I OSK 1370/24

I OSK 1370/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2010/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-16
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 901
art. 116 ust. 1 i 1a, art. 156 ust. 1 -5
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Dz.U. 2007 nr 48 poz 320
art.5 ust. 1 - 3
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej
Dz.U. 2007 nr 48 poz 320
art. 1 pkt 38 lit. b
Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej
Dz.U. 2020 poz 85
art. 77 ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce - t.j,
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 76 par. 1 i 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 81, art. 217 par. 2, art. 218 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit ai c, art. 145 par. 2, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 182 par. 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 204 pkt 2 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2010/23 w sprawie ze skargi A. H. na postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 20 lipca 2023 r., nr DPS-VI.5120.9.2021.AP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2010/23, po rozpoznaniu skargi A. H. (dalej skarżąca), w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 20 lipca 2023 r., nr DPS-VI.5120.9.2021.AP w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego, że skarżąca nabyła uprawnienia do wykonywania zawodu regulowanego – pracownika socjalnego 30 czerwca 2010 r.; w pkt 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej – organ, skarżący kasacyjnie, Minister), zastępowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wśród warunków o jakich mowa w pkt 3 tegoż artykułu nie mieści się uprawnienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej do weryfikacji, czy spełniony był wymóg dotyczący zrealizowania wykształcenia określonego w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych (Dz.U. poz. 158),
2) art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię, jako przeprowadzoną w oderwaniu od art. 116 ust. 1a ustawy o pomocy społecznej, co w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie przez Sąd, że skarżąca spełniała warunki określone w tym przepisie,
3) art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w związku z art. 9 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2023 r. poz. 334) i art. 217 k.p.a., poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na ustaleniu, że żądanie wydania zaświadczenia potwierdzającego datę nabycia uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego mieści się w zakresie dyspozycji tych przepisów, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany do wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez wnioskodawcę.
II. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie tego przepisu i ustalenie, że w sprawie istnieją dokumenty pozwalające na wydanie przez organ zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, gdy faktycznym powodem uchylenia postanowienia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni prawa materialnego, tj. art. 116 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej,
2) art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 218 § 2 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., przez:
- bezpodstawne przyjęcie, że organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, co doprowadziło do wydania przez organ błędnego postanowienia;
- przyjęcie przez Sąd za podstawę orzekania stanu faktycznego, który nie wynikał z zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. nie wynikał ani z dyplomu nr [...], ani z suplementu do tego dyplomu;
3) art. 145 § 2 p.p.s.a. i nieuwzględnienie odrębności wynikających z prowadzenia postępowania na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2023 r. poz. 334), a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ był zobowiązany do wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez wnioskodawcę,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 134 ustawy p.p.s.a., bowiem Sąd nie zbadał w pełni okoliczności sprawy, w tym pominął fakt, że wniosek strony dotyczy wydania zaświadczenia potwierdzającego uzyskanie uprawnień z dniem 30 czerwca 2010r., a nie samego faktu uzyskania uprawnień pracownika socjalnego, bowiem takie zaświadczenie zostało już raz wydane stronie dn. 21 października 2022r.,
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne uzasadnienie wyroku, w szczególności pominięcie faktu, że w sprawie zostało już wydane jedno zaświadczenie potwierdzające uzyskanie uprawnień oraz oparcie uzasadnienia prawnego wyroku głównie na art. 116 ust. 3 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, który nie stanowił podstawy prawnej dla zaskarżonego postanowienia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i oddalenie skargi w całości albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie organu kosztami postępowania kasacyjnego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W tej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w analizowanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo, na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego, że nabyła uprawnienia do wykonywania zawodu regulowanego – pracownika socjalnego 30 czerwca 2010 r.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Nie ma ono charakteru prawotwórczego. Przy jego pomocy organ nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczenie nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienie w danym czasie określonego stanu. Potwierdzenia tego, co do zasady dokonuje przy tym na podstawie posiadanych już danych. Główną rolę w tym zakresie pełnią więc dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa, spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Postępowanie wyjaśniające powinno też być prowadzone przy odpowiednim stosowaniu przepisów regulujących jurysdykcyjne postępowanie dowodowe. Odpowiednie stosowanie tych przepisów siłą rzeczy jest jednak ograniczone, na co wskazuje zawarty w art. 218 § 2 k.p.a. zwrot "w koniecznym zakresie" i czego dowodzi uproszczony charakter postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, które może mieć wyłącznie formę tzw. postępowania gabinetowego (por. wyrok NSA z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09).
W zaskarżonym postanowieniu Minister uznał, że brak jest podstaw do wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treść, z uwagi na brak przed 30 października 2021 r. przepisu prawa, na podstawie którego można byłoby uznać, że skarżąca posiada uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego w oparciu o określony w dyplomie ukończenia uczelni kierunek studiów i ich zakres (specjalność).
Sąd I instancji uznał, że organ błędnie odmówił wydania skarżącej zaświadczenia potwierdzającego uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego kwestionując na podstawie suplementu do dyplomu uzyskanie tych uprawnień, do czego nie był uprawniony. Sąd wskazał, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.
Skarżąca wystąpiła o wydanie jej zaświadczenia potwierdzającego, że nabyła uprawnienia do wykonywania zawodu regulowanego – pracownika socjalnego 30 czerwca 2010 r.
Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej – u.p.s., pracownikiem socjalnym może być osoba, która spełnia co najmniej jeden z niżej wymienionych warunków: 1) posiada dyplom ukończenia kolegium pracowników służb społecznych; 2) ukończyła studia na kierunku praca socjalna lub w zakresie pracy socjalnej; 3) do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków: a) pedagogika, b) pedagogika specjalna, c) politologia, d) polityka społeczna, e) psychologia, f) socjologia, g) nauki o rodzinie; 4) ukończyła studia podyplomowe z zakresu metodyki i metodologii pracy socjalnej w uczelni realizującej studia na kierunku praca socjalna lub w zakresie pracy socjalnej, po uprzednim ukończeniu studiów na jednym z kierunków, o których mowa w pkt 3.
Zgodnie z art. 116 ust. 1a u.p.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, wymagane umiejętności, wykaz przedmiotów, minimalny wymiar zajęć dydaktycznych oraz zakres i wymiar praktyk zawodowych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, realizowanej w szkołach wyższych na kierunkach wymienionych w ust. 1, kierując się koniecznością odpowiedniego przygotowania absolwentów do wykonywania zawodu pracownika socjalnego.
Zgodnie z art. 156 ust. 1 – 5 u.p.s. osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy były zatrudnione na stanowisku pracownika socjalnego na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują uprawnienia do wykonywania zawodu (ust. 1); Osoby, które przed dniem 1 maja 2004 r. ukończyły studia wyższe na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia, politologia i nauki społeczne lub socjologia, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 1a); Osoby kierujące placówkami opiekuńczo-wychowawczymi i ośrodkami adopcyjno-opiekuńczymi powinny ukończyć specjalizację nie później niż do końca 2005 r.; osobom tym zalicza się staż pracy w placówkach opiekuńczo-wychowawczych i ośrodkach adopcyjno-opiekuńczych (ust. 2); Osoby, które w okresie 3,5 roku od dnia wejścia w życie ustawy ukończą studia wyższe magisterskie na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia lub socjologia, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 3). Osoby, które przed dniem 1 maja 2004 r. rozpoczęły studia wyższe licencjackie lub wyższe magisterskie na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia lub socjologia, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 3a). Osoby zatrudnione przed dniem wejścia w życie ustawy na stanowisku aspiranta pracy socjalnej, które w okresie 3,5 roku od dnia wejścia w życie ustawy ukończą studia wyższe na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia lub socjologia i uzyskają tytuł licencjata, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 4). Osoby zatrudnione przed dniem wejścia w życie ustawy na stanowisku aspiranta pracy socjalnej, które w okresie 5,5 roku od dnia wejścia w życie ustawy ukończą studia wyższe magisterskie na kierunkach: pedagogika, psychologia, politologia lub socjologia, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 5).
Zgodnie z art. 5 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 48 poz. 320) osoby, które przed dniem 1 stycznia 2007 r. otrzymały dyplom wyższej szkoły zawodowej o specjalności praca socjalna, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 1); Osoby, które do dnia 1 stycznia 2008 r. otrzymały dyplom uzyskania tytułu zawodowego w zawodzie pracownik socjalny, mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 2); Osoby, które przed dniem 1 stycznia 2008 r. ukończyły lub kontynuowały studia wyższe o specjalności praca socjalna na jednym z kierunków: pedagogika, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego (ust. 3).
Analiza art. 116 ust. 1 u.p.s. wskazuje, że przepis ten wprowadza trzy warunki, przy czym wystarczy spełnienie jednego z nich, aby osoba mogła zostać pracownikiem socjalnym. Po pierwsze - posiadanie dyplomu ukończenia kolegium pracowników służb społecznych; po drugie - ukończenie studiów na kierunku praca socjalna lub w zakresie pracy socjalnej; po trzecie ukończenie do dnia 31 grudnia 2013 r. studiów wyższych o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z kierunków: pedagogika, pedagogika specjalna, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia, nauki o rodzinie.
Art. 116 ust. 1a u.p.s. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego, w drodze rozporządzenia, wymaganych umiejętności, wykazu przedmiotów, minimalnego wymiaru zajęć dydaktycznych oraz zakresu i wymiaru praktyk zawodowych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, realizowanej w szkołach wyższych na kierunkach wymienionych w ust. 1, kierując się koniecznością odpowiedniego przygotowania absolwentów do wykonywania zawodu pracownika socjalnego.
Przepis art. 116 ust. 1a został dodany do u.p.s. na mocy art. 1 pkt 38 lit. b) ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U z 2007 r. Nr 48, poz. 320). W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej art. 116 ust. 1a wskazano, że dodanie upoważnienia do określenia, w drodze rozporządzenia, wymaganych umiejętności, wykazu przedmiotów, minimalnego wymiaru zajęć dydaktycznych oraz zakresu i wymiaru praktyk zawodowych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego jest uzasadnione koniecznością określenia standardów nauczania w zakresie przygotowania do wykonywania zawodu pracownika socjalnego. Brak takich przepisów powoduje duże różnice w kompetencjach zawodowych absolwentów różnych kierunków studiów.
Oznacza to, że wydane na podstawie art. 116 ust. 1a u.p.s. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych zostało skierowane do szkół wyższych prowadzących studia pierwszego lub drugiego stopnia albo jednolite studia magisterskie na kierunkach: pedagogika, pedagogika specjalna, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, aby ustalany programu kształcenia zawierał określone w rozporządzeniu wymagane umiejętności, wykaz przedmiotów, minimalny wymiar zajęć dydaktycznych oraz zakres i wymiar praktyk zawodowych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego. To na wyższej uczelni spoczywał obowiązek uwzględnienia w ramach programu kształcenia na prowadzonych przez tę uczelnię powołanych wyżej kierunkach studiów tego, aby wprowadzone zostały określone w tym rozporządzeniu rozwiązania. Bez wątpienia rozporządzenie to nie służyło temu celowi, aby organ przy wydawaniu zaświadczenia potwierdzającego nabycie uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego oceniał, czy zostało w ramach procesu nauczania zrealizowane minimum programowe.
Skarżący kasacyjnie organ stoi na stanowisku, że skarżąca nie nabyła uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego z dniem 30 czerwca 2010 r.
W ocenie Ministra na podstawie dyplomu ukończenia studiów licencjackich nr [...] nie ma możliwości uznania uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, ponieważ ukończona specjalność, to praca socjalna i resocjalizacja, a nie praca socjalna, jak wymieniono w tym przepisie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca uzyskała na Uniwersytecie [...] w P. w dyplom nr [...] potwierdzający ukończenie w dniu [...] czerwca 2008 r. studiów licencjackich na kierunku pedagogika w zakresie pracy socjalnej i resocjalizacji oraz suplement do tego dyplomu, w którym wskazano, że posiadacz dyplomu posiada uprawnienia do pracy w zawodzie pracownika socjalnego w instytucjach pomocy społecznej (sektora państwowego, prywatnego, non-profit) oraz, że uczelnia realizuje autorski program studiów zatwierdzony uchwałą Rady Wydziału [...] z dnia 12 października 1998 r., zmodyfikowany uchwałą Rady Wydziału z dnia 20 lutego 2001 r. z późniejszymi zmianami dokonanymi o standardy nauczania dla kierunku pedagogika, określonymi w Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 144, poz. 1401), zatwierdzonymi uchwałami Rady Wydziału z dnia 6 lipca 2005 r. i 9 stycznia 2007 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku organu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu można, na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej, uznać uprawnienia skarżącej do wykonywania zawodu pracownika socjalnego. Przepis ten stanowi, że osoby, które przed dniem 1 stycznia 2008 r. ukończyły lub kontynuowały studia wyższe o specjalności praca socjalna na jednym z kierunków: pedagogika, politologia, polityka społeczna, psychologia, socjologia lub nauki o rodzinie, po uzyskaniu dyplomu ukończenia tych studiów mogą wykonywać zawód pracownika socjalnego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca studia licencjackie na kierunku pedagogika w zakresie pracy socjalnej i resocjalizacji rozpoczęła w semestrze zimowym 2005 r. i ukończyła je w 2008 r. uzyskując w dniu 11 czerwca 2008 r. tytuł zawodowy licencjata. Należy zatem uznać, że skarżąca spełnia przesłanki określone w tym przepisem, albowiem kontynuowała studnia wyższe przed 1 stycznia 2008 r. na kierunku pedagogika w zakresie pracy socjalnej i resocjalizacji. Natomiast podstawą odmowy uznania uprawnień skarżącej nie może być stwierdzenie przez Ministra, że ukończona specjalność to praca socjalna i resocjalizacja, a nie praca socjalna, jak wymieniono w tym przepisie. Jest to wykładnia zbyt arbitralna i rygorystyczna. Skoro bowiem skarżąca ukończyła studia na kierunku pedagogika w zakresie dwóch specjalności pracy socjalnej i resocjalizacji, to nie można wyciągać dla niej negatywnych konsekwencji z faktu, że nie ukończyła studiów na kierunku pedagogika z jedną specjalnością praca socjalna (a maiori ad minus). Znajduje to potwierdzenie w treści suplementy do dyplomu ukończenia studiów licencjackich nr [...], w którym wyraźnie wskazano, że posiadacz dyplomu posiada uprawnienia do pracy w zawodzie pracownika socjalnego w instytucjach pomocy społecznej.
Natomiast odnośnie dyplomu nr [...] i suplementu do tego dyplomu, zdaniem organu, nie można uznać, aby zostało w pełni zrealizowane minimum programowe dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego wskazane w art. 116 ust. 1 pkt 3 i ust. 1a u.p.s.
Sąd I instancji trafnie zauważył, że dyplom ukończenia studiów stanowi dokument urzędowy potwierdzający uzyskanie wykształcenia na określonym poziomie. Skutkiem prawnym wydania dyplomu jest zmiana statusu prawnego adresata i uzyskanie przez niego określonego tytułu zawodowego. Wydanie dyplomu wykazuje charakter zbliżony do wydania decyzji administracyjnej, o czym świadczy istniejący tryb stwierdzenia nieważności dyplomu albo wznowienia postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.).
Skoro dyplom ukończenia studiów jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., to – podobnie jak w przypadku decyzji administracyjnej – dyplomowi ukończenia szkoły wyższej przysługuje domniemanie prawidłowości i legalności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2748/19, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dyplomowi ukończenia studiów wyższych przysługuje domniemanie prawidłowości, zakwestionowanie zaś skutków prawnych wynikających z uzyskanego dyplomu może nastąpić tylko w trybie przewidzianym dla tego typu aktów (art. 77 ust. 4 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce). Trybem tym bez wątpienia nie jest postępowanie o wydanie zaświadczenia. Zasada ta chroni trwałość aktu administracyjnego w postaci rozstrzygnięcia organu uczelni o nadaniu tytułu zawodowego. Jednocześnie zapewnia ona ochronę sytuacji prawnej absolwenta szkoły wyższej, który ma prawo oczekiwać honorowania uzyskanego dyplomu przez wszystkie podmioty i organy administracji, o ile dyplom ten nie zostanie wzruszony we wspomnianych już trybach weryfikacji.
Odmowa uznania takiego dyplomu przez Ministra stanowi w istocie niedopuszczalną próbę odmowy uznania mocy dowodowej wynikającej z art. 76 § 1 k.p.a. Jest to próba podważenia dokumentu urzędowego, jakim jest dyplom.
Jednocześnie ocena dokumentu urzędowego w postaci dyplomu nie może prowadzić do odmowy uznania skutków prawnych z niego wynikających. Art. 76 § 3 k.p.a. nie może być rozumiany w ten sposób, że upoważnia on organ do obejścia szczególnych, przewidzianych przez ustawodawcę, trybów jego weryfikacji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1243/17, ustanowiona przez prawodawcę szczególna procedura wydawania i weryfikacji konkretnego typu dokumentu urzędowego ogranicza przewidzianą w art. 76 § 3 k.p.a. możliwość przeprowadzania dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego. Obalenie bowiem domniemania prawdziwości, tzn. zgodności zawartych w nim twierdzeń z rzeczywistym stanem rzeczy, w odniesieniu do omawianego dokumentu, możliwe jest w zasadzie jedynie przy zastosowaniu ww. szczególnej procedury. Podzielając ten pogląd, uznać należy, że również weryfikacja dyplomu może nastąpić tylko w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 77 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r., poz. 85 ze zm.) albo przepisów szczególnych, a nie w postępowaniu w przedmiocie wydania zaświadczenia.
Art. 116 ust. 1 pkt 3 u.p.s. stanowi, że pracownikiem socjalnym może być osoba, która do dnia 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z wymienionych w tym przepisie kierunków. Z przepisu tego wynika, że warunkiem stania się pracownikiem socjalnym jest ukończenie do konkretnej daty studiów wyższych o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z wymienionych kierunków. Wobec tego, w uproszczonym postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, przedmiotem oceny może być tylko, czy posiadany dyplom dotyczy wnioskodawcy, czy jest dyplomem ukończenia do 31 grudnia 2013 r. studiów wyższych o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z wymienionych kierunków, a nie to, czy w ramach odbytych studiów zostało zrealizowane minimum programowe dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego. Skoro warunki stania się pracownikiem socjalnym zostały określone w taki sposób, to Minister na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.s. nie ma kompetencji do dokonywania oceny, czy osoba, która ukończyła studia wyższe o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego na jednym z wymienionych kierunków, co zostało udokumentowane dyplomem ukończenia studiów, zrealizowała w toku studiów minimum programowe dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, które odbyła. Skoro warunkiem stania się pracownikiem socjalnym jest ukończenie studiów wyższych dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, to nie można tego warunku interpretować rozszerzająco w ten sposób, że obejmuje on nie tylko fakt ukończenia odpowiednich studiów wyższych, ale również to czy absolwent zrealizował minimum programowe.
Zaznaczyć należy, że powyższe uwagi dotyczące domniemania prawdziwości i legalności dyplomu ukończenia studiów w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. odnoszą się również do suplementu do tego dyplomu. We wzorze suplementu stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie (Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 61) wyraźnie zaznaczono, że suplement do dyplomu ma dostarczyć obiektywnych i pełnych informacji dla lepszego zrozumienia oraz sprawiedliwego uznawania kwalifikacji akademickich i zawodowych w kraju i za granicą oraz że suplement zawiera opis rodzaju, poziomu, treści i statusu studiów odbytych i pomyślnie ukończonych przez osobę wymienioną w dyplomie. Taką też informacyjną funkcję pełnił suplement wydawany według wzoru stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 23 lipca 2004 r. w sprawie rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie (Dz. U. Nr 182, poz. 1881).
Zauważenia wymaga, że skarżąca uzyskała na Uniwersytecie [...] w P. dyplom nr [...] potwierdzający ukończenie w dniu 30 czerwca 2010 r. studiów magisterskich na kierunku pedagogika w specjalności praca socjalna oraz z suplementu do tego dyplomu, z którego z wynika, że program studiów opracowano zgodnie ze standardami kształcenia dla kierunku Pedagogika określonych w Rozporządzeniu MNiSW z dnia 12 lipca 2007 r. (Dz. U. Nr 164 poz. 1166) oraz zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych (Dz. U. z 2008 r. Nr 27, poz. 158 – data wejścia w życie rozporządzenia – 1 października 2008 r.). Program został zatwierdzony na Radzie Wydziału [...] z dnia 12 czerwca 2007 r. z późniejszymi zmianami RW z 9 czerwca 2009 r., RW z 7 lipca 2009 r. W suplemencie wskazano także, że absolwent posiada także uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, określone przepisami ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 48, poz. 320) oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych (Dz. U. z 2008 r. Nr 27, poz. 158).
Podkreślić należy, że skoro skarżąca uzyskała na publicznej uczelni dyplom potwierdzający ukończenie w dniu 30 czerwca 2010 r. studiów magisterskich na kierunku pedagogika w specjalności praca socjalna, to oznacza to, że skarżąca zrealizowała ze skutkiem pozytywnym program studiów i odbyła wymagane praktyki. W przeciwnym razie nie uzyskałaby dyplomu ukończenia uczelni wyższej. Zgodnie bowiem z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o szkolnictwie wyższym i nauce warunkiem ukończenia studiów i uzyskania dyplomu ukończenia studiów jest: uzyskanie efektów uczenia się określonych w programie studiów, złożenie egzaminu dyplomowego, pozytywna ocena pracy dyplomowej.
Należy stwierdzić, że skoro program studiów magisterskich na kierunku pedagogika w specjalności praca socjalna, które skarżąca ukończyła w dniu 30 czerwca 2010 r., został opracowany między innymi zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych (Dz. U. z 2008 r. Nr 27, poz. 158), to nie można twierdzić, że skarżąca nie zrealizowała minimum programowego dla specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego wskazanego art. 116 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1a u.p.s. stanowiącego podstawę wydania powyższego rozporządzenia.
Ponadto, jak wskazano wyżej, w suplemencie do dyplomu ukończenia studiów magisterskich nr [...] wprost wskazano, że absolwent posiada uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, określone przepisami ustawy o pomocy społecznej, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 16 lutego 2007 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego realizowanej w szkołach wyższych.
Słuszne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że organ błędnie odmówił wydania skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego nabycie z dniem 30 czerwca 2010 r. uprawnienia do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, kwestionując na podstawie suplementu do dyplomu uzyskanie tych uprawnień, do czego nie był uprawniony.
Należy uznać również, że sytuacja skarżącej wypełnia dyspozycję art. 116 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.p.s., albowiem do 31 grudnia 2013 r. ukończyła studia licencjackie, jak i studia magisterskie, na kierunku pedagogika o specjalności przygotowującej do zawodu pracownika socjalnego, do których, jak można przyjąć, należą specjalności - praca socjalna, resocjalizacja.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieuprawnione.
Nieuprawniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez powiązania z innymi przepisami procesowymi, albowiem przepis ten jest przepisem wynikowym i kompetencyjnym. Nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej i dlatego wymaga powiązania z innymi przepisami, których wadliwe zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Podkreślić bowiem trzeba, że podstawą skargi kasacyjnej określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie samo rozstrzygnięcie. Orzeczenie uwzględniające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić.
Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 218 § 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 3 § 1 p.p.s.a. ponieważ, dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia, rozpoznał sprawę należącą do jego kognicji i zastosował przewidziane w p.p.s.a. środki procesowe. Sąd nie mógł naruszyć również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 218 § 2 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., albowiem postępowania wyjaśniającego przed wydaniem zaświadczenia, nie można utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w dziale II k.p.a., kiedy to organ ma obowiązek przed wydaniem decyzji dokładnie ustalić stan faktyczny sprawy na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 k.p.a., ogranicza się wyłącznie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych.
Wadliwy jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w kontekście naruszenia przepisów postępowania, albowiem przepis ten dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego.
Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie odrębności wynikających z prowadzenia postępowania na podstawie art. 9 ustawy 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, albowiem przedmiotem sprawy była odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, potwierdzającego nabycie przez skarżącą z dniem 30 czerwca 2010 r. uprawnień do wykonywania zawodu pracownika socjalnego, a nie odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie przez skarżącą kwalifikacji zawodowych, w celu uznania tych kwalifikacji w państwie członkowskim.
Niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 p.p.s.a., albowiem z analizy uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji zbadał wszystkie okoliczności istotne dla sprawy i orzekł w granicach sprawy dotyczącej wydania na wniosek skarżącej zaświadczenia o żądanej treści.
Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Pominięcie przez Sąd faktu wydania już zaświadczenia potwierdzającego uzyskanie przez skarżącą uprawnień nie ma istotnego znaczenia, gdyż wydane zaświadczenie dotyczy innego terminu uzyskania uprawnień niż żądała tego skarżąca we wniosku o wydanie zaświadczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd nie oparł uzasadnienia głównie na art. 116 ust. 3 pkt 4 u.p.s. Przepis ten był jednym z wielu przepisów wymienionych i powołanych przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie stanowił wyłącznej podstawy uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, oddalił ją, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.)