I OSK 136/19

I OSK 136/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2145/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-07-18
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. i A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2145/17 w sprawie ze skargi T. S. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 lipca 2018r., sygn. akt I SA/Wa 2145/17, oddalił skargę T. S. i A. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Nieruchomość warszawska położona na S., oznaczona nr hip. "[...]" miejski nr hip. [...] o pow. 25.272 m2 w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] i części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (przed podziałem dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 – dalej "dekret"). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130). Tytuł własności objęty był w księdze wieczystej wpisem jawnym na rzecz Z. J. K., który w dniu [...] stycznia 1949 r. złożył wniosek o przyznanie, za czynszem symbolicznym, zgodnie z art. 7 dekretu, prawa własności czasowej do nieruchomości ozn. nr hip. "[...]" o łącznej powierzchni 6 ha 47 arów i 83 m2, obejmującej m.in. miejski nr hip [...] (KW [...]) o pow. 25.272 m2.
Poddanym w trybie kontroli nadzwyczajnej orzeczeniem administracyjnym z [...] listopada 1962 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia wieczystego użytkowania do w/w nieruchomości wskazując, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren ten został przeznaczony pod przemysł i urządzenia kolejowe, a zatem dalsze korzystanie z niego przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem.
Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z 1962 r. w dniu 3 listopada 2016 r. złożyli T. S. i A. W., którzy na mocy umów kupna - sprzedaży nabyli od następcy prawnego dawnego właściciela wszelkie roszczenia do przedmiotowej nieruchomości, przy czym przedmiot wniosku ograniczyli do działki ewidencyjnej nr [...] odpowiadającej obecnie działkom ewidencyjnym nr [...] (stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o.o. w Warszawie) i nr [...] (część), stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym [...] Sp. z o. o. w Warszawie.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1962 r. odmawiającego ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej na [...], oznaczonej nr hip. "[...]" miejski nr hip. [...] o pow. 25.272 m2 w części gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa, tj. dz. ew. nr [...] i części dz. ew. nr [...] z obrębu [...] (przed podziałem dz. ew. nr [...] z obrębu [...]).
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, jego prawni następcy, będący w posiadaniu gruntu, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Dalej organ podał, że grunt spornej nieruchomości został objęty w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy w dniu publikacji Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr 20, tj. w dniu 16 sierpnia 1948 r., a zatem wniosek dekretowy został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.
Minister podał, że materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy określał art. 7 ust. 2 dekretu. Gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (następnie – na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju -Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm. - planu zagospodarowania przestrzennego). Gdy chodzi o tę sprawę organ zaznaczył, że Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie uzasadniło odmowę ustanowienia wieczystego użytkowania przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości pod przemysł i urządzenia kolejowe (kolej, przemysł budowlany i magazyny oraz pod komunikację drogową). Wskazał, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z 1962 r. przedmiotowa nieruchomość ozn. nr hip. "[...]" miejski nr hip. [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta Warszawy – Dzielnicy [...] (plan [...]) zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Przywołał też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10 i z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1643/11), według których okoliczności faktyczne dotyczące zmian tego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1969 r., spełniają wymagania prawne, gdy chodzi o ocenę jego obowiązywania pomimo braku publikacji w Monitorze Polskim. Odnośnie przeznaczenia w/w nieruchomości w zależności od położenia jej poszczególnych działek, Minister posiłkował się opinią geodezyjną a także dokumentacją z akt postępowania dekretowego (pisma Referatu Urbanistyki Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1962 r. wskazującego na zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej nr [...] L. dz. [...] z dnia [...] lipca 1958 r. dla Biura Budowy Dzielnicy Przemysłowej [...] i zaświadczenia lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1953 r.).
W konsekwencji organ przyjął, że przeznaczenie nieruchomości w w/w planie na cele przemysłowe – w tym kolejowe – uzasadniało twierdzenie, iż korzystanie z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wskazanym w planie zagospodarowania przestrzennego. W toku prowadzonego postępowania Minister nie stwierdził również, aby kwestionowane orzeczenie z 1962 r. było obciążone innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności.
Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa T. S. i A. W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, niezebranie niezbędnego materiału dowodowego, a przede wszystkim nieodniesienie się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w zakresie nieprawidłowości uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy – Dzielnicy [...] (Plan [...] i [...]) i niepoczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co implikuje niemożność stosowania jego ustaleń, jako podstawy wydawanych decyzji, jak również poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a mianowicie opinii mgr G., mgr P. oraz mgr B. w zakresie przeznaczenia spornego terenu w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, co doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której organ pomimo braku wyraźnego i jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oparł się przy wydawaniu decyzji na części materiału zebranego w sprawie, przy całkowitym zignorowaniu okoliczności potwierdzających stanowisko skarżących, a sprzecznych z przyjętą przez organ tezą,
2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1962 r., pomimo wydania go z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niepoczynienie przez organ ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niewskazanie w decyzji, jaki plan stanowił podstawę do czynienia przez Prezydium Rady Narodowej ustaleń oraz nieprzeprowadzenie przez Prezydium jakiegokolwiek postępowania poprzedzającego wydanie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 18 lipca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjmowany jest obecnie pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Tymczasem zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do naruszenia przez Ministra art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w nawiązaniu do oceny kwestii stricte procesowych.
Przede wszystkim Sąd podkreślił, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem z 1962 r., a więc z orzeczeniem wydanym ponad pół wieku temu. Ranga zarzutów stawianych tego typu aktowi prawa administracyjnego w sytuacji, gdy w systemie prawa we wszystkich innych dziedzinach prawa, nastąpiło już przedawnienie wzruszalności jakiegokolwiek aktu czy karalności (względnie zatarcie skazania) – winna być na tyle doniosła, iż istotnie, jak wynika z orzecznictwa, naruszenie prawa w żaden sposób nie dałoby się pogodzić z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Sąd I instancji wskazał, że w ramach zarzutów skargi skarżący akcentują brak wyartykułowania w uzasadnieniu orzeczenia z 1962 r., na jakim planie miejscowym opierał się organ dekretowy negatywnie rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. A zatem w istocie zarzuty te sprowadzają się do braku zupełności uzasadnienia orzeczenia pojmowanego według współczesnych standardów. Tymczasem, aby można było mówić o rażącym naruszeniu prawa przez organy dekretowe, w tym w szczególności art. 7 ust. 2 dekretu w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., skarżący musieliby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że obligatoryjnym elementem orzeczenia dekretowego było określenie wprost planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), na którym organ opierał decyzję odmowną. Natomiast nawet lakoniczne, jak na współczesne standardy, uzasadnienie orzeczenia dekretowego nie stanowi – w ocenie Sądu – o jego nieważności.
Sąd podkreślił, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych, czy sześćdziesiątych ubiegłego stulecia nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Należy jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący obowiązujący stan prawny. Zaś badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji, a nie obszerności i szczegółowości jej uzasadnienia. Sąd wskazał, że zwrócił na to uwagę NSA w wyroku I OSK 2048/13 z 16 kwietnia 2015 r. w niemalże identycznym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że skarżący winni wykazać, że sporne orzeczenie z 1962 r. jest rażąco wadliwe z uwagi na to, że wbrew obowiązującym na w/w terenie przepisom planu miejscowego uznawało przeznaczenie nieruchomości pod przemysł i tereny kolejowe, gdy tymczasem plan ten, bądź też inne akty planistyczne przewidywały inny cel, niż ten określony w zaskarżonej decyzji.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, łącznie z przeprowadzeniem dowodu z opinii biegłego. Natomiast skarżący, negując ustalenia organu dekretowego, a następnie Ministra co do przeznaczenia nieruchomości w planie oraz akcentując wewnętrzne sprzeczności pomiędzy poszczególnymi zaświadczeniami lokalizacyjnymi, wywodzą brak związania organu dekretowego planem z 1961 r. z uwagi na wadliwość jego ogłoszenia. Skarżący nie przedstawili jednak jakiegokolwiek dowodu, czy argumentu wskazującego na inne ustalenia niż poczynił to organ nadzoru. Samo zaś stwierdzenie "niewyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" bez wskazania podstaw do tego rodzaju twierdzenia, czy też kierunku postępowania dowodowego, które organ miałby przeprowadzić – nie jest zdaniem Sądu wystarczające do uznania wadliwości decyzji nadzorczej. Sąd wskazał, że rolą organu nadzoru nie jest bowiem poszukiwanie wadliwości decyzji (tu orzeczenia z 1962 r.), poprzez prowadzenie wnikliwego postępowania dekretowego od początku. Wadliwości decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Rolą organu nadzoru jest zatem (ewentualnie) wyeliminowanie wadliwego aktu administracyjnego z obrotu – pod warunkiem jednak, że jego wadliwość jest oczywista i widoczna "gołym okiem".
