I OSK 1362/05

I OSK 1362/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Małgorzata Borowiec /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1048/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-08-05
Skarżony organ
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski Anna Łuczaj Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 26 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1048/04 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1048/04 oddalił skargę W. L. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Szef Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego [...] decyzją z dnia 10 grudnia 1964 r. nr [...] przyznał W. L. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej w formie bezzwrotnej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w [...] (z uwzględnieniem żony H. i syna K.), w wyniku której zainteresowany otrzymał lokal spółdzielczy w [...] przy ul. [...]. Pomoc ta została uzupełniona decyzją Szefa Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego [...] z dnia 12 lutego 1966 r. nr [...].
Następnie, w dniu 19 grudnia 1986 r. skarżący złożył wniosek o przydział kwatery stałej (z uwzględnieniem drugiej żony Urszuli), lecz faktu wcześniejszego skorzystania z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON nie ujawnił. Dowódca Garnizonu [...] decyzją z dnia 4 listopada 1987 r. nr [...] przydzielił skarżącemu osobną kwaterę stałą położoną w [...] przy ul. [...].
Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z dnia 19 marca 2004 r. nr [...], po uzyskaniu informacji w momencie ubiegania się przez skarżącego o wykup kwatery stałej o tym, że skorzystał on już z ww. pomocy finansowej, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Dowódcy Garnizonu [...] z dnia 4 listopada 1987 r. w sprawie przydziału W. L. osobnej kwatery, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Od ww. decyzji W. L. złożył odwołanie. W uzasadnieniu przyznał, że wprawdzie nie zwrócił otrzymanej pomocy finansowej, to jednak prawo do lokalu spółdzielczego utracił, gdyż – po orzeczonym rozwodzie – zachowała je była żona H. L. Zdaniem skarżącego, ówczesny organ kwaterunkowy wojska w dacie przydziału mu osobnej kwatery stałej dysponował wiedzą o skorzystaniu przez niego z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego MON i tenże organ był zobowiązany do zażądania od niego zwrotu udzielonej pomocy. Natomiast obecnie nie może on ponosić skutków niewłaściwego działania organu.
Po rozpoznaniu odwołania Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] nr [...], podzielając stanowisko organu pierwszej instancji zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja z dnia 4 listopada 1987 r. została wydana pod rządami ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy osobie uprawnionej, która skorzystała z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego nie przydziela się osobnej kwatery stałej. Organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygające znaczenie w tej sprawie ma stan prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. W dacie wydania decyzji o przydziale osobnej kwatery stałej w [...] skarżący legitymował się skorzystaniem z pomocy finansowej MON. Pomoc ta istniała także w dniu 1 stycznia 1996 r. i na mocy art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1996 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368, ze zm.) stała się ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery, co zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 oznacza zrealizowanie przez W. L. prawa do kwatery. Powyższe, zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 tej ustawy daje podstawę Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do żądania od skarżącego zwolnienia osobnej kwatery stałej w [...].
Zdaniem organu drugiej instancji, fakt przydzielenia skarżącemu osobnej kwatery stałej w [...] jest równoznaczny z realizacją prawa do kwatery w dwóch formach, co jest niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji o przydziale, jak również z obecnie obowiązującymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 obowiązującej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego przez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery.
Powyższa decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stała się przedmiotem skargi W. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 27 i 56 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uznanie, iż decyzja dowódcy Garnizonu [...] z dnia 4 listopada 1987 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 27 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r.
Zdaniem skarżącego organ drugiej instancji błędnie wskazał art. 29 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. jako przepis, który został rażąco naruszony decyzją z dnia 4 listopada 1987 r. o przydziale kwatery stałej. Podany powyżej przepis w dacie wydawania tej decyzji dotyczył bowiem zupełnie innych kwestii związanych z tym, jakie kwatery nadają się do zamieszkania ze względu na stan techniczny.
Skarżący podniósł, że skorzystał z pomocy finansowej w 1964 i w 1966 r. nie na mocy przepisu art. 26 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r., gdyż w dacie wydawania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej skarżącemu wspomniana ustawa nie obowiązywała. Wobec tego nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ta pomoc finansowa przyznana skarżącemu stała się ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów. Dodał, że w ustawie o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. nie było żadnych przepisów przejściowych dotyczących pomocy finansowej udzielonej osobom uprawnionym na mocy przepisów obowiązujących w dacie uzyskania przez niego pomocy finansowej, tj. w latach 1964–1966. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza też konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie przepisów art. 27 i art. 56 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, ponieważ zastosowano "nowe prawo" do zdarzeń, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie zastosowanej ustawy.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostateczną decyzją. Kasacyjny charakter decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej powoduje ten skutek, że decyzja, której nieważność stwierdzono, przestaje istnieć w obrocie prawnym ze skutkiem wstecznym – ex tunc. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności.
Poza sporem w przedstawionej sprawie pozostaje fakt, że w dacie wydania przez Dowódcę Garnizonu [...] decyzji z dnia 4 listopada 1987 r. o przydziale skarżącemu osobnej kwatery stałej, obowiązywała ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 27 ust. 1 tej ustawy osobnej kwatery stałej nie przydzielało się żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej w razie skorzystania przez nią z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niewątpliwie skarżący w rozumieniu art. 9 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych był osobą uprawnioną do uzyskania osobnej kwatery stałej, lecz bezspornym jest, że w latach 1964–1966 korzystał z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego. Dowodem na to jest decyzja Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego [...] z dnia 10 grudnia 1964 r. nr [...], którą organ ten przyznał W. L. pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej w formie bezzwrotnej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w Spółdzielni Mieszkaniowej "B." w [...] oraz decyzja Szefa Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego [...] z dnia 12 lutego 1966 r. nr [...] w sprawie ostatecznego ustalenia wysokości ulgi dodatkowej, będąca uzupełnieniem decyzji z dnia 10 grudnia 1964 r.
Obie te decyzje zostały wydane na podstawie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U Nr 6, poz. 38, ze zm.). Na podstawie tej ustawy, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1, żołnierz zawodowy tracił prawo do osobnej kwatery stałej w przypadku posiadania lub uzyskania w miejscowości, w której pełnił służbę mieszkania w trybie przewidzianym w przepisach o pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przepis ten został przywołany w punkcie 9 decyzji Szefa Wojskowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego [...] z dnia 10 grudnia 1964 r., którą skarżący otrzymał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej w formie bezzwrotnej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego. Oznacza to, że już pod rządami ustawy z 1961 r. skarżący utracił prawo do otrzymania osobnej kwatery stałej.
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał za nieprawidłowe i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa twierdzenie skarżącego, że skoro skorzystał on z pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38, ze zm.), a nie na mocy przepisu art. 26 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r., która w dacie wydawania przedmiotowych decyzji o przyznaniu pomocy finansowej nie obowiązywała, to pomoc ta nie może być tożsama z pomocą, o której mowa w art. 26 ustawy z 1976 r., co wobec braku przepisów przejściowych ustawy z dnia 20 maja 1976 r. dotyczących pomocy finansowej udzielonej osobom uprawnionym na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. powoduje, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania w sprawie skarżącego przepisów art. 26 i art. 27 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r. oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W związku z podnoszonym przez skarżącego naruszeniem przez decyzję art. 2 Konstytucji RP Sąd pierwszej instancji stwierdził, że fakt zmiany przepisów prawa regulujących daną materię, w sytuacji braku odpowiednich zapisów odmiennie regulujących tę kwestię, nie oznacza, że następuje swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez obowiązujące do tej pory przepisy prawa. W szczególności, że w nowym akcie prawnym (dotyczy to zarówno ustawy z dnia 20 maja 1976 r. jak i ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r.) zachowano ciągłość regulacji prawnej w odniesieniu do omawianych kwestii. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dopóki konkretna decyzja administracyjna (w tym przypadku decyzje o przyznaniu pomocy finansowej z 1964 i 1966 r.) nie zostanie, w sposób prawem przewidziany, usunięta z obrotu prawnego, to na podstawie zasady trwałości decyzji administracyjnych zawartej w art. 16 § 1 kpa, jest ona ostateczna, zaś jej postanowienia wiążą organ administracji publicznej, który ją wydał (art. 110 kpa).
Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji i w przypadku stwierdzenia sprzeczności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem ma obowiązek stwierdzenia jej nieważności.
W tej sytuacji nie ma znaczenia, czy uzyskana przez skarżącego pomoc finansowa ze środków funduszu mieszkaniowego została przyznana na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., czy na mocy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. Ważny jest fakt, że w dacie wydania przez Dowódcę Garnizonu [...] decyzji z dnia 4 listopada 1987 r. nr [...] przydzielającej skarżącemu osobną kwaterę stałą skorzystał on już z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe.
Tym samym Sąd pierwszej instancji za chybiony uznał zarzut skarżącego, że kwestionowane decyzje naruszają konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z normy demokratycznego państwa prawnego – w rozumieniu art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przyjęcie koncepcji skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji zmiany obowiązujących przepisów prawa, przy odpowiednim zapisie nowej regulacji, "odżywają" wszystkie zrealizowane pod rządami wcześniejszych przepisów uprawnienia dotyczące żołnierzy zawodowych, w tym konkretnym przypadku prawo do pomocy finansowej i osobnej kwatery stałej, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie z uprawnień przez żołnierza zawodowego z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi w całkowitej sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, którą w tej sprawie miały pełnić, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego.
W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przydział skarżącemu, decyzją Dowódcy Garnizonu [...] z dnia 4 listopada 1987 r. nr [...], osobnej kwatery stałej położonej w [...] przy ul. [...] bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią obowiązującego w dacie wydania tej decyzji art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych.
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że ani zaskarżona decyzja ani utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. L., reprezentowany przez adwokata, i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 27 i 56 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U.76.19.121 ze zm.) oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu, iż skarżący skorzystał z pomocy finansowej na cele mieszkaniowe na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. i wobec tego nie przysługuje mu kwatera stała na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1976 r.
Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż bez znaczenia w sprawie jest, czy skorzystał on z pomocy finansowej ze środków funduszu mieszkaniowego na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., czy na mocy ustawy z dnia 20 maja 1976 r., gdyż funkcją tych przepisów jest możliwość jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego.
Taka wykładnia przepisów nie jest, zdaniem skarżącego, prawnie dopuszczalna, bowiem gdyby wolą ustawodawcy była taka funkcja tych przepisów, to wprowadzonoby takie przepisy przejściowe, które regulowałyby kwestię związaną z pomocą finansową uzyskaną na mocy ustawy z 31 stycznia 1961 r.
Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie istnieje luka prawna gdyż żaden przepis ustawy z dnia 20 maja 1976 r. nie uregulował kwestii prawnych związanych z pomocą finansową uzyskaną na mocy przepisów obowiązujących dotychczas. Dodał, że w ustawie z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych w art. 27 ustawy znalazł się zapis, iż osobnej kwatery stałej nie przydziela się, gdy uzyskano pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego przewidzianego w ww. ustawie. Taka treść przepisu ustawy jednoznacznie wskazuje, iż tylko uzyskanie pomocy finansowej na podstawie tej ustawy pozbawiałoby skarżącego możliwości uzyskania kwatery stałej. W tej sytuacji, w ocenie skarżącego uzyskanie kwatery stałej w 1987 r. na mocy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. jest jego prawem nabytym i korzysta z ochrony prawnej przewidzianej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że w przepisach przejściowych i końcowych ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych zawarty jest przepis art. 55 ust. 2, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych zachowują moc przepisy wydane na podstawie ustawy, o której mowa w ust. 1 (tj. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 31 stycznia 1961 r.), ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Między innymi na mocy art. 37 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 31 stycznia 1961 r. została przez Radę Ministrów wydana uchwała nr 59 z dnia 16 lutego 1962 r. w sprawie pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych żołnierzy i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Monitor Polski Nr 21, poz. 91), która stanowiąc podstawę materialną przyznania skarżącemu pomocy finansowej została przywołana w decyzjach [...] i [...]. Niniejsza uchwała obowiązywała do 30 lipca 1973 r., tj. do dnia wejścia w życie uchwały Rady Ministrów nr 154 z 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (Monitor Polski Nr 32, poz. 193). Rozporządzenie, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, zostało przez Radę Ministrów wydane dopiero w 1984 r. Jednakże nawet to rozporządzenie Rady Ministrów (z dnia 7 marca 1984 r. Dz. U. Nr 17, poz. 80) w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawionym do osobnej kwatery stałej uchyliło (w § 8) tylko częściowo uchwałę nr 154 oraz dodatkowo w § 9 stwierdzało, że do czasu wydania przepisów przewidzianych w tym rozporządzeniu zachowują moc przepisy dotychczasowe ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia. Skoro zatem ustawodawca, na mocy art. 55 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r., zachował w mocy przepisy wydane na mocy ustawy z 1961 r. a także wobec braku wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 26 ust. 2 ustawy, w dacie przydziału skarżącemu osobnej kwatery stałej pomoc finansowa, którą otrzymał, można i należy kwalifikować jako pomoc w rozumieniu art. 26 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. co powoduje, że zgodnie z art. 27 ust. 1 pkt 1 tej ustawy osobna kwatera stała nie mogła być przyznana.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie występują.
Z uwagi na to, że skarga kasacyjna została ograniczona wyłącznie do zarzutu związanego z pierwszą podstawą kasacyjną art. 174 pkt 1 P.p.s.a., to dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku.
Ocenę zasadności zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 27 i 56 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) należy poprzedzić analizą stanu prawnego obowiązującego w chwili przyznawania skarżącemu bezzwrotnej pomocy finansowej na uzupełnienie wkładu w spółdzielni mieszkaniowej jak i na dzień przyznania mu osobnej kwatery stałej.
W świetle art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 6, poz. 38 ze zm.) obowiązującej w chwili przyznawania skarżącemu pomocy finansowej żołnierz zawodowy traci prawo do osobnej kwatery stałej w przypadku posiadania lub uzyskania w miejscowości, w której pełni służbę (art. 27 ust. 1) mieszkania w trybie przewidzianym w przepisach o pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności. Ten przepis został wskazany w pkt 9 decyzji z dnia 10 grudnia 1964 r. przyznającej skarżącemu pomoc finansową w formie bezzwrotnej. W myśl art. 37 cyt. ustawy żołnierzom, którzy tracą prawo do osobnej kwatery stałej w przypadkach określonych w art. 36 ust. 1, przysługują – niezależnie od ulg przewidzianych w przepisach o pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych ludności – dodatkowe ulgi w wysokości i na zasadach określonych przez Radę Ministrów.
Przyznanie skarżącemu bezzwrotnej pomocy finansowej na uzupełnienie wkładu w spółdzielni mieszkaniowej nastąpiło na podstawie § 6 uchwały nr 59 Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1962 r. w sprawie pomocy Państwa dla budownictwa mieszkaniowego ze środków własnych żołnierzy i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Monitor Polski Nr 21, poz. 91) oraz § 5 ust. 3 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 41/MON z dnia 20 czerwca 1962 r. w sprawie zakresu pomocy i ulg dodatkowych dla budownictwa spółdzielczego i indywidualnego z Funduszu Mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej (Dz. Rozk. MON Nr 10, poz. 53). Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 37 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1961 r. Utraciła ona moc obowiązującą z dniem 30 lipca 1973 r., tj. z chwilą wejścia w życie uchwały nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy Państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (Monitor Polski Nr 32, poz. 193). Uchwała nr 154 Rady Ministrów w części dotyczącej pomocy na budownictwo mieszkaniowe udzielanej osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, określonym w art. 9, 11 i 12 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze zm.) utraciła moc na podstawie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 17, poz. 80). Stosownie do § 9 cyt. rozporządzenia do czasu wydania przepisów przewidzianych w rozporządzeniu zachowują moc przepisy dotychczasowe ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia.
Uchwała nr 154 Rady Ministrów została uchylona na podstawie § 9 uchwały nr 103 Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1986 r. w sprawie pomocy dla funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa, Milicji Obywatelskiej oraz Służby Więziennej na budownictwo mieszkaniowe (Monitor Polski Nr 19, poz. 137).
Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego następowało w jednej z dwóch form, którymi była pomoc finansowa bądź uzyskanie osobnej kwatery stałej. Zatem skorzystanie przez żołnierza z jednej z tych form, w tym przypadku z pomocy finansowej, oznaczało, iż nie miał on już prawa do ubiegania się przyznanie osobnej kwatery stałej.
W dniu przyznawania skarżącemu osobnej kwatery stałej, tj. 4 listopada 1987 r. obowiązywała ustawa z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, która weszła w życie z dniem 1 lipca 1976 r. (art. 56).
Zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej przysługuje pomoc finansowa z funduszu mieszkaniowego na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia wysokość i zasady przyznawania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1.
Stosownie do art. 27 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy osobnej kwatery stałej nie przydziela się żołnierzowi zawodowemu lub innej osobie uprawnionej do osobnej kwatery stałej w razie skorzystania z pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, o którym mowa w art. 26. Skorzystanie przez żołnierza z pomocy finansowej obligowało go do zwolnienia kwatery stałej (art. 27 ust. 3 ustawy).
Przepis art. 55 ust. 2 powołanej ustawy stanowił, że do czasu wydania przepisów wykonawczych zachowują moc przepisy wydane na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy. Jak wyżej wskazano przepis wykonawczy wydano 7 marca 1984 r. (rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej – Dz. U. Nr 17, poz. 80).
Treść powołanych przepisów ustawy upoważnia do stwierdzenia, że uzyskanie przez żołnierza pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego powodowało niemożność przyznania mu osobnej kwatery stałej.
Istota sprawy sprowadza się zatem do wyjaśnienia, czy fakt skorzystania przez skarżącego w 1964 i 1966 r. z bezzwrotnej pomocy finansowej na uzupełnienie wkładu w spółdzielni mieszkaniowej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1961 r. oznacza, że w dniu 4 listopada 1987 r. nie miał on prawa do uzyskania osobnej kwatery stałej na podstawie ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r.
Wskazać należy, iż fakt, że ustawodawca w przepisach przejściowych ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. expressis verbis nie określił, jakie były konsekwencje prawne uzyskania przez żołnierza zawodowego pomocy finansowej przyznanej na mocy dotychczasowych przepisów, nie oznacza, iż stworzył on uprawnienie do skorzystania przez żołnierza de facto z dwóch form zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, tj. pomocy finansowej i osobnej kwatery stałej.
Brak jest również podstaw do uznania, że przepis art. 27 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r. pozbawiał prawa do uzyskania osobnej kwatery stałej tylko żołnierza, który uzyskał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego przewidzianego w tej ustawie, a stwarzał możliwość jej uzyskania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1961 r.
Wskazać należy, iż na gruncie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1961 r. jak i ustawy z 1976 r. uzyskanie przez żołnierza zawodowego pomocy finansowej stanowiło przesłankę negatywną uniemożliwiającą przyznanie żołnierzowi zawodowemu osobnej kwatery stałej. Oznacza to, że fakt przyznania skarżącemu bezzwrotnej pomocy finansowej na uzupełnienie wkładu mieszkaniowego w 1964 i 1966 r. powodował, iż w 1987 r. nie był on uprawniony do uzyskania osobnej kwatery stałej.
Zasadą było zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego tyko w jednej formie, wspomnianej pomocy finansowej bądź osobnej kwatery stałej. Z tych względów stwierdzić należy, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji za organem, że decyzja Dowódcy Garnizonu [...] nr [...] z dnia 4 listopada 1987 r. o przydziale skarżącemu osobnej kwatery stałej rażąco naruszała art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych było prawidłowe.
Z przedstawionych powodów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadniony.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.