I OSK 1363/09

I OSK 1363/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-09-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /sprawozdawca/
Ewa Dzbeńska
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Go 413/09 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2009-06-30
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art.68 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art. 87 ust. 1
ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Krośnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 413/09 w sprawie ze skargi M. D. i M. D. na uchwałę Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 28 marca 2007 r. nr VI/47/2007 w przedmiocie wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza solidarnie od M. D. i M. D. na rzecz Powiatu Krośnieńskiego kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Go 413/09 stwierdził, że uchwała Rady Powiatu Krośnieńskiego Nr VI/47/2007 z dnia 28 marca 2007 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą z dnia 28 marca 2007 r. Rada Powiatu Krośnieńskiego, działając na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) – zwaną dalej również ustawą, w sprawie wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości - wyraziła zgodę Zarządowi Powiatu na obniżenie bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do kwoty 1.500.000 zł, stanowiącej cenę nieruchomości zabudowanej zespołem pałacowo - folwarcznym obejmującym działkę nr [...] o pow. 1.4098 ha oraz działkę nr [...] o pow. 6.4971 ha stanowiącą park przypałacowy, położoną w obrębie B., gmina D., woj. lubuskie (wpisana do rejestru zabytków pod nr [...], dawny nr [...]), dla której Sąd Rejonowy w Krośnie Odrzańskim prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], określoną na podstawie jej wartości.
M. D. oraz M. D. zaskarżyli wskazaną uchwałę podnosząc, że narusza ona podstawowe reguły legislacji i zasady prawidłowego gospodarowania mieniem powiatu. Podali, że została podjęta po fakcie przeznaczenia przez Zarząd Powiatu nieruchomości do sprzedaży i po ustaleniu ceny wywoławczej drugiego przetargu. Zarząd cenę wywoławczą na drugim przetargu obniżył w oparciu o art. 67 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak już późniejsza uchwała Rady Powiatu Nr VI/47/2007 sugeruje, że obniżenie ceny do kwoty 1.500.000 zł następuje w oparciu o art. 68 ust. 3 ustawy. Ponadto podnieśli, że uchwała jest błędnie sformułowana, bowiem określa kwotowo, a nie procentowo wysokość bonifikaty.
Skarżący stwierdzili, że analiza zaskarżonego aktu prowadzi do abstrakcyjnych wniosków, że skoro bonifikata po uchwale wynosi 1.500.000 zł, więc od wartości nieruchomości określonej w kwocie 2.023.000 zł należy odjąć kwotę 1.500.000 zł i ustalić cenę wywoławczą w wysokości powstałej różnicy. Zdaniem stron uchwała została przygotowana niechlujnie i pospieszenie. Jej sformułowania są wewnętrznie sprzeczne oraz niezgodne z uchwałą Zarządu Powiatu Nr 25/2007 i przepisami regulującymi udzielanie zgody na modyfikację bonifikaty.
Skoro dopiero przedmiotowa uchwała stanowi zgodę na obniżenie bonifikaty do kwoty 1.500.000 zł to oznacza to, że dopiero po tej uchwale powinna zostać podjęta decyzja Zarządu Powiatu o zastosowaniu tej uchwały przy ustalaniu ceny na drugi przetarg.
Poinformowali, iż pismem z dnia [...].03.2008 r. wezwali stronę przeciwną do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez uchylenie zakwestionowanych uchwał i do dnia wniesienia skargi nie uzyskali odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że przepis art. 68 ust. 3 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, daje kompetencje zarządowi powiatu, za zgodą rady powiatu, do obniżenia ustawowej bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków. W świetle przepisu art. 68 ust. 3 zd. pierwsze ustawy należy stwierdzić, że ustawodawca pozostawił organizatorowi przetargu możliwość wyboru czy bonifikata z tytułu sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków zostanie udzielona od ceny wywoławczej (art. 67 ust. 2 pkt 1 lub 2 ustawy), bądź też od ceny nabycia (art. 67 ust. 2 pkt 3 ustawy), ponieważ wskazany przepis mówi o bonifikacie od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ustawy. Zdaniem organu, jeżeli bonifikata zostałaby udzielona od ceny wywoławczej, nie ma prawnej możliwości żądania jej udzielenia od ceny nabycia, czyli po raz wtóry. Zarząd Powiatu obniżył ustawową bonifikatę od ceny wywoławczej, a wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy i wyniosła 2.023.030 zł. Zgodnie zatem z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy cenę wywoławczą w pierwszym przetargu ustala się w wysokość nie niższej niż wartość nieruchomości. Zarząd przeznaczając nieruchomość po raz kolejny do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego w lutym 2007 r. w dalszym ciągu uwzględniał udzieloną już zmniejszoną bonifikatę mając na względzie przepis art. 68 ust.3 zd. 2 w związku z art. 67 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zważywszy na zmiany w obowiązujących na terenie powiatu krośnieńskiego aktach prawa miejscowego regulujących zasady obrotu nieruchomościami powiatowymi, zarząd realizując ustawowy obowiązek uregulowany w art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym na posiedzeniu w dniu 12 marca 2007 r. przygotował projekt uchwały rady powiatu wyrażającej zgodę na obniżenie bonifikaty od ceny przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy projekt nie został przez radę powiatu zmieniony i Rada Powiatu wyraziła zgodę na obniżenie bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków.
Organ nie zgodził się z tezą skarżących, że zgoda Rady Powiatu na obniżenie bonifikaty winna być uprzednia, tj. przed ogłoszeniem o przetargu, bowiem zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego nie wyznaczają momentu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zastosowania bonifikaty.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – w skrócie p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności,
W myśl art. 68 ust. 3 ustawy ustaloną, zgodnie z art. 67, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z cytowanego przepisu wynika, iż ustawa wprowadza kategoryczny obowiązek, niezależny od woli zbywcy, zmniejszenia ceny sprzedaży obiektów wpisanych do rejestru zabytków (por. wyrok SN z 20 kwietnia 1995 r., sygn. akt l CRN 37/95, publ. OSNC 1995/ 9/133). Ustawodawca, tak jak poprzednio w art. 40 ust. 4 uchylonej ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), użył sformułowania "obniża się o 50%". Jak podkreślił Sąd Najwyższy w w/w wyroku "[...] użycie formy fleksyjnej czasownika obniżyć w postaci obniża się oznacza samoistność lub wręcz automatyzm działania. Zatem, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego, 50% bonifikata przewidziana w art. 68 ust. 3 u.g.n. ma charakter obligatoryjny. Należy dodać, że pogląd taki wyrażany jest także w doktrynie, która określa bonifikatę przewidzianą w art. 68 ust. 3 u.g.n. mianem ustawowej czy obligatoryjnej. Wątpliwości może budzić jedynie zakres dopuszczalnej swobody umów, ponieważ w zdaniu drugim art. 68 ust. 3 u.g.n. ustawodawca upoważnił właściwy organ do podwyższenia lub obniżenia tej bonifikaty. Zestawienie zakresu zawartego w zdaniu drugim upoważnienia z brzmieniem zdania pierwszego analizowanego przepisu wskazuje na jego wewnętrzną sprzeczność. Dyrektywy wykładni językowej i logicznej przemawiają za trafnością poglądu, iż usunięcie tej sprzeczności prowadzić powinno do wniosku, że właściwy organ mógłby jedynie podwyższyć 50% bonifikatę, gdyż upoważnienie do jej obniżenia budzi uzasadnione zastrzeżenia [...]".
Taką bonifikatę (wynikającą z art. 68 ust. 3 ustawy) organ zastosował przy ogłoszeniu pierwszego przetargu przedmiotowej nieruchomości, w zaskarżonej również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, uchwale Zarządu Powiatu Krośnieńskiego Nr 317/2006 z dnia 14 września 2006 r. Sprawa ta prowadzona jest pod sygn. akt II SA/Go 412/09. W § 1 ust. 2 wymienionej wyżej uchwały istnieje zapis, iż cena przedmiotowej nieruchomości wynosi 2.120.000 zł, a w związku z wpisaniem jej do rejestru zabytków Zarząd Powiatu określa 10 % rabatu od ustalonej ceny, co daje kwotę 1.908.000 zł. Taką też cenę wywoławczą ustalono w pierwszym przetargu nieograniczonym.
Wobec powyższego, niezrozumiały jest zapis w zaskarżonej uchwale, iż Rada wyraża zgodę na obniżenie bonifikaty określonej w art. 68 ust. 3 ustawy do kwoty 1.500.000 zł, skoro kwota ta jest ceną wywoławczą ustaloną w drugim przetargu określoną w uchwale Zarządu Powiatu Krośnieńskiego Nr 25/2007 z dnia 21 lutego 2007 r. i to ustaloną zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy, a nie art. 68 ust. 3 (jak przewidziano to w analizowanej przez Sąd uchwale). Art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy pozwala na ustalenie ceny przetargowej nieruchomości, nie mówi nic natomiast o bonifikacie tylko o możliwości obniżenia ceny z uwagi na kolejny przetarg. Ponadto, jak słusznie podkreśla organ, niemożliwym jest dwukrotne zastosowanie bonifikaty z art. 68 ust. 3 ustawy.
Udzielenie bonifikaty, innej niż ustawowa (innej niż 50%), wymaga zgody w tym przypadku Rady Powiatu. Ponadto art. 68 ust. 3 ustawy stanowi o procentowym wyrażaniu udzielenia przedmiotowej bonifikaty, co zostało określone w uchwale z dnia 14 września 2006 r. Zgoda taka pojawiła się dopiero w zaskarżonej uchwale z dnia 28 marca 2007 r., ale wobec tego, że jako podstawę zastosowano art. 68 ust. 3 ustawy, który dotyczy bonifikaty z uwagi na wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków, a zgodę wyrażono na kwotę 1.500.000 zł, którą organ mógł ustalić w związku z przystąpieniem do drugiego przetargu (art. 67 ust. 2 pkt 2 ustawy), to nie wiadomo czego przedmiotowa zgoda dotyczy - czy zgody na bonifikatę z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, czy też zgody na ustaloną we wcześniejszej uchwale cenę wywoławczą tej nieruchomości w drugim przetargu.
W wypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków bonifikata ma wielkość co do zasady stałą (art. 68 ust. 3 ustawy), ale właściwy organ może tę wielkość modyfikować tylko za zgodą organu stanowiącego. Bonifikata w takim przypadku musi wynosić mniej niż 100% (bo byłoby to zwolnienie od obowiązku zapłaty ceny, czyli w istocie darowizna), a więcej aniżeli 0%, gdyż bonifikata musi mieć jednak pewną wymierną wartość. Ostatecznie wielkość bonifikaty może być w takiej sytuacji wynikiem rozstrzygnięć umownych. Niemniej jednak zastosowanie omawianej bonifikaty - w wielkości "ustawowej" lub "uznaniowej" - jest obligatoryjne i owa obniżka winna być naliczana od konkretnej ceny, którą kupujący ma zapłacić zbywcy.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 147 § 1 oraz art. 152 p.p.s.a. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził koszty postępowania.
Rada Powiatu Krośnieńskiego, reprezentowana przez radcę prawnego A. N. i radcę prawnego W. B., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bądź uchylenia wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i odrzucenia skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi:
1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej;
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego,
- art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieokreślenie jaki przepis prawa i w jakim zakresie został naruszony uchwałą, co uniemożliwia merytoryczną polemikę z argumentacją Sądu pierwszej instancji oraz ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie zaskarżona uchwała dotyczy w istocie kwestii związanych z ustaleniem ceny nieruchomości, a więc stosunku cywilnoprawnego, a nie zagadnień z zakresu administracji publicznej. W związku z tym należy uznać, że sprawa ma charakter cywilny w rozumieniu art. 1 k.p.c. i właściwy do jej rozstrzygnięcia jest sąd powszechny.
Ponadto stwierdził, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku winno wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne związane z prowadzonym postępowaniem sądowoadministracyjnym. Mając na uwadze orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tego zagadnienia podkreślił, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu, który narusza uchwała.
Na marginesie sprawy wskazał, że wbrew wątpliwościom Sądu pierwszej instancji z treści uchwały wynika, że zgoda Rady Powiatu dotyczy obniżenia bonifikaty z tytułu wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, nie zaś zgody na ustaloną w uchwale zarządu cenę wywoławczą nieruchomości w drugim przetargu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. D. i M. D. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Polemizując z zarzutami skargi kasacyjnej podali, że zgoda Rady Powiatu nie ma charakteru kształtującego cenę wprost, gdyż Zarząd – jako jedyny organ decydujący o cenie – nie musi się do uchwały w ogóle stosować i może ustalić cenę bez uwzględnienia stanowiska Rady. Ich zdaniem Sąd pierwszej instancji wskazał przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie pomimo tego, że nie wszystkie zarzuty są zasadne.
W związku z tym, że skargę kasacyjną oparto na obu podstawach, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenie przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wbrew bowiem twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i umożliwia dokonanie merytorycznej oceny rozstrzygnięcia. Przede wszystkim z uzasadnienia wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny przedmiotowej uchwały w aspekcie regulacji art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie co do braku sprecyzowania przepisu, który w ocenie Sądu pierwszej instancji został naruszony. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji orzekł w granicach sprawy stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.
Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - autorzy skargi kasacyjnej powiązali z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Mianowicie w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uchwała z dnia 28 marca 2007 r. Nr VI/47/2007 wyrażająca zgodę na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości nie jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.
Uchwała rady powiatu w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie lub obniżenie bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest aktem poprzedzającym podjęcie w przyszłości czynności cywilnoprawnej, którą jest sprzedaż nieruchomości. Zatem uchwała niniejsza nie jest sama przez się czynnością cywilnoprawną i nie wywołuje skutku cywilnoprawnego. Podejmowana jest przez organ administracji publicznej na etapie kształtowania stanowiska powiatu w kwestii obniżenia ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wobec tego uchwała rady powiatu podjęta w przedmiocie bonifikaty od ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków jest aktem, który - przyjmując szerokie rozumienie określenia " z zakresu administracji publicznej" (zob. uchwała NSA z 6.11.2000 r. OPS 11/00 /ONSA 2001/2/52/) – podejmowany jest w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z tego względu brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż skarga dotyczy aktu objętego zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Natomiast inaczej przedstawia się kwestia zasadności zarzutu naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wprawdzie, jak wyżej wskazano, uchwała Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 28 marca 2007 r. Nr VI/47/2007 została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej to jednak okoliczność ta nie przesądza, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.
Przepis art. 87 ust. 1 cytowanej ustawy zawiera trzy przesłanki dopuszczalności zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego. Pierwszą przesłankę stanowi przesłanka podmiotowa legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego, stanowiąca, że legitymację ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Druga przesłanka to przesłanka przedmiotowa, stanowiąca, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają uchwały organu powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej. Trzecią przesłanką jest przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stanowiąca, że złożenie skargi możliwe jest po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Kwestia wystąpienia przesłanki drugiej została już omówiona powyżej. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce, a zatem ziściła się przesłanka trzecia. Natomiast rozważenia wymaga czy wystąpiła w sprawie przesłanka pierwsza, czyli czy skarżący M. D. i M. D. są legitymowani do wniesienia skargi, czyli czy zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że o posiadaniu interesu prawnego przesądzają przepisy prawa administracyjnego. Przepis prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na podstawie tego przepisu prawa organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r. II OSK 753/07 niepubl.). Przepis art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przede wszystkim określa obowiązek właściciela nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków udzielenia bonifikaty. W zd. 2 ust. 3 art. 68 cytowanej ustawy określono natomiast kto i za czyją zgodą może określić odmienną od ustawowej wysokość bonifikaty, a więc sprecyzowano tryb obowiązujący przy udzielaniu bonifikaty w wysokości innej niż ustawowa. Mianowicie właściwy organ ustala cenę nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz ewentualnie bonifikatę w wysokości innej niż ustawowa. Następnie zwraca się do rady powiatu o zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości innej niż przewidziana w art. 68 ust. 3 zd. 1 omawianej ustawy. Rada powiatu podejmuje w przedmiocie tej zgody uchwałę. Uchwała ta jest adresowana do organu właściwego, który wystąpił o wyrażenie zgody. Zatem uchwała rady powiatu podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na bonifikatę w innej wysokości niż ustawowa nie kształtuje prawa lub obowiązku jednostki o charakterze publicznoprawnym. Jest to bowiem akt podjęty w procesie ustalania ceny sprzedaży nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków.
W rozpoznawanej sprawie M. D. i M. D. pozostają w sporze z Powiatem Krośnieńskim co do ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, a konkretnie czy bonifikata określona w art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być udzielona od ceny wywoławczej czy powinna być udzielona od kwoty uzyskanej w drodze licytacji. Zarząd Powiatu Krośnieńskiego uchwałą Nr 25/2007 z dnia 21 lutego 2007 r. przeznaczył sporną nieruchomość do sprzedaży w drugim przetargu określając cenę wywoławczą na kwotę 1.500.000 zł. Uchwała Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 28 marca 2007 r. Nr VI/47/2007 wyrażająca zgodę Zarządowi Powiatu na obniżenie bonifikaty do kwoty 1.500.000 zł nie kształtuje żadnego prawa lub obowiązku M. D. i M. D. o charakterze publicznoprawnym. Udzielenie bonifikaty jest bowiem jednym z elementów związanych z ustalaniem ceny sprzedaży nieruchomości.
Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego M. D. i M. D. nie posiadają legitymacji do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu Krośnieńskiego z dnia 28 marca 2007 r. Nr VI/47/2007 w przedmiocie wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty od ceny nieruchomości, gdyż nie kształtuje ona żadnego prawa lub obowiązku publicznoprawnego. Z treści niniejszej uchwały wynika w istocie, że cena wywoławcza zawiera już bonifikatę. Kwestia czy bonifikata została w sposób prawidłowy udzielona, będąca zagadnieniem cywilnoprawnym powstałym w związku z dochodzeniem do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Tytuł cywilnoprawny nie stanowi normy prawnej, na podstawie której organ administracji publicznej jest właściwy do kształtowania praw lub obowiązków publicznoprawnych. W konsekwencji należało stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uznając, że skarżący posiadają legitymację do złożenia skargi.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.