I OSK 1367/22

I OSK 1367/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
II SA/Łd 38/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-03-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 13 lipca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 38/22 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] oraz umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. kwotę 700,00 (siedemset) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., II SA/Łd 38/22 w sprawie ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia poniesionych w związku z decyzją o czasowym odebraniu zwierząt: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt. 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania K. J., uchyliło decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak: [...] w całości (pkt. I); odmówiło ustalenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt poniesionych przez Fundację "[...]" z siedzibą w W. oraz zobowiązania K. J., jako dotychczasowej właścicielki zwierząt do poniesienia ww. kosztów (pkt. II).
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż w dniu 25/26 lipca 2020 r., w wyniku przeprowadzonej interwencji, przedstawiciele ww. Fundacji przy udziale Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ł. oraz funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Z. odebrali 21 psów utrzymywanych przez K. J. zamieszkałą w miejscowości B. [...], gmina Z. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. znak: [...] Wójt Gminy Z. orzekł o czasowym odebraniu K. J. 21 psów utrzymywanych na posesji w miejscowości B. [...], gmina Z. i przekazaniu ich do P. i hotelu dla zwierząt domowych "[...]" M. S. z siedzibą w C. Decyzja ta, po jej zreformowaniu rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] została utrzymana w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 marca 2021 r., II SA/Łd 100/21 uchylił w części rozstrzygnięcie organu odwoławczego wskazując na konieczność wyjaśnienia kwestii przekazania zwierząt do ww. P.
W dniu [...] grudnia 2020 r. Fundacja "[...]" z siedzibą w W. wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej koszty transportu, utrzymania i leczenia zwierząt odebranych K. J., poniesione przez ww. Fundację. W dniu 28 grudnia 2020 r. Wójt Gminy Z. wezwał Fundację do przedstawienia szczegółowego zestawienia faktur, dołączonych do wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. Dodatkowe dokumenty w sprawie zostały złożone przez Fundację w dniu [...] stycznia 2021 r. Właścicielka zwierząt – K. J., w piśmie z dnia [...] stycznia 2021 r. zwróciła się do Wójta z wnioskiem o umorzenie wszczętego postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wójt zapewnił, że organ jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zgromadzonych materiałów, w tym również do rozważania przesłanek umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. co zostanie zawarte w decyzji kończącej postępowanie. W dniu [...] stycznia 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w T. wystąpiło z wnioskiem o dopuszczenie na prawach strony do toczącego się postępowania. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...], ww. Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. W dniu [...] lutego 2021 r. Stowarzyszenie to wniosło o umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi organ I instancji zapewnił, że rozważenie przesłanek umorzenia postępowania zostanie zawarte w decyzji kończącej postępowanie.
W toku postępowania organ I instancji skierował do 15 okolicznych gabinetów oraz lecznic weterynaryjnych zapytanie o przedstawienie wycen poszczególnych zabiegów oraz czynności weterynaryjnych wskazanych w piśmie Fundacji. W dniu 26 marca 2021 r. oraz 5 maja 2021 r. organ otrzymał odpowiedzi od dwóch przychodni weterynaryjnych. Wójt pismem z dnia 5 maja 2021 r. wezwał Fundację do przedstawienia informacji tyczących miejsc pobytu odebranych zwierząt oraz przekazanie drogą elektroniczną ich aktualnych zdjęć (każdego psa z osobna). Fundacja w dniu 27 maja 2021 r. wystąpiła z ponagleniem wskazując na przewlekłość i bezczynność w sprawie Wójta Gminy Z. i zwracając uwagę na to, że organ ten dysponuje już materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji kończącej postępowanie. Fundacja zakwestionowała także konieczność przedstawiania danych dotyczących miejsc pobytu zwierząt i ich zdjęć, wskazując w tym zakresie, że są to informacje nie mające znaczenia w sprawie. Następnie Wójt Gminy Z. pismem z dnia 2 lipca 2021 r. wezwał Fundację po raz drugi do przedstawienia danych odnośnie miejsc pobytu odebranych zwierząt oraz przekazanie drogą elektroniczną ich aktualnych zdjęć (każdego psa z osobna). Ponadto organ I instancji wezwał do szczegółowego zestawienia kosztów zgodnie z kryteriami zawartymi w załączonym piśmie. W dniu 27 lipca 2021 r. Fundacja odpowiedziała na wezwanie organu, wskazując na poniesione koszty oraz przesyłając na płycie CD zdjęcia psów, osobno dla każdego psa. Ponadto Fundacja poinformowała, że jest gotowa zorganizować oględziny odebranych zwierząt we wskazanej przez Fundację lecznicy dla zwierząt w W.
Wójt Gminy Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], na postawie art. 7 ust 4 w zw. z art. 7 ust 3 i ust.1 c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2020..638 ze zm.), dalej jako "u.o.z.", uwzględnił do kwoty 6.082,26 zł wniosek Fundacji o ustalenie kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia poniesionych tytułem opieki nad psami odebranymi K.J. na podstawie decyzji Wójta Gminy Z. z dnia 3 listopada 2020 r. znak: [...] (pkt. 1.); oddalił wniosek Fundacji w pozostałej części (pkt. 2.); oraz obciążył kosztami ustalonymi w pkt. 1. decyzji dotychczasową właścicielkę zwierząt – K. J. (pkt. 3.). Organ I instancji wskazał, że odmówił uwzględnienia wniosku Fundacji w zakresie kwoty 2.569,00 zł ponieważ Fundacja nie wykazała zasadności poniesienia kosztów w tym zakresie.
Rozpatrując odwołanie K. J. od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2021 r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzją Wójta Gminy Z. w całości (pkt. I), odmówiło ustalenia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt poniesionych przez Fundację oraz zobowiązania K.J., jako dotychczasowej właścicielki zwierząt, do poniesienia ww. kosztów (pkt. II). W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wskazało, iż Fundacja nie jest podmiotem uprawnionym do otrzymania zwrotu kosztów poniesionych w związku z czasowym odbiorem zwierząt. Przepis art. 7 ust. 4 u.o.z. należy wykładać w powiązaniu z treścią przepisów art. 7 ust. 1, 1c i 3 tej ustawy, a zatem jeżeli odebrane zwierzę nie zostało przekazane zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.o.z. do schroniska dla zwierząt, lecz powierzone innemu podmiotowi nieprowadzącemu schroniska, to należy uznać, że należy on do kategorii "inne osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej albo osoby fizyczne, które zapewnią mu (zwierzęciu) właściwą opiekę", co następuje nieodpłatnie i jedynie w przypadku braku zgody podmiotu właściwego – w tym przypadku schroniska dla zwierząt. Kolegium podkreśliło, że w okolicznościach niniejszej sprawy schronisko dla zwierząt wyraziło zgodę na przyjęcie odebranych psów, a Fundacja nie prowadzi schroniska, zaś odebrane psy znajdują się w domach tymczasowych u wolontariuszy. Skoro więc schronisko wyraziło zgodę na przyjęcie psów i nie wystąpiły również inne okoliczności uniemożliwiające przekazanie zwierząt do schroniska, to nie zaszły przesłanki z art. 7 ust. 1c u.o.z. do przekazania odebranych zwierząt innemu podmiotowi niż wskazany w art. 7 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. Organ uznał, że Fundacja decydując się na odbiór zwierząt i sprawowanie nad nimi opieki, w tym weterynaryjnej, uczyniła to na własne ryzyko, bez zgody organów administracji i powinna była godzić się z koniecznością poniesienia wszelkich kosztów z tym związanych. Ustawodawca wskazał jednoznacznie, że podmiotom wymienionym w art. 7 ust. 1c u.o.z., które zapewnią odebranemu zwierzęciu właściwą opiekę, zwierzę jest przekazywane nieodpłatnie a prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie kosztów transportu utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt przysługuje wyłącznie podmiotom wymienionym w art. 7 ust. 1 tejże ustawy. Skoro więc Fundacja nie zalicza się do żadnego z podmiotów wskazanych w ww. przepisie, to nie jest uprawniona do złożenia wniosku w przedmiocie kosztów, nawet jeżeli zwierzęta zostałyby przekazane pod opiekę Fundacji na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierząt.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., Fundacja "[...]" z siedzibą w W., zarzucając naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skoro schronisko wyraziło zgodę na przyjęcie psów i nie wystąpiły inne okoliczności uniemożliwiające przekazania zwierząt do schroniska, to nie zaszły przesłanki z art. 7 ust. 1c u.o.z. pozwalające przekazać odebrane zwierzęta innemu podmiotowi niż wskazany w art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Sąd wskazał, że na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 tejże ustawy może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, a przekazanie takiego zwierzęcia następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (pkt 1b). Natomiast w przypadku braku takiej zgody lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę (pkt 1c). W przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, na postawie art. 7 ust. 3 u.o.z., policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, przy czym w obu przypadkach, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna (art. 7 ust. 4 u.o.z.). Zdaniem Sądu I instancji taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie i Fundacji działającej na podstawnie art. 7 ust. 3 u.o.z., wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, przysługiwało roszczenie o zwrot poniesionych przez nią kosztów wskazanych w art. 7 ust. 4 u.o.z.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 1c, art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 3 u.o.z. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji odbioru zwierząt na podstawie art. 7 ust. 3 u.o.z. przez podmiot niebędący podmiotem wymienionym w art. 7 ust. 1 u.o.z. prawo do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie kosztów transportu, utrzymania koniecznego leczenia odebranych zwierząt, na podstawie art. 7 ust. 4 u.o.z., przysługuje również innym podmiotom niż wymienione w art. 7 ust. 1 u.o.z., które dokonały odbioru zwierząt, w sytuacji gdy podmioty inne niż wymienione w art. 7 ust. 1 u.o.z. mogą ponosić te koszty wyłącznie nieodpłatnie i na własne ryzyko, o czym jednoznacznie stanowi art. 7 ust. 1c u.o.z.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. z art. 7 ust. 1 i ust. 1 c, art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 3 u.o.z. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania, że Kolegium naruszyło wymienione przepisy prawa materialnego, podczas gdy nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek wadliwego uznania, że Kolegium naruszyło wymieniony przepis k.p.a. uchylając decyzję organu I instancji, podczas gdy powołany przepis k.p.a. ma charakter wynikowy, a w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zastosowanie wynikającej z niego normy było uzasadnione;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji wobec wadliwego przyjęcia, że organ II instancji nie poinformował Fundacji "[...]" z siedzibą w W. o wniesieniu odwołania od decyzji organu I instancji, spowodował naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu oraz obrony jej interesu prawnego i w konsekwencji musiał mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji, podczas gdy z powołanego przepisu wynika, iż decyzja podlega uchyleniu w przypadku stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że konieczne jest wykazanie potencjalnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść decyzji organu administracji (co nie nastąpiło), a nie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd,
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku częściowo w sposób niejasny i niezrozumiały, a także powołanie w nim niepełnej podstawy prawnej oraz jej niedokładne wyjaśnienie.
Na podstawie ww. zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Fundacja "[...]" w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, motywując szerzej zajęte w sprawie stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wypada stwierdzić, iż przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jakkolwiek w takiej sytuacji zasadą winno być rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, to jednak z uwagi na to, iż zarzuty kasacyjne podniesione w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważają podstawy faktycznej rozstrzygnięcia sprawy, a zasadniczym problemem jest kwestia zakresu sprawy administracyjnej tyczącej kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt odebranych w trybie art. 7 u.o.z., to ocenę zasadności kasacji wypada rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Nie ulega wątpliwości, że zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 u.o.z. może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane: 1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub 2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub 3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych (art. 7 ust. 1 u.o.z.). Decyzja powyższa podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a u.o.z.). Powyższa ustawa poza powyższym trybem odebrania zwierzęcia przewiduje także tryb interwencyjny wskazując, iż w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia (art. 7 ust. 3 u.o.z.). Decyzja wydawana w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. ma charakter następczy, odmiennie niż w trybie art. 7 ust. 1 u.o.z. Organ wydający decyzję w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. w istocie potwierdza legalność odbioru zwierzęcia. Bez względu na to, w którym z powyższych trybów podejmowana jest decyzja w przedmiocie odebrania zwierzęcia organ zobowiązany jest uwzględnić treść art. 7 ust. 1, oraz art. 7 ust. 1b – 1c u.o.z.
Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do kilku konstatacji. Pierwszą jest to, iż przepis art. 7 ust. 1 u.o.z. ustanawia regułę postępowania, według której odebrane zwierzęta przekazuje się w pierwszej kolejności jednemu z trzech podmiotów wskazanych w tym przepisie. Schronisku dla zwierząt, gospodarstwu rolnemu lub ogrodowi zoologicznemu, zależnie od rodzaju odebranego zwierzęcia. Druga konstatacja wskazuje na to, iż przekazanie odebranego zwierzęcia ww. podmiotom może nastąpić tylko wtedy gdy podmioty te wyrażą na to zgodę (art. 7 ust. 1b u.o.z.). Trzecia konstatacja wynika z treści art. 7 ust. 1c u.o.z. Przepis ten wskazuje, że ustawodawca wprowadził wyjątek od reguły przekazywania odebranych zwierząt podmiotom wskazanym w art. 7 ust. 1 u.o.z. W przypadku braku zgody owych podmiotów lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie tym podmiotom zwierząt, zwierzęta mogą zostać przekazane osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej, innej niż podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z., które zapewnią mu właściwą opiekę. Wreszcie czwarta konstatacja – szczególnie istotna w okolicznościach badanej sprawy – przekazanie odebranych zwierząt osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej, innej niż podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z. następuje nieodpłatnie (art. 7 ust. 1c u.o.z.) (vide: wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r., I OSK 620/21; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1619/21; wyrok NSA z dnia 3 lutego 2023 r., I OSK 97/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Należy także wskazać, iż kwestię kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt reguluje przepis art. 7 ust. 4 u.o.z. Stanowi on, iż w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 3, kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna. Nie budzi zastrzeżeń, iż przepis ten stanowi podstawę prawną do rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej o powyższych kosztach, obciążających dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Przyjmuje się bowiem, że możliwość działania w formie decyzji powinna wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego w sposób wyraźny albo przynajmniej dorozumiany. Dominuje przy tym pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował pewnej formy działania administracji w danej sprawie (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, W-wa 2012, s. 26). Stanowisko wskazujące na istnienie drogi administracyjnej dla rozstrzygnięcia przez organ administracji o powyższych kosztach wynika wyraźnie z tego, że do należności z tytułu kosztów określonych w art. 7 ust. 4 u.o.z. stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 7 ust. 5 u.o.z.).
Trafnie jednak dostrzega autor kasacji, iż przepis art. 7 ust. 4 u.o.z. nie odnosi się do przypadku uregulowanego w art. 7 ust. 1c u.o.z., który przewiduje odrębny tryb przekazania zwierząt, od tego wskazanego w art. 7 ust. 1 u.o.z. Jak już była o tym mowa, przepis art. 7 ust. 1c u.o.z. statuuje wyjątek od zasady. Zasadą jest natomiast przekazane odebranych zwierząt schronisku dla zwierząt, gospodarstwu rolnemu lub ogrodowi zoologicznemu, zależnie od rodzaju odebranych zwierząt, sposobu ich wykorzystywania i utrzymania. Brak zgody ww. podmiotów lub wystąpienie innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierząt tym podmiotom, stanowi warunek ich przekazania w trybie art. 7 ust. 1c u.o.z. innemu podmiotowi, który zapewni mu właściwą opiekę. Brak jest zatem prawnych argumentów aby w przepisie art. 7 ust. 4 u.o.z. upatrywać podstawy prawnej do rozstrzygnięcia o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt, w sytuacji gdy zwierzęta zostały przekazane innemu podmiotowi, niż ten wskazany w art. 7 ust. 1 u.o.z. Wniosek ten jest tożsamy, bez względu na to, czy czasowe odebranie zwierząt nastąpiło w trybie zwykłym, uregulowanym w art. 7 ust. 1 u.o.z., czy też w trybie interwencyjnym, o którym stanowi art. 7 ust. 3 u.o.z. Prawo domagania się od dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt pokrycia powyższych kosztów nie jest różnicowane zależnie od sposobu odebrania zwierząt (w trybie zwykłym, czy interwencyjnym) ale zależnie od tego jakiemu podmiotowi zwierzęta te zostały przekazane.
Przechodząc na grunt badanej sprawy należy wskazać, iż z niekwestionowanych okoliczności faktycznych wynika, że zwierzęta czasowo odebrane K. J. nie zostały przekazane któremukolwiek z podmiotów wskazanych w art. 7 ust. 1 u.o.z. Fundacja "[...]" w W., której przedstawiciele odebrali zwierzęta w warunkach art. 7 ust. 3 u.o.z., umieściła je w domach tymczasowych własnych wolontariuszy. Fundacja nie jest jednym z podmiotów wskazanych w art. 7 ust. 1 u.o.z., jest natomiast "inną osobą prawną" w rozumieniu art. 7 ust. 1c u.o.z., której zwierzęta, w sytuacji wystąpienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, mogą zostać przekazane i która winna zapewnić im właściwą opiekę. Nie jest zatem możliwa subsumpcja sytuacji faktycznej ustalonej w niniejszej sprawie do normy art. 7 ust. 4 u.o.z. Organ administracji na gruncie tej regulacji prawnej uprawniony pozostaje do rozstrzygania o kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt poniesionych przez podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z. Koszty te obciążają dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt. Powyższa regulacja nie rozciąga się natomiast na sytuację wskazaną w art. 7 ust. 1c u.o.z. Należy zatem dojść do wniosku, iż w przepisach u.o.z. brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania decyzją administracyjną o obciążających dotychczasowego właściciela zwierząt kosztach transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt, które zostały poniesione przez osoby fizyczne, prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, inne niż wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z. Podmiotom tym zwierzęta mogą zostać przekazane jedynie nieodpłatnie (art. 7 ust. 1c u.o.z.). Jak już była o tym mowa, regulacja art. 7 ust. 1c u.o.z. stanowi wyjątek od sposobu przekazania zwierząt, odebranych ich dotychczasowym właścicielom lub opiekunom w warunkach art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 3 u.o.z. Skoro regulacji tej nie obejmuje art. 7 ust. 4 u.o.z., a dodatkowo przepis art. 7 ust. 1c u.o.z. zdecydowanie różnicuje sytuację podmiotów w nim wymienionych w zakresie odpłatności za przekazane zwierzęta, to stosownie do zasady exceptiones non sunt extendae, wyjątek od reguły prawnej w procesie wykładni prawa nie może być pomijany, interpretowany rozszerzająco i wreszcie nie może uzyskać takiego znaczenia, które pozwoliłoby na jego stosowanie identycznie jak reguła.
W takiej sytuacji trafnie autor kasacji podnosi, iż doszło do naruszenia zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1, ust. 1c, ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 3 u.o.z. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sytuacji odebrania zwierząt przez podmiot nie wymieniony w art. 7 ust. 1 u.o.z., podmiotowi temu przysługuje prawo domagania się od dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt zwrotu kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia odebranych zwierząt na podstawie art. 7 ust. 4 u.o.z. W konsekwencji trafny jest także zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 1c, ust. 3 i ust. 4 u.o.z. wskutek niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu wynikowego i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek wadliwej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a wypada zauważyć, iż stosunek administracyjnoprawny powstaje pomiędzy właścicielem lub opiekunem odebranego zwierzęcia a organem administracji rozstrzygającym na gruncie art. 7 ust. 1 lub art. 7 ust. 3 u.o.z. o tymczasowym odebraniu zwierzęcia. Podobnie charakter publicznoprawny ma obowiązek obciążający dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia w zakresie pokrycia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia (art. 7 ust. 4 i ust. 5 u.o.z.). Jak już była o tym mowa obowiązek ten ograniczony został jednak tylko do kosztów poniesionych przez podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z., nie zaś przez inne podmioty, które wskazane zostały w art. 7 ust. 1c u.o.z. i którym zwierzęta mogą zastać przekazane nieodpłatnie. Fakt przekazania określonemu podmiotowi odebranych zwierząt powoduje powstanie, pomiędzy tym podmiotem a dotychczasowym właścicielem lub opiekunem zwierząt, relacji o charakterze cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 u.o.z. w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie, do zwierząt stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rzeczy. Jakkolwiek nawiązanie stosunku obligacyjnego w zakresie umieszczenia w określonym podmiocie zwierząt odebranych z przyczyn określonych w art. 6 ust. 2 u.o.z. ma swoje źródło w decyzji administracyjnej podjętej na podstawie art. 7 ust. 1 lub ust. 3 u.o.z., to należy wyraźnie zaakcentować, iż przekazanie zwierząt określonemu podmiotowi na podstawie powyższych decyzji następuje za zgodą tych podmiotów. Jest to element istotny powstania tegoż stosunku. Zgoda jest warunkiem koniecznym przekazania odebranych zwierząt podmiotom wskazanym w art. 7 ust. 1 u.o.z. Nie sposób również przyjąć aby wbrew woli podmiotów wskazanych w art. 7 ust. 1c u.o.z. mogło nastąpić przekazanie na ich rzecz odebranych zwierząt. Nie budzi przy tym wątpliwości, że powstanie stosunku obligacyjnego może nastąpić w sposób dorozumiany, w tym także przez czynności dokonane. Nie pretendując do stanowczego wskazania treści powstałego w ten sposób stosunku obligacyjnego, już tylko przez odwołanie się do ustawowych regulacji umowy przechowania (art. 835 k.c.) wypada stwierdzić, że przechowawca pozostaje zobowiązanym zachować rzecz ruchomą oddaną mu na przechowanie w stanie niepogorszonym. Powinien przechowywać rzecz w taki sposób, do jakiego się zobowiązał, a w braku umowy w tym względzie, w taki sposób, jaki wynika z właściwości przechowywanej rzeczy i z okoliczności (art. 837 k.c.). Przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia (art. 836 k.c.). Nie może zatem budzić wątpliwości cywilnoprawny charakter stosunków zachodzący pomiędzy podmiotem, któremu odebrane zwierzęta zostały przekazane, a dotychczasowym ich właścicielem lub opiekunem. Sprawy te będąc sprawami ze stosunków z zakresu prawa cywilnego winny być rozpoznane postępowaniu sądowym przed sądem powszechnym (art. 1 k.p.c.). Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym jedynie te sprawy cywilne, których rozpoznanie zostało przekazane do właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). Przykład takiej regulacji stanowi art. 7 ust. 4 u.o.z., będący podstawą do rozstrzygania przez organy administracji w drodze decyzji o obciążających dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierząt kosztach ich transportu, utrzymania i koniecznego leczenia, w przypadkach, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 3 u.o.z. Skoro regulacja ta, o czym była mowa powyżej, obejmuje koszty poniesione wyłącznie przez podmioty wskazane w art. 7 ust. 1 u.o.z., a więc przez schronisko dla zwierząt, gospodarstwo rolne lub ogród zoologiczny, to oznacza, iż art. 7 ust. 4 u.o.z. nie może stanowić podstawy prawnej dla dochodzenia w postępowaniu administracyjnym przez "inne podmioty", wskazane w art. 7 ust. 1c u.o.z., od dotychczasowego właściciela lub opiekuna zwierzęcia zwrotu kosztów poniesionych w związku z ogólnie pojętym utrzymaniem tegoż zwierzęcia, w tym również pokrycia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia. W zakresie powyższych roszczeń nie istniej bowiem sprawa administracyjna, która mogłaby zostać rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjny.
W tych okolicznościach nie można uznać zasadności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., postrzeganego w taki sposób, w jaki został on umotywowany w kasacji. Przepis ten stanowi bowiem, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Powyższy przepis wynikowy pozwala organowi odwoławczemu uchylić decyzję organu I instancji i rozstrzygnąć merytorycznie sprawę administracyjną w sposób odmienny niż organ I instancji albo też uchylając tę decyzję, umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Rozstrzygnięcie sprawy przez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części i w tym zakresie orzekanie co do istoty sprawy zakłada istnienie sprawy administracyjnej w zakresie żądania skarżącej Fundacji obejmującego obciążenie dotychczasowej właścicielki zwierząt obowiązkiem zwrotu poniesionych przez Fundację kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierząt. Autor kasacji formułując powyższy zarzut zakłada istnienie sprawy administracyjnej w zakresie tegoż żądania i za odpowiadające prawu uznaje rozstrzygnięcie podjęte zaskarżoną decyzją. W światle togo co zostało powyżej powiedziane, sprawa administracyjna w tym zakresie nie istnieje, a podstawą rozstrzygania przez organy administracji o roszczeniach Fundacji nie może być przepis art. 7 ust. 4 u.o.z. Tym samym, jakkolwiek podstawą rozstrzygana organu odwoławczego winien pozostać przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak z innych przyczyn niż te wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W sprawie zachodziła bowiem pierwotna bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a zatem powinnością organu odwoławczego było podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Ugruntowane pozostaje zapatrywanie, że przepis wynikowy w postępowaniu sądowym prowadzonym dla rozpoznania skargi nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 87/10; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., I OSK 1311/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej nie wskazano również na tego rodzaju wadliwość. Natomiast wady argumentacji uzasadnienia, choćby w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie tamowały możliwości przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku i nie mogą być postrzegane jako naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Wady argumentacji Sądu I instancji mogły pozostawać skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych. Wypada zauważyć, iż część z tych wad została trafnie podniesiona w podstawach kasacji.
Uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzeniu postępowania administracyjnego (art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 3 oraz art. 135 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.