W ocenie Sądu nie można zatem w tej sytuacji uznać za zasadny zarzutu, iż organ przeprowadził niewystarczające postępowanie wyjaśniające. Sąd stwierdził, że w tym zakresie, w nawiązaniu do zarzutów skargi, nie można w szczególności przyjąć, iż wadliwością decyzji nadzorczej jest niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy przepisami planu z 1961 r. a innymi bardziej szczegółowymi aktami planistycznymi – w sytuacji gdy żadne z przeznaczeń terenu w nim wymienione się nie wyklucza (co organ szeroko uzasadnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), a przy tym żadne z nich z osobna nie prowadziło do wniosku, że właściciel mógłby korzystać z nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zdaniem Sądu I instancji kwestie związane z niemożliwością korzystania przez osoby fizyczne z terenów przeznaczonych pod przemysł, w tym, poszczególne urządzenia kolejowe – również wyczerpująco i rzeczowo zostały omówione w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wobec tego Sąd stwierdził, że – wbrew zarzutom skargi – nie można przyjąć, iż organ administracji nie ustalił jednoznacznie jakie było przeznaczenie spornego terenu w momencie wydania kwestionowanego orzeczenia. Owo przeznaczenie zostało jednoznacznie wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jego ponowne przytaczanie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.
Zdaniem Sądu nie jest też zasadny zarzut co do braku ustaleń, na podstawie stosownych dokumentów, czy w dacie wydawania orzeczenia z 1962 r. obowiązywał ważnie i prawidłowo uchwalony Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta st. Warszawy – Dzielnicy [...] (Plan [...] i [...]). Wskazano, że Uchwała Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. jako akt stanowiący podstawę orzeczeń dekretowych była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten wielokrotnie stawał na stanowisku, iż był to akt obowiązujący i wiążący organy dekretowe. Zwrócił na to uwagę organ w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazując na konkretne orzecznictwo w tym zakresie. Podobne stanowisko zajął NSA w wielu innych orzeczeniach (np. przywołany już wyrok NSA w sprawie I OSK 2048/13 czy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r , sygn. I OSK 1310/16 ). Sąd I instancji orzekający w sprawie stanowisko to podzielił.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że nie jest zasadny zarzut co do braku ustaleń odnośnie przeznaczenia spornego terenu, czy też możliwości dalszego korzystania z niego w dotychczasowym zakresie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak było wystarczających ustaleń w zakresie przyjęcia, iż korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydawania orzeczenia administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwej odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, pomimo wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1962 r., nr [...] z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niepoczynienie przez organ ustaleń w zakresie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, niewskazanie w orzeczeniu administracyjnym, jaki plan stanowił podstawę czynienia przez Prezydium Rady Narodowej ustaleń oraz nieprzeprowadzenie przez Prezydium postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie kwestionowanego orzeczenia administracyjnego;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, niezebrania niezbędnego materiału dowodowego, a przede wszystkim, nieodniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w zakresie nieprawidłowości uchwalenia Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta Warszawy – Dzielnicy [...] (Plan [...] i [...]) i niepoczynienia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, co implikuje niemożność stosowania jego ustaleń, jako podstawy wydawanych decyzji, jak również poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego poprzez niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, a mianowicie opinii mgr G., mgr P. oraz mgr I. B. w zakresie przeznaczenia spornego terenu w chwili wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, co doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której organ pomimo braku wyraźnego i jednoznacznego ustalenia przeznaczenia spornego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oparł się przy wydawaniu decyzji na części materiału zebranego w sprawie, tej części pomocnej w utrzymaniu kwestionowanego orzeczenia administracyjnego, przy całkowitym zignorowaniu okoliczności potwierdzających stanowisko skarżących, a sprzecznych z przyjętą przez organ tezą.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że to oni powinni wykazać brak uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż w ich ocenie okoliczność ta winna być ustalona przez organ. Skarżący nie podzielili stanowiska Sądu, który sanuje brak ustalenia prawidłowego uchwalenia i obