I OSK 1369/07

I OSK 1369/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Kacprzak /przewodniczący/
Joanna Banasiewicz
Leszek Kiermaszek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Go 588/06 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2007-05-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 113 poz 1209
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Dz.U. 2005 nr 175 poz 1459
art. 8, art. 9, art. 10
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Tezy
Sądy administracyjne są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 24 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Go 588/06 w sprawie ze skargi H. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Go 588/06, uchylił zaskarżoną przez H. i W. małżonków W. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. G. z dnia [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, stwierdził że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości i zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że H. i W. W. w dniu 23 września 2002 r. złożyli podanie o nieodpłatne nabycie własności nieruchomości położonej w L. przy ulicy [...] o powierzchni 484 m2, stanowiącej własność Gminy L., a będącej w ich użytkowaniu wieczystym do dnia 12 maja 2080 r.
Pierwszą wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta L., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209), orzekł o odmowie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. decyzją z dnia [...]. Na skutek skargi wniesionej przez H. i W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Po 3053/02, uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na wadliwe dokonanie przez organy wykładni przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] odmówił przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności z tej przyczyny, że wnioskodawcy w dniu 25 maja 1990 r. nie byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, a zatem nie został spełniony jeden z warunków umożliwiający nabycie nieodpłatne z mocy prawa własności nieruchomości. W oparciu o wpis do księgi wieczystej nieruchomości organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość została zabudowana budynkiem mieszkalnym dopiero w 2002 r. Od decyzji tej odwołanie wnieśli H. i W. W., które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a związane z datą wybudowania budynku mieszkalnego, odwołujący bowiem wskazywali, że już w 1987 r. uiszczali podatek od nieruchomości zabudowanej.
Rozpoznając sprawę po raz trzeci Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...], wydaną już na podstawie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), ponownie odmówił orzeczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji stwierdził, że z dniem 13 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, która w art. 9 uchyliła poprzednie ustawy, a w art. 8 postanawia, że do spraw wszczętych na podstawie uchylonych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy nowej ustawy. Zgodnie z treścią art. 5 tej ustawy nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych może nastąpić po spełnieniu warunków wymienionych w tym przepisie. W stosunku do wnioskodawców żadna z okoliczności wskazanych w art. 5 tej ustawy nie zachodzi. Zdaniem organu pierwszej instancji wnioskodawcy nie spełniają także warunków wynikających z uchylonej ustawy z dnia 26 lipca 2001 r., gdyż nieruchomość, której są użytkownikami wieczystymi, nie jest nieruchomością rolną i nie została zabudowana do dnia 26 maja 1990 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. po rozpoznaniu odwołania H. i W. W. decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Kolegium w motywach swej decyzji wywiodło, że odwołujący są zainteresowani tylko nieodpłatnym przekształceniem użytkowania wieczystego w prawo własności, tymczasem nie spełniają warunków określonych w art. 5 obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W związku ze zmianą stanu prawnego nie mają również znaczenia podnoszone przez odwołujących się zarzuty co do rzeczywistego terminu zabudowy działki.
Na skutek skargi wniesionej przez H. i W. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 17 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Go 113/06, uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego nie podzielając poglądu, że postępowanie administracyjne wskutek zmiany stanu prawnego stało się bezprzedmiotowe. Sąd stwierdził, że odróżnić należy bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do przyjęcia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż okoliczności sprawy i przepisy zarówno obowiązującej, jak i uchylonej ustawy przewidują możliwość nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wreszcie Sąd wskazał, że wobec wniesienia odwołania rolą organu odwoławczego było skontrolowanie decyzji organu pierwszej instancji i ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] o odmowie orzeczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. Kolegium powołało się na przepis art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, który nakazuje do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów obowiązującej ustawy. Nieodpłatne przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności możliwe jest tylko na warunkach określonych w art. 5 tej ustawy, a wymienionych w tym przepisie kryteriów odwołujący się nie spełniają.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim H. i W. W. zarzucili, iż organy administracyjne bezzasadnie odmówiły orzeczenia o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności według stanu prawnego w chwili złożenia przez nich wniosku. Spełniają wszystkie ustawowe warunki do nabycia prawa własności nieruchomości, stąd decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku musi być postrzegana jako naruszająca prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w pisemnych motywach wyroku stwierdził na wstępie, że istnieje wiele kryteriów podziału decyzji administracyjnej; niektóre wynikają wprost z przepisów, inne zaś wypracowane zostały w doktrynie. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie ma podział na decyzje deklaratoryjne i konstytutywne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji typowym przykładem decyzji deklaratoryjnej jest decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Sąd zwrócił uwagę, że osoba fizyczna będąca w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie powołanej ustawy użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną nabywa własność tej nieruchomości z mocy prawa (art. 15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. Nr 64, poz. 592). Określenie, że nabycie własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna powoduje, że decyzja o przekształceniu ma cechy deklaratoryjno-konstytutywne. Skoro tak, to w stosunku do skarżących decydujące znaczenie będzie miało spełnienie przesłanek nabycia własności nieruchomości w okresie od dnia 26 maja 1990 r. do dnia 13 października 2005 r. Zmiana przepisów prawa, dokonana ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie będzie się odnosiła do skarżących, skoro decyzja o przekształceniu prawa musi jedynie potwierdzać stan prawny istniejący w dacie nabycia własności nieruchomości z mocy prawa. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 35 kpa dopuścił się zwłoki w załatwieniu sprawy, co nie może powodować ujemnych skutków dla skarżących. Można co prawda mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej organu, jednak naruszenie przez administrację publiczną powinności terminowego załatwienia sprawy nie można przenosić na stronę, która dopełniła swych obowiązków, negatywnych skutków opieszałości.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. G. Zaskarżając wyrok w całości, wnoszący skargę kasacyjną z powołaniem się na przepisy art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 8 w związku z art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że Sąd uchylił zgodną z prawem decyzję.
W oparciu o ten zarzut wnoszący skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. i W. W., ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, że ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w art. 8 wyraźnie określa, jakie przepisy mają być stosowane do spraw wszczętych pod rządami poprzednio obowiązujących ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną. Mianowicie ustawodawca wskazał, że stosować należy przepisy obowiązującej ustawy. Wyrażony przez Sąd pierwszej instancji odmienny pogląd wykracza poza granice obowiązującego prawa, bowiem od wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, niezależnie od tego czy dopiero powstaną czy też powstały przed wejściem w życie nowego prawa i trwają nadal w czasie dokonania zmiany prawa.
Następnie wnoszący skargę kasacyjną zgodził się ze stanowiskiem Sądu, iż zwłoka organu w załatwianiu sprawy nie może powodować ujemnych dla strony skutków. Jednakże wyraził pogląd, że stwierdzenie zwłoki nie daje podstawy do uchylenia z tego powodu, zgodnej z prawem decyzji, a stanowić może podstawę odpowiedzialności za szkodę dochodzoną w postępowaniu cywilnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. i W. W. wnieśli o jej oddalenie uznając sformułowane w skardze zarzuty za bezzasadne. Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny podzielił jednak pogląd wnoszącego skargę kasacyjną w zakresie błędnej wykładni przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wnieśli o rozważenie skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do konstytucyjności tego przepisu z uwagi na naruszenie zasady ochrony praw nabytych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w zakreślonych w skardze granicach. Wnoszący skargę kasacyjną w jej osnowie powołał przepisy art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co mogłoby oznaczać, że skarga oparta została o obydwie podstawy kasacyjne wymienione w tym przepisie. Jednakże przytoczenie podstawy kasacyjnej, a następnie jej uzasadnienie jednoznacznie wskazuje na to, iż skarga kasacyjna oparta została wyłącznie o podstawę naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
Przystępując do oceny zasadności przedstawionych zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm materialnoprawnych w pierwszej kolejności wskazać należy na ewolucję przepisów przewidujących możliwość nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 123, poz. 781 ze zm.) określała zasady przekształcenia tego prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym przepisy ustawy stosowało się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem wejścia w życie ustawy (nowelizacja z 1998 r. rozszerzyła ten krąg o następców prawnych) i złożyły wniosek do dnia 31 grudnia 2000 r. W zamian za przekształcenie prawa ustawa w art. 4 i 5 przewidywała jednorazową opłatę pobieraną przez dotychczasowego właściciela (jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa), z kolei w art. 6 wymieniona została grupa użytkowników wieczystych i ich następców prawnych uprawnionych do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Przekształcenie tego prawa następowało w drodze decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej (art. 2 ust. 3 ustawy). Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/88 - OTK ZU 2000 r. Nr 3, poz. 87 stwierdzono niekonstytucyjność szeregu przepisów tej ustawy. Na skutek tego orzeczenia część przepisów ustawy utraciła moc (art. 1 ust. 2a, art. 4, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5), z kolei ustawodawca w noweli z 2001 r. do tekstu ustawy wprowadził art. 4a określający zasady ustalania opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
W okresie obowiązywania wskazanej ustawy uchwalona została ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), która w art. 1 ust. 1 rozszerzyła krąg osób uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Stosownie do treści tego przepisu, w wersji pierwotnej, osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe i 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługiwało roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności tych nieruchomości. Podobnie jak w ustawie z dnia 4 września 1997 r. ostateczna decyzja orzekająca o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowiła podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 1 ust. 4 ustawy). Zmianę przepisów tej ustawy wprowadziła ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592), która w art. 15 nadała nowe brzmienie art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Według art. 1 ust. 1 tej ustawy po nowelizacji osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Uprawnienie do nabycia prawa własności nieruchomości nabyły także osoby fizyczne będące następcami prawnymi tych osób (art. 1 ust. 2 ustawy).
W dniu 29 lipca 2005 r. uchwalona została nowa ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), która weszła w życie, zgodnie z treścią art. 10, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 13 października 2005 r. Jednocześnie w myśl art. 9 ustawy utraciły moc obydwie dotychczasowe ustawy: z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nowa ustawa w dalszym ciągu stwarza dla osób fizycznych będących w dniu jej wejścia w życie użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych uprawnienie do zgłoszenia żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności (ust. 1 ust. 1). Żądanie takie zgłosić mogą również osoby fizyczne będące następcami wymienionych osób (art. 1 ust. 3). Ustawa jako zasadę przyjęła odpłatne nabycie prawa własności z możliwością zastosowania bonifikaty (art. 4). Natomiast nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności następuje tylko na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a albo ich następców prawnych (art. 5), tj. osób fizycznych będących w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r. i 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W międzyczasowym przepisie art. 8 ustawy, którego naruszenie zarzucił wnoszący skargę kasacyjną, ustawodawca stwierdził, że do spraw wszczętych na podstawie ustaw, o których mowa w art. 9 i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy niniejszej ustawy.
Zgodzić się przyjdzie z poglądem autora skargi kasacyjnej, że ustawodawca konstruując przepisy międzyczasowe posłużył się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, a jego retrospektywne działanie nie doznaje jakichkolwiek wyjątków. Oznacza to, że od chwili wejścia w życie nowego prawa stosować go należy do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju: zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński – Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, str. 84). Posłużenie się przez ustawodawcę zasadą bezpośredniego działania nowego prawa z jednej strony może okazać się zabiegiem legislacyjnym zawierającym rozwiązanie korzystniejsze dla zainteresowanych, z drugiej zaś spowodować pogorszenie ich sytuacji prawnej. Konstruując więc przepisy międzyczasowe ustawodawca winien mieć na uwadze następstwa retrospektywnego działania prawa uwzględniając, że nowe prawo nie może naruszać wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady państwa prawa. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 (OTK ZU 2000 r. Nr 7, poz. 256) stanowienie przepisów przejściowych musi obejmować wszystkie sytuacje, jakie mogą się pojawiać na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań i nie może pomijać ochrony praw jakiejkolwiek grupy podmiotów, dotkniętych tymi przepisami. Z kolei w innym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny wskazał na powinność ustawodawcy starannego uwzględnienia za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z dnia 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98 – OTK ZU 1999 r. Nr 3, poz. 40).
Dokonując oceny postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. rozważyć należy sytuację prawną w jakiej znaleźli się skarżący w chwili dokonania zmiany prawa. Wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożyli do organu administracji w 2002 r., a zatem w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Zgodnie z tym co już rozważono, warunkiem nabycia prawa własności nieruchomości przez dotychczasowych użytkowników wieczystych było spełnienie kryteriów wynikających z art. 1 ust. 1 tej ustawy, tj. przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (24 października 2001 r.). Po stronie skarżących po spełnieniu ustawowych kryteriów powstało więc uprawnienie (ekspektatywa) nabycia prawa własności nieruchomości w tym trybie. Zwrócić należy uwagę, że biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 1 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym nabycie prawa własności nie następowało ex lege, gdyż warunkiem koniecznym do powstania prawa było złożenie wniosku, a następnie wydanie prawotwórczej decyzji administracyjnej o nabyciu prawa (zbliżoną regulację zawierały przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r., również ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. nawiązuje do tej regulacji). Jednakże istotną zmianę w sytuacji skarżących spowodowała nowelizacja tej ustawy z 2003 r. dokonana ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Z chwilą wejścia w życie tej ustawy, uwzględniając nowe brzmienie art. 1 ust. 1, użytkownicy wieczyści spełniający kryteria wymienione w tym przepisie, nabywają własność nieruchomości z mocy prawa, a nabycie prawa następuje z dniem, w którym decyzja, o której mowa w art. 1 ust. 3, stała się ostateczna. Oznacza to, że decyzja administracyjna o nabyciu prawa własności w tym trybie utraciła wyłącznie prawotwórczy charakter, gdyż przez to, że stwierdza nabycie własności nieruchomości z mocy prawa nosi również cechy decyzji deklaratoryjnej. Stwierdzić więc przyjdzie, że z chwilą wejścia w życie noweli do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. ekspektatywa skarżących nabycia prawa własności nieruchomości została w sposób maksymalny ukształtowana. Wydanie decyzji administracyjnej o nabyciu prawa własności nieruchomości stanowiło już konsekwencję złożenia wniosku w tym zakresie. Skarżący mieli więc prawo oczekiwać wydania decyzji w ustawowym, a zarazem rozsądnym terminie przewidzianym do załatwienia tego rodzaju spraw przez właściwy organ administracji. Niezałatwienie sprawy i niewydanie ostatecznej decyzji do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości spowodowało drastyczne pogorszenie ich sytuacji, jako że utracili – stosownie do uregulowań zawartych w nowej ustawie – uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Dotychczasowa ustawa gwarantowała zaś nabycie tego prawa ex lege w razie spełnienia ustawowych kryteriów.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ukształtował się pogląd o konieczności objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia prawa pod rządami danej ustawy, bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy (por. wyroki z dnia 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99 – OTK ZU 1999 r. Nr 5, poz. 100 i z dnia 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98 – OTK ZU 1998 r. Nr 7, poz. 114). Potrzeba objęcia ochroną takich ekspektatyw na równi z ochroną praw nabytych dotyczy w szczególności prawa własności, a to zważywszy na ochronę tego prawa zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i niezakończonych decyzją ostateczną, narusza w tym zakresie konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych (maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy nabycia prawa własności nieruchomości).
Rozważenia jednak wymaga, czy sądy administracyjne, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, uprawnione są do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej. W punkcie wyjścia wskazać przyjdzie, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio (art. 8 Konstytucji). Nie może być kwestionowane, że adresatem tej normy są przede wszystkim sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji), a sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Stosowanie Konstytucji nie jest więc tylko domeną Trybunału Konstytucyjnego, do prerogatyw którego należy orzekanie w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją (art. 188 pkt 1 Konstytucji). Prawo stosowania norm konstytucyjnych należy również do sądów i to zarówno w przypadku zaistnienia luki w prawie, jak i wówczas, gdy sąd dojdzie do wniosku, że przepis ustawy jest niezgodny z Konstytucją i nie powinien być w sprawie zastosowany (por. R. Hauser i J. Trzciński – Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lexis Nexis Warszawa 2008, str. 23 i nast. oraz podana tam literatura i orzecznictwo). Oczywiście w sytuacji, gdy sąd rozpoznający konkretną sprawę dojdzie do przekonania, że zachodzą wątpliwości co do konstytucyjności przepisu ustawy regułą winno być przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w trybie art. 193 Konstytucji, którego orzeczenie stwierdzające taką niezgodność wywoła ten skutek, że przepis ustawy utraci moc. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Zgoła odmienna sytuacja zachodzi wówczas, gdy dla sądu rozpoznającego sprawę brak jest wątpliwości co do zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, a sprzeczność ma charakter oczywisty, np. gdy z przepisu (przepisów) Konstytucji można wywieść normę samowykonalną, względnie gdy sposób rozumienia przepisu ustawy wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W takiej sytuacji nie ma potrzeby zadawania pytania prawnego. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2000 r., sygn. V SA 613/00 (OSP 2001 r. Nr 5, poz. 82) ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją. Stosując zasadę lex superior derogat legi inferiori i tym samym odmawiając zastosowania in concreto przepisu ustawy, sąd nie narusza kompetencji w tym zakresie właściwej dla Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie przepis ten w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym.
Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy i odwołując się do wcześniejszych uwag Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zauważa, że zasada ochrony praw nabytych, w tym ekspektatyw w sposób maksymalnie ukształtowanych, niejednoznacznie oceniana w doktrynie, od lat stanowi wzorzec w procesie kontroli konstytucyjności przepisów dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. W odniesieniu do ochrony ekspektatywy nabycia prawa własności doniosłe znaczenie mają dwa orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W pierwszym z nich (wyrok z dnia 24 października 2000 r., sygn. SK 7/00 – OTK ZU 2000 r. Nr 7, poz. 114) Trybunał orzekł, że przepis art. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 1990 r. o zmianie ustawy – Prawo spółdzielcze (Dz. U. Nr 6, poz. 37) w zakresie, w jakim dotyczy spółdzielni produkcji rolnej, wobec której z naruszeniem przepisów o terminach załatwiania spraw nie wydano decyzji, o której mowa w art. 274 § 2 ustawy Prawo spółdzielcze jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepis art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze do czasu wejścia w życie ustawy skreślającej ten przepis z tekstu ustawy (7 lutego 1990 r.) stwarzał po stronie spółdzielni produkcji rolnej uprawnienie do nabycia w drodze uwłaszczenia nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a jedynym wymaganiem stawianym spółdzielni do nieodpłatnego nabycia własności było złożenia wniosku. Decyzja administracyjna stanowiła tylko konieczne następstwo złożenia wniosku. Tym samym w momencie złożenia takiego wniosku można już było mówić o pojawieniu się po stronie spółdzielni ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż prawo nie wymagało już od niej innego samodzielnego działania. Zatem skreślenie przepisu art. 274 ustawy Prawo spółdzielcze bez odniesienia się przez ustawodawcę do sytuacji spółdzielni produkcji rolnej, która złożyła stosowny wniosek, a sprawa na drodze administracyjnej nie została zakończona stanowi działanie godzące w zasadę państwa prawa i zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Z kolei w innym orzeczeniu (wyrok z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04 – OTK ZU 2006 r. Nr 4, poz. 42) Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, wyrażoną w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji, przepisu art. 1 pkt 81 lit. a w związku z art. 9 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70) w zakresie, w jakim odnosi się do wszczętych i niezakończonych przed jego wejściem w życie spraw dotyczących nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy niezabudowanych przez ich posiadaczy. Trybunał uznał, że przepis art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu dotychczasowym był źródłem ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, gdyż stwarzał uprawnienie dla posiadaczy nieruchomości niezabudowanych do nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na warunkach określonych w tym przepisie. Zakwestionowany zaś przepis ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r., nadający nowe brzmienie art. 207 ust. 1, nie przewidywał już możliwości nabycia prawa użytkowania wieczystego niezabudowanych nieruchomości przez ich posiadaczy. Nowelizacja art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 9), wobec braku przepisów przejściowych wyrażała zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i nie odnosiła się do spraw będących w toku. Nowelizacja wywołała więc daleko idące konsekwencje w zakresie podmiotowych praw niektórych posiadaczy nieruchomości, stąd zakwestionowane przepisy w zakresie, w jakim odnoszą się do spraw wszczętych i niezakończonych dotyczących nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości niezabudowanych przez ich posiadaczy zostały uznane za niekonstytucyjne.
Mając na uwadze stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w zakresie ochrony ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych z treści przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej można wywieść normę, której sens pozostaje w wyraźnej kolizji z brzmieniem art. 8 w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), w zakresie, w jakim odnosi się do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i do czasu wejścia w życie nowej ustawy niezakończonych decyzją ostateczną. Sądy administracyjne, zgodnie z tym co rozważono, są uprawnione do odmowy zastosowania w konkretnej sprawie przepisu ustawy w oczywisty sposób sprzecznego z Konstytucją. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności wymienionych przepisów ustawy z Konstytucją, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, zachodzi podstawa do odmowy zastosowania przez sąd w niniejszej sprawie przepisów ustawy, bez potrzeby przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w tym zakresie.
Całokształt poczynionych rozważań prowadzi do konkluzji, iż zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej norm materialnoprawnych okazały się nieusprawiedliwione. W konsekwencji zaskarżony wyrok, pomimo niepełnej argumentacji dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej, wobec uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji, organ administracji uwzględni ocenę prawną i wynikające z niej wskazania sądu co do dalszego postępowania, które winno być prowadzone w dalszym ciągu na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości w związku z art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozumianym w sposób wynikający z oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku.