I OSK 1364/21

I OSK 1364/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-08-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 340/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-27
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 87 ust. 1
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2015 poz 1774
art. 200, art. 206
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 340/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 340/20) - orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2017 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. - przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...],jako działka nr [...], o pow. [...] ha.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") - polegające na oddaleniu skargi i nie dostrzeżeniu, że wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującą, ostateczną decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 15 grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe (dalej jako: "PP PKP"), to jest poprzednika prawnego PKP S.A., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we [...], tworzącego linię kolejową relacji [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...]m2,
b) art. 151 p.p.s.a. w z w. z art. 110 § 1 k.p.a. - polegające na oddaleniu skargi i nie dostrzeżeniu, że wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja z dnia 13 grudnia 2019 r. nr [...] narusza wyrażoną w przepisie art. 110 k.p.a. zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym,
c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 §1 i 80 k.p.a. - przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania nieruchomości w zarządzie PP PKP przed dniem 5 grudnia 1990 r., podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu nieruchomości przez PP PKP,
- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PP PKP tytułu prawnego do nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 32, poz. 191, dalej jako: "ustawa komunalizacyjna") nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły, wynikające z k.p.a., w tym art. 75 § 1 tego kodeksu, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Spółki do wykazania, że 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny zarządu, który wykluczał komunalizację nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo zarządu, potwierdzone w decyzji uwłaszczeniowej, powstało po 27 maja 1990 r.,
d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - przez oddalenie skargi pomimo niezebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności decyzji Urzędu Miejskiego we [...] nr [...]z dnia 7 grudnia 1987 r. zobowiązującej Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, m in. działki nr [...] o pow. [...] m2, ("decyzja opłatowa") potwierdzających prawo zarządu przez PP PKP - na podstawie art. 200 ust. 1 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm., dalej jako: "Rozporządzenie") i w konsekwencji przyjęcie, że prawo zarządu można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd, a decyzja uwłaszczeniowa wydana w oparciu o przepisy w/w rozporządzenia nie stanowi wykazania prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:
e) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:
nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP, do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,
f) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r.), poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 roku z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu nieruchomości w zarząd,
g) art. 200 i 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - przez błędne ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji a także decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2017 r.- ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem w obu przypadkach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł.
Poza tym skarżąca wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi skargę kasacyjną Gmina [...] wnosiła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191), art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99, w brzmieniu na dzień 1 sierpnia 1985 r.), art. 200 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), a także istotnym naruszeniu przepisów procesowych, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 §1, art. 75 §1 i art. 80 k.p.a.
W ocenie składu orzekającego, zarzuty te okazały się nieuzasadnione.
Przede wszystkim zauważyć należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalając skargę na opisaną na wstępie zaskarżoną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 13 grudnia 2019 r., naruszył w sposób istotny art. 151 p.p.s.a. bo nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do istotnego naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w postaci przepisów: art. 16 § 1, art. 110 § 1, art. 6, art. 7, art. 77 §1, art. 75 §1 i art. 80 k.p.a.
Wspomnianą wyżej decyzją z dnia 13 grudnia 2019 r., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2017 r. stwierdzającą nieodpłatne nabycie - z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. - przez Gminę Miejską [...] prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] jako działka nr [...], o pow. [...] ha, gdyż - zdaniem organu odwoławczego - powyższe rozstrzygnięcie miało swoje uzasadnienie w treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm., dalej jako: "ustawa komunalizacyjna"). W analizowanym stanie faktycznym, jak przyjęła Komisja, wskazane wyżej mienie było bowiem mieniem należącym w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – w rozumieniu w/w przepisu.
Jednocześnie Komisja podkreśliła w tym miejscu, że termin "należeć do" został w sposób kompleksowy wyjaśniony zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie a tytułem przykładu przytoczyła uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16), zgodnie z którą "należenie" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, w myśl którego, terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie takiego zarządu utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, co oznaczało, że organ ten był uprawniony do tego gruntu, a więc "należał" on do terenowego organu administracji państwowej. Zdaniem zaś organu nie wynikało z akt niniejszej sprawy żeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W analizowanym stanie faktycznym PKP legitymowało się jedynie bowiem decyzją Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we [...] z dnia 7 grudnia 1987 r., zobowiązującą do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu przedmiotowym gruntem, jednak nie posiadało żadnego innego dokumentu regulującego stan prawny nieruchomości. Ponadto – jak akcentowała Komisja - prawo zarządu PKP do nieruchomości nie powstawało w sposób dorozumiany, wywiedziony z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP. Tytuł ten nie wynikał zwłaszcza z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) ani z ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138). Prawo zarządu PKP nie powstało bowiem z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, na co wskazywała utrwalona już linia orzecznicza sądów administracyjnych.
Poza tym Komisja wskazała, że art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" stanowił jedynie w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei, stanowią z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwo to zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Nie można było zatem skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa, bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym.
Wreszcie – jak wywodziła Komisja - w niniejszej sprawie nie znalazł również zastosowania art. 11 ustawy komunalizacyjnej, bowiem wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. (Dz.U. Nr 51, poz. 301), w którym nie wymieniono przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
Oceniając legalność w/w decyzji Komisji, Sąd Wojewódzki w szczególności stwierdził, iż – jego zdaniem - (cyt.): "organy obu instancji zasadnie przyjęły, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, PKP nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i jedynie pozostawała we władaniu Polskich Kolei Państwowych".
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która uzasadniając swoje stanowisko a - tym samym - zarzuty kasacyjne, zwracała przede wszystkim uwagę na fakt, iż ostateczną decyzją Wojewody Wrocławskiego z dnia 15 grudnia 1998 r. nr [...] zostało stwierdzone nabycie - z mocy prawa - przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we [...], tworzącego linię kolejową relacji [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], obręb [...] o powierzchni [...] m2. Decyzją tą – jak podkreślała skarżąca - organy orzekające w niniejszej sprawie oraz Sąd Wojewódzki były związane i nie mogły treści tej decyzji uwłaszczeniowej pomijać w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto skarżąca kwestionowała także brak możliwości wykazywania w postępowaniu komunalizacyjnym faktu przysługiwania PP PKP prawa zarządu do spornej nieruchomości przy pomocy różnych środków dowodowych.
W związku z powyższym skład orzekający pragnie zauważyć, że biorąc pod uwagę argumentację towarzyszącą procesowym zarzutom kasacyjnym, odniesienie się do nich musi jednocześnie pozostawać w bezpośrednim związku z oceną zarzutów materialnoprawnych. Powyższe przy tym kwestie są także powiązane z treścią niedawno podjętej, bo w dniu 16 grudnia 2024 r. uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OPS 2/23) a w której to uchwale skład poszerzony stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, decyzja o której mowa w §4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.).
W tej sytuacji należy więc wskazać, że w niniejszej sprawie istotne było, iż
w uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony precyzyjnie określił, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku rzutuje jedynie na właściwość organu (wojewody albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała własnością odpowiednio skarbu Państwa lub właściwej gminy) do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n.
Jak z powyższego zatem wynika, fakt komunalizacji danego gruntu nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o uwłaszczeniu tym gruntem określonego podmiotu, zwłaszcza, że różne są też daty, w których komunalizacja oraz uwłaszczenie – z mocy prawa - następują. W przypadku komunalizacji, jest nią dzień 27 maja 1990 r.. gdyż – zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy komunalizacyjnej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. W myśl natomiast art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób.
Podkreślić jednocześnie wypada, że w uzasadnieniu omawianej uchwały (sygn. akt I OPS 2/23) Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając uwagę na odrębność charakteru postępowania uwłaszczeniowego, gdyż jako mające na celu wykazanie pozostawania danej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej - jest to postępowanie specyficzne, wyjaśnił, iż działając na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie to określa więc m. in. szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. Zatem w tych warunkach wykazanie istnienia na dzień 5 grudnia 1990 r. zarządu państwowej lub komunalnej osoby prawnej w stosunku do danego mienia może następować w oparciu o środki dowodowe, określone w tym rozporządzeniu. Jednym z takich środków dowodowych jest m. in. decyzja o opłatach z tytułu zarządu ( jeśli oczywiście jest możliwe w oparciu o nią zidywidualizowanie danej nieruchomości). W świetle treści wspomnianej uchwały powyższe dotyczy jednakże tylko postępowania uwłaszczeniowego. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały o sygnaturze akt 2/16, decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania po stronie PKP zarządu.
Biorąc powyższe pod uwagę – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zasadnie Sąd Wojewódzki więc wskazał, iż obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie bowiem do treści art. 38 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być generalnie tylko: decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany.
Dodać też trzeba, że nie wynika z treści historycznych już aktów prawnych, regulujących działalność PKP, by w stosunku do mienia nieruchomego, którym przedsiębiorstwo to władało, dysponowało ono prawem zarządu powstałym z mocy tych aktów. Z tego też powodu w uchwałach z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) i z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.
Sam więc fakt władania nieruchomością i zlokalizowania na niej infrastruktury kolejowej, nie decydował o powstaniu tego prawa. Dlatego też trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że grunty takie mogły być wprawdzie użytkowane przez określone podmioty bez tytułu prawnego, lecz ich prawnym dysponentem był, według wspomnianej ustawy, terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, zwłaszcza, że -zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
W tej sytuacji należało zatem uznać, że także zarzuty obrazy praw amaterialnego w postaci: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 200 i art. 206 u.g.n zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, nie były uzasadnione.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji .