z 4 marca 2004 r.) bez konieczności informowania byłych właścicieli o tym zamiarze.
Reasumując, organ stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej bez powiązania owego nabycia z realizacją celu publicznego. W tych okolicznościach, nie mają do niej zastosowania przepisy regulujące kwestię zwrotu nieruchomości. Nie nastąpiło bowiem jej wywłaszczenie, ani nabycie lub przejęcie w trybie przepisów ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe powoduje, że stan faktyczny sprawy nie jest regulowany przepisami na podstawie których postępowanie zostało wszczęte. Postępowanie wszczęte 29 stycznia 2020 r. na wniosek skarżących, stało się więc bezprzedmiotowe, co skutkuje wydaniem decyzji o jego umorzeniu.
W swej skardze do sądu J.W. i L.W. zarzucili organowi nieuzasadnione przyjęcie, że umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego z 16 czerwca 1989 r., na mocy którego doszło do sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie została zawarty z zamiarem jej wywłaszczenia, podczas gdy brzmienie umowy, w tym na powoływanie się na konkretną decyzję lokalizacyjną, przesądza o tym, że nieruchomość została sprzedana w celu jej wywłaszczenia, co doprowadziło do błędnego umorzenia postępowania w sytuacji gdy wystąpiła przesłanka materialnoprawna w postaci nierealizowania celu wywłaszczenia oraz formalnoprawna, tj. sprzedaż w celu wywłaszczenia, co powinno prowadzić do zwrotu działki ewentualnie do odmowy zwrotu działki z uwagi na wystąpienie negatywnej przesłanki.
W ocenie skarżących wobec braku innych dokumentów należało przyjąć, że celem zawarcia umowy, wprost wyartykułowanym w akcie notarialnym, była budowa na nieruchomości będącej przedmiotem sprzedaży, spółdzielczego osiedla mieszkaniowego D etap II. Ponadto powołanie się w akcie notarialnym na decyzję lokalizacyjną świadczy o tym, że taka decyzja występowała, skoro w treści aktu wskazuje się konkretnie oznaczoną decyzję z oznaczeniem daty jej wydania oraz numeru tejże decyzji oraz numerem sprawy w której została wydana. A zatem wstąpiła przesłanka formalna w postaci sprzedaży nieruchomości na cel publiczny oraz doszło do niezrealizowania celu wywłaszczenia.
Ponadto skarżący zaakcentowali, że Wojewoda [...] w decyzji wskazuje, że do oceny czy nieruchomość nabyto z zamiarem wywłaszczenia istotne znaczenie mają wszystkie postanowienia. Tymczasem pomija istotną regulację jaką jest jednoznacznie brzmiący cel zawierania umowy. Zdaniem skarżących organ wskazując na treść aktu notarialnego odnoszący się do faktu braku pobrania opłaty skarbowej zdaje się nie zauważać, że nie pobrano opłaty skarbowej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 lit. h. Przepis ten, obowiązujący na podstawie ustawy o opłacie skarbowej z 31 stycznia 1989 r. w dacie zawierania umowy przesądza o tym, że sprzedaż nastąpiła na cele uzasadniające jej wywłaszczenie.
Ponadto skarżący zarzucili organowi, że powołuje się na treść wniosku o zwrot nieruchomości, nie przesłuchując strony w celu dokładnego wyjaśnienia twierdzeń strony.
Dalej skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez niezwrócenie się do wydziału ksiąg wieczystych w celu nadesłania akt księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości, nieprzesłuchanie A.R., pełnomocnika kupującego na okoliczności dotyczące istnienia decyzji lokalizacyjnej oraz miejsca jej położenia, nieprzesłuchania skarżących w celu wyjaśnienia czy był wyznaczony termin na zawarcie umowy sprzedaży pod rygorem wywłaszczenia, jak przebiegała czynność zawarcia umowy sprzedaży, co doprowadziło do nieuzasadnionego umorzenia postępowania.
Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.
W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został zawarty w skardze, a organ i uczestnicy postępowania w ustawowym terminie nie zażądali przeprowadzenia rozprawy. Na mocy art. 120 ustawy p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek skarżących o zwrot dotyczy nieruchomości (działki nr 1233, obecnie część działki nr 706/1, obręb [...] miasta R., o powierzchni 0,7695 ha) nabytej na rzecz Gminy Miasta R. na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Bezsporne jest również to, że na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości nie zrealizowano celu określonego w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie zawarcia umowy, tj. budownictwa wielorodzinnego - osiedla mieszkaniowego.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy natomiast oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości nabytej na rzecz gminy w drodze umowy cywilnej zawartej pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W pierwszej kolejności podnieść należy, że przepis art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] stanowi o "odpowiednim stosowaniu rozdziału 6 działu III ustawy" (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami jest możliwy również wtedy, gdy nieruchomość została nabyta w drodze umowy zawartej pod rządami powołanej ustawy. Jednakże może on nastąpić tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa bądź gminę było równoznaczne w skutkach prawnych z wywłaszczeniem w rozumieniu przepisów obowiązujących w chwili nabycia.
Innymi słowy, zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady możliwy, gdy Skarb Państwa bądź gmina nabyły nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto), natomiast, jeżeli nabycie nieruchomości nastąpiło w formie umowy (np. sprzedaży) jej zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy bezspornie wykazane zostanie, że umowa zawarta została w związku z "realnym zagrożeniem wywłaszczeniem". Żądanie zwrotu mogłoby być zatem uwzględnione tylko wówczas, gdyby zawarcie przez zbywcę umowy nie było dobrowolne, ale związane z przymusem, tj. z bezpośrednią perspektywą odjęcia prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej.
Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczności zawarcia umowy, mocą której J.W. i L.W. zbyli na rzecz Gminy Miasta R. sporną działkę, nie daje podstawy do przyjęcia, że umowa ta została zawarta wbrew woli skarżących, pod przymusem, właśnie z bezpośrednią perspektywą wywłaszczenia tejże nieruchomości.
Stanowisko wyrażone przez skarżących co do faktu istnienia zamiaru wywłaszczenia jest błędne ze względu na wadliwe utożsamianie zagadnienia realizacji przez właściwą gminę zadań lub celów publicznych w formach prywatnoprawnych (bez związku z istnieniem realnego zamiaru uruchomienia procedury wywłaszczeniowej w razie niedojścia do skutku odpowiedniej umowy cywilnoprawnej) oraz zagadnienia umów prywatnoprawnych zawieranych na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w sytuacji, gdy bezskuteczny upływ terminu do zawarcia umowy stanowił podstawę do formalnego wszczęcia właściwej procedury wywłaszczeniowej (zob. art. 49 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na tle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia (zob. np. wyrok NSA z 16 października 2009 r., I OSK 37/09) i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2009 r., I OSK 1136/08), w której swoboda kontraktowa zbywcy zostaje poważnie ograniczona lub nawet wyłączona. W konsekwencji należy przyjąć, że tylko nabycie umowne bezpośrednio związane z zamiarem wywłaszczenia konkretnej nieruchomości w związku z realizacją celu publicznego stanowi podstawę do przyjęcia, że nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa albo gminy "na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W związku z powyższym nie jest natomiast uzasadnione utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi (m.in. z przeznaczeniem na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego, co zgodnie z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiło cel publiczny) z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli czynności te nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej.
W przedmiotowej sprawie Gmina Miasto R. nabywała nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Z akt sprawy wynika, że istniała decyzja lokalizacyjna, z której wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości "ustalono-zlokalizowano budowę spółdzielczego osiedla mieszkaniowego". Została ona okazana przy zawieraniu aktu notarialnego zbycia spornej nieruchomości, nie stanowiła natomiast jego trwałego elementu. Z treści aktu notarialnego z 16 czerwca 1989 r. nie wynika także w żadnym razie bezpośrednio, że celem Gminy było wywłaszczenie nabytej w drodze aktu notarialnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1233 w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej sprzedaży.
Podstawą do formułowania przeciwnego wniosku nie może być sam fakt nabywania przez Gminę nieruchomości na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepisy powyższej ustawy stanowiły podstawę do tworzenia gminnych zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń na obszarach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości niezbędne na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego mogły być przedmiotem wywłaszczenia na rzecz gminy (zob. art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jeżeli umowa zawarta w trybie określonym w art. 49 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. nie została zawarta w terminie wyznaczonym na piśmie przez właściwy organ (art. 49 ust. 3). Oznacza to, że samo prywatnoprawne nabywanie przez Gminę nieruchomości na cele zorganizowanego budownictwa wielorodzinnego (stanowiącego cele publiczne w rozumieniu art. 46 ust. 2 pkt 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.) i włączanie tak nabytych nieruchomości do zasobów nieruchomości na cele zabudowy miast i wsi nie może być automatycznie utożsamiane z nabywaniem nieruchomości w trybie przedwywłaszczeniowym na podstawie art. 49 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Warunkiem uznania umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym było bowiem uprzednie wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (zob. m.in. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., I OSK 1835/17).
W przedmiotowej sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na twierdzenie, że skarżący (właściciele spornej nieruchomości) byli zobligowania do sprzedaży tej nieruchomości, że stawiano ich w sytuacji przymusowej, wskazując na konieczność wywłaszczenia w razie braku dojścia do porozumienia. Co istotne nie sposób też stwierdzić, żeby jakikolwiek termin do zawarcia umowy został władczo wyznaczony przez właściwy organ, nie stając się przedmiotem uzgodnień pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku cywilnoprawnego. Brak jest też jakichkolwiek informacji o prowadzonych rokowaniach pomiędzy stronami co do zasad nabycia nieruchomości i narzuceniu w związku z tym konieczności dokonania sprzedaży spornej nieruchomości. Istotne jest w tym zakresie, iż skarżący wezwani do przekazania pozostającej w ich dyspozycji dokumentacji dotyczącej rokowań odnośnie do sprzedaży nieruchomości jednoznacznie stwierdzili, że "żadnych dokumentów związanych z rokowaniami w sprawie zakupu ww. nieruchomości nie otrzymali". Brak jest jakiejkolwiek dokumentacji w tym przedmiocie. Organ mimo wielokrotnych zapytań różnych organów, poszukiwania takowej w różnych źródłach do nie dotarł do wskazanych dokumentów.
W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, zasadnie przyjmując, że z zakresu zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należy wyłączyć te cywilnoprawne umowy nabycia nieruchomości, które nie zostały zawarte przez Skarb Państwa lub gminę na tzw. przedpolu postępowania wywłaszczeniowego, a więc w warunkach realnego zagrożenia wywłaszczeniem w związku z zamiarem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w razie bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy. Wadliwe jest zatem stanowisko strony skarżącej, w świetle faktu wskazania w akcie notarialnym (odwołania się) do faktu istnienia decyzji lokalizacyjnej, samo to stanowiłoby o stwierdzeniu, że cywilnoprawna umowa nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa lub gminę, zawierana w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w związku z realizowaniem celów lub zadań publicznych, powinna być uznawana za alternatywną względem wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Raz jeszcze należy przypomnieć, że w okresie obowiązywania ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego mogły nabywać nieruchomości na cele publiczne również w drodze czynności cywilnoprawnych, w tym umów sprzedaży, czy zamiany. Nie sposób przyjmować, że każdy przypadek nabycia przez gminy nieruchomości następował w trybie wywłaszczenia tylko z tej racji, że obowiązywała wówczas powołana ustawa, a celem nabycia była realizacja zadań publicznych.
Prawidłowa wykładnia przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może bowiem abstrahować od celów regulacyjnych art. 216 tej ustawy, które są skoncentrowane wokół zapewnienia uprawnionym podmiotom wyjątkowej możliwości dochodzenia od organów państwa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, przejętych lub nabytych na cele publiczne w warunkach braku swobody kontraktowej zbywcy (zagrożenia wywłaszczeniem) na podstawie ustaw, które utraciły już moc obowiązującą.
Zgodzić się zatem należy z organem, że w realiach niniejszej sprawy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu spornej działki wynika z faktu braku wykazania, że przejęcie tej nieruchomości nastąpiło decyzją wywłaszczeniową, bądź zrównaną w skutkach z wywłaszczeniem.
W realiach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne rzeczywiście nie dało jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o sposób przejęcia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości, ale brak odpowiedzi nie czyni sądowi administracyjnemu przeszkód w ocenie legalności decyzji stanowiącej przedmiot niniejszej skargi, umarzającej postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości, co do której - jak wskazano już uprzednio - nie odnaleziono żadnych dokumentów wywłaszczeniowych. Zauważyć przy tym należy, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami traktujące o zwrocie nieruchomości, nie dają podstaw do odzyskiwania w trybie administracyjnego postępowania, gruntów, co do których nie odnaleziono dokumentów potwierdzających ich wywłaszczenie (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 8 października 2009 r., II SA/Bk 434/09), a z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno tytuł przejęcia gruntów inny niż wymieniony w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jak i brak dokumentów świadczących o wywłaszczeniu (rozumianym jak wcześniej podano), czyni zatem bezprzedmiotowym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Odnosząc się końcowo do zarzutów skargi co do kwestii "niezwrócenia się do wydziału ksiąg wieczystych w celu nadesłania akt księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości, nieprzesłuchania A.R. - pełnomocnika kupującego, na okoliczności dotyczące istnienia decyzji lokalizacyjnej oraz miejsca jej położenia, nieprzesłuchania skarżących w celu wyjaśnienia, czy był wyznaczony termin na zawarcie umowy sprzedaży pod rygorem wywłaszczenia, jak przebiegała czynność zawarcia umowy sprzedaży", wyjaśnić należy, iż zarówno organy I jak i II instancji podejmowały liczne próby odnalezienia poszukiwanej decyzji lokalizacyjnej oraz innych danych archiwalnych, co w pełni oddaje zgromadzona w aktach dokumentacja sprawy. Odnośnie do zarzutu nieprzesłuchania stron wskazać należy raz jeszcze, iż skarżący zobligowani do przedłożenia dokumentów związanych z wywłaszczeniem, w szczególności wskazujących na prowadzone w tym zakresie rokowania jednoznacznie stwierdzili, iż żadnych takowych dokumentów nie posiadają.
W tym zakresie wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, iż przeprowadzenie dowodów dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami byłoby sprzeczne z istotą regulacji zawartej w art. 78 § 2 k.p.a. Przepis ten wyraźnie uprawnia organ administracji publicznej do nieuwzględnienia wniosku dowodowego, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami (zob. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 26 września 2017 r., II SA/Ol 515/17). W związku z powyższym, wskazać należy, iż już same przepisy końcowe aktu notarialnego, a dotyczące opłaty skarbowej i podatku dochodowego, nie wskazywały na charakter wywłaszczeniowy badanej umowy. Należy również przypomnieć, iż organ ma prawo do swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.
Reasumując, skoro spornej działki, której zwrotu domagali się skarżący nie można traktować jako "nabytej" przez gminę w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to organy zasadnie uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzyły postępowanie w trybie art. 105 k.p.a.
Mając zatem na uwadze wszystkie podniesione powyżej argumenty i uwarunkowania zaistniałe w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargę jako bezzasadną oddalił na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
k.ż.