I OSK 1372/07

I OSK 1372/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig -Maciszewska /przewodniczący/
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2109/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-23
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 134 par.1 , art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 par.1 pkt 4, art. 145 par.1 , art. 149 par.2 , art. 151 par.1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jerzy Stankowski ( spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 1 października 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2109/06 w sprawie ze skargi A. P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2109/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. P. na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania wznowieniowego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 1999 r. nr [...].
Ostatnią z wymienionych decyzji (z dnia [...] maja 1999 r.) Wojewoda Małopolski, działając w oparciu o art. 202 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z mocy prawa przez Muzeum Narodowe w Krakowie z dniem [...] września 1992 r., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy w L. księga wieczysta nr [...] oraz nabycie własności znajdujących się na powyższych działkach budynków i innych obiektów.
Dnia [...] grudnia 2004 r. A. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania domagając się uchylenia decyzji i oddalenia wniosku o uwłaszczenie Muzeum Narodowego w Krakowie. Wyjaśnił, iż pozbawiono go praw strony w zakończonym postępowaniu uwłaszczeniowym. Odnosząc się do meritum sprawy zaznaczył, że nie zostały uwzględnione roszczenia właścicieli, jak również nie zwrócono uwagi na sposób wykorzystywania nieruchomości, który de facto nie był związany z działalnością kulturalną (Muzeum Narodowe w Krakowie oferowało oddanie nieruchomości w dzierżawę). W uzasadnieniu wniosku A. P. podał, że jest następcą prawnym właściciela nieruchomości B. P. oraz, że w lipcu 1997 r. złożył wniosek o stwierdzenie wadliwości przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa, a sprawa ta (nr [...]) nie została zakończona.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda Małopolski wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 1999 r. uznając, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który ją wydał (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).
Dnia [...] maja 2006 r. organ zawiesił jednak to postępowanie do czasu zakończenia toczącego się Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi postępowania z odwołania T. P. od decyzji Wojewody Małopolskiego w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, że majątek ziemski położony w miejscowości S., obejmujący działki nr [...],[...],[...] i [...] nie jest objęty art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ wskazał art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. uznając, że rozstrzygnięcie sprawy toczącej się z odwołania T. P. jest zagadnieniem wstępnym dla rozpoznania skargi o wznowienie postępowania.
Zażalenie na postanowienie złożył A. P. wnosząc o jego uchylenie. Wskazał, iż nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania. W jego ocenie organ błędnie uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej zakwestionowania zgodności z prawem przejęcia gruntu na rzecz Skarbu Państwa jest zagadnieniem wstępnym względem postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu. Skarżący podniósł, że we wniosku o wznowienie postępowania, obok naruszenia art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazywał również wady formalnoprawne postępowania uwłaszczeniowego.
Utrzymując postanowienie w mocy Minister Budownictwa wyjaśnił, że nieruchomość położona w S. objęta decyzją uwłaszczeniową z dnia [...] maja 1999 r. stanowi własność Skarbu Państwa. Wnioskodawca postępowania wznowieniowego stara się jednocześnie o odzyskanie prawa własności do części tej nieruchomości przez żądanie wydania decyzji stwierdzającej, że działki nr [...],[...],[...] i [...] wchodzące w skład dawnego "majątku S." nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie to było nadal w toku i nie zostało zakończone ostatecznym rozstrzygnięciem. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wobec nie rozstrzygnięcia roszczeń związanych z nacjonalizacją nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, czy w sprawie powinien być zastosowany art. 149 § 1 K.p.a. i wydane postanowienie o wznowieniu postępowania, czy art. 149 § 3 K.p.a. (decyzja o odmowie wznowienia postępowania).
Skargę na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. złożył A. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji; art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez przyjęcie podstawy do zawieszenia postępowania oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. przez jego pominięcie. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano podstawy do zawieszenia postępowania oraz wskazano na pogorszenie sytuacji skarżącego wskutek wydania decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący twierdził, iż powinien być od początku postępowania uwłaszczeniowego jego uczestnikiem, bowiem zgłaszał swoje roszczenia do objętej tym postępowaniem nieruchomości. Skoro został pominięty jako strona postępowania, to tym samym w myśl art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. należało uchylić decyzję uwłaszczeniową. Nie budziło przy tym wątpliwości skarżącego, że zaistniała jedna z podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Oddalając skargę wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2109/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, iż zasadniczym zagadnieniem w sprawie jest ocena, czy istniały przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu wymagało rozważenia, czy postępowanie prowadzone przez Ministra Budownictwa ma charakter prejudycjalny w stosunku do postępowania wznowieniowego od decyzji uwłaszczeniowej. Po analizie akt sprawy Sądu ustalił, że wnioskiem z dnia [...] lipca 1997 r. A. P. (następca prawny B. P.) zwrócił się do ówczesnego Wojewody N. o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomości wchodzące w skład dawnej "Majętności S.", oznaczone aktualnie jako działki nr [...],[...],[...] i [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945 r., Nr 3, poz. 13). Postępowanie to nie zostało zakończone, bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte. Nie budziło też wątpliwości Sądu, iż postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 1997 r. ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, jak również przed postępowaniem z wniosku o wznowienie tego postępowania. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organ powinien w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. wydać decyzję merytoryczną w sprawie nie oczekując na rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej prawidłowości przejęcia nieruchomości w trybie dekretu o reformie rolnej. Uchylenie decyzji zawsze następuje równocześnie z rozstrzygnięciem istoty sprawy administracyjnej będącej przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym. Samo ustalenie istnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 §1 K.p.a. nie pozwala na wydanie decyzji określonej w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. W sytuacji, gdy nieruchomość będąca przedmiotem uwłaszczenia stała się własnością Skarbu Państwa w drodze nacjonalizacji, reformy rolnej lub na podstawie innego tytułu została upaństwowiona, postępowanie prowadzone w odniesieniu do decyzji, aktów nacjonalizacji czy wywłaszczenia stanowi zagadnienie wstępne w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym. Odnosi się to także do postępowania o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego, w którym również rozstrzyga się o istocie sprawy.
W skardze kasacyjnej A. P. zarzucił naruszenie przepisów postępowania:
art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała zasadność naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a.;
art. 145 § 1 K.p.a. i art. 151 w zw. z art. 133 oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kwestionuje prejudycjaność postępowania dotyczącego nacjonalizacji względem postępowania uwłaszczeniowego - podczas gdy skarżący zarzucał jedynie nieuchylenie funkcjonującej w obrocie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i postulował dopiero po tym uchyleniu zawieszenie postępowania w przedmiocie uwłaszczenia (do czasu zbadania czy grunt rzeczywiście przeszedł na własność Skarbu Państwa).
Zdaniem A. P. naruszono również art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi i przyjęcie zasadności zawieszenia postępowania, w sytuacji, gdy zawieszenie postępowania powinno nastąpić dopiero po uchyleniu decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
W konkluzji skarżący wniósł o zmianę w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie postanowienia Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. oraz postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2006 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, iż postępowanie wszczęte przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] lipca 1997 r. ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, jak również przed postępowaniem o wznowienie postępowania uwłaszczeniowego. Skoro kwestia prawidłowości nabycia gruntu przez Skarb Państwa była prejudycjalna dla postępowania uwłaszczeniowego, to z tego samego powodu wadliwe było również wydanie decyzji uwłaszczeniowej. Zdaniem A. P. organy powinny zatem uchylić decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 1999 r., a dopiero następnie zawiesić postępowanie w przedmiocie wniosku Muzeum Narodowego do czasu rozpoznania kwestii prejudycjalnej. Skarżący zwrócił tez uwagę, że celowość przyjęcia takiego właśnie toku postępowania uzasadniona jest faktem, że Muzeum Narodowe korzysta z domniemania prawidłowości decyzji uwłaszczeniowej i podejmuje czynności mające na celu zbycie prawa do nieruchomości osobom trzecim - w rezultacie pogarszając sytuację prawną skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Muzeum Narodowe w Krakowie wniosło o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Stwierdziło, że wbrew żądaniom skarżącego nie ma możliwości uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania przed ukończeniem tego postępowania. Zdaniem Muzeum Narodowego A. P. nie dostrzega, że samo wznowienie postępowania nie oznacza, że decyzja zostanie wzruszona (art. 151 K.p.a.). Uczestnik postępowania zaznaczył również, iż nie ma podstaw do zastosowania art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia są dotyczą przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W pierwszej kolejności Sąd rozważył zarzut naruszenia art. 145 § 1 K.p.a. i art. 151 w zw. z art. 133 oraz 134 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący kwestionuje prejudycjalność postępowania dotyczącego nacjonalizacji - względem postępowania uwłaszczeniowego. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie w stosunku do wszystkich wymienionych w nim przepisów już z tej przyczyny, że oparto go na mylnym z gruntu założeniu. Sąd pierwszej instancji - wbrew twierdzeniom skarżącego - nie przyjął, że skarżący kwestionuje prejudycjalność postępowania dotyczącego nacjonalizacji względem postępowania wywłaszczeniowego. W uzasadnieniu Sąd odniósł się szeroko do zarzutów sformułowanych w skardze i wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko. Oprócz tego rozważył też wszystkie przesłanki zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a w szczególności istnienie związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy. Szersza analiza legalności zaskarżonej decyzji nie może być jednak postrzegana jako naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji jest nie tylko uprawniony, ale i jest obowiązany do badania z urzędu wszystkich przesłanek zaskarżonych decyzji, nawet jeżeli nie były one kwestionowane w skardze (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W przypadkach, jeżeli uzna to za konieczne, wyjaśnia je w uzasadnieniu wyroku z powołaniem przepisów prawa. Stąd, wbrew stanowisku skarżącego, Sąd nie tylko nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a., ale prawidłowo rozszerzył rozważania zgodnie z wyrażoną w nim zasadą oficjalności (dokonując z urzędu pełnej kontroli legalności postanowienia). O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a., mającym wpływ na treść wyroku, można mówić jedynie wtedy, gdy zaskarżony akt istotnie narusza prawo, a Sąd - nie odnosząc się do tych naruszeń - skargę oddala albo, jeżeli w orzeczeniu wykracza poza granice sprawy. W tej sprawie żadna z tych sytuacji nie wystąpiła.
Sąd nie naruszył również art. 145 § 1 K.p.a. przez jego nieuwzględnienie i oddalenie skargi (art. 151 P.p.s.a.). Za całkowicie błędne należy uznać twierdzenie, iż art. 145 § 1 K.p.a. stanowi samoistną podstawę do uchylenia decyzji. Przepis ten formułuje jedynie przesłanki wznowienia postępowania, natomiast uchylenie decyzji może nastąpić dopiero z jednoczesnym rozpoznaniem sprawy co do istoty na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 P.p.s.a. skarżący nie wyjaśnił natomiast na czym miało ono polegać, jak też nie wskazał jakiego paragrafu tego przepisu dotyczyło. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł tego zarzutu badać. Działając jako sąd kasacyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, w jaki sposób prawo zostało naruszone. Koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji, jest wskazanie, które przepisy ustawy (oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, punktu) zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 382). Wskazanie jedynie na naruszenie art. 133 P.p.s.a., bez zawarcia dalszych wyjaśnień, uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie tego zarzutu.
Nie można również uznać zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe jest nadzwyczajnym trybem, umożliwiającym skorygowanie postępowania administracyjnego, jeżeli było ono dotknięte wadami wymienionymi w art. 145 § 1 K.p.a. bądź oparte na niekonstytucyjnej podstawie prawnej (art. 145a K.p.a.). Postępowanie to jest inicjowane postanowieniem, w którym organ wstępnie stwierdza istnienie przesłanki wznowieniowej. Na tym etapie nie można a priori uchylić decyzji objętej wnioskiem o wznowienie. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Postępowanie wznowieniowe dotyczy zatem danej decyzji (postanowienia) ostatecznej, jednakże jest od niej niezależne. Może ono prowadzić do jej uchylenia tylko w przypadku, jeżeli w jego toku wykazane zostaną przyczyny wznowienia (art. 151 § 2 K.p.a.), które miały wpływ na wynik sprawy (to jest po ich uwzględnieniu zapadłoby inne rozstrzygnięcie - a contrario art. 146 § 2 w zw. z art. 152 § 2 K.p.a.). W takim przypadku ponownie orzeka się o istocie sprawy.
W tym stanie rzeczy, jeżeli w toku postępowania wznowieniowego zajdzie konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, należy zawiesić postępowanie do czasu wydania takiego rozstrzygnięcia. W sprawie postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] lipca 1997 r. miało charakter prejudycjalny z punktu widzenia istoty wznowionej sprawy o uwłaszczenie Muzeum Narodowego w Krakowie. W takim przypadku zawieszenie wznowionego postępowania było obligatoryjne.
Uzupełniająco Sąd wskazuje skarżącemu, że w niniejszej sprawie nie ma znaczenia fakt, że postępowanie o charakterze wstępnym toczyło się już na etapie wydawania decyzji, która aktualnie jest przedmiotem postępowania wznowieniowego. Nie powoduje to też automatycznego uchylenia decyzji, ani stwierdzenia jej nieważności (por. art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.). Niemniej, jeżeli przed rozstrzygnięciem kwestii wstępnej postępowanie zostanie z jakiś przyczyn wznowione, to organ - przed wydaniem decyzji z art. 151 K.p.a. - powinien tę kwestię wziąć pod uwagę i ewentualnie (jak w tej sprawie) zawiesić postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wynikłego zagadnienia wstępnego przez inny organ.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd art. 151 P.p.s.a. i art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Skoro zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie, zaskarżone postanowienie pierwszej instancji należało utrzymać w mocy (art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a.), a wniesioną od niego skargę oddalić jako niezasadną (art. 151 K.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że zaskarżony wyrok nie narusza prawa w zakresie objętym zarzutami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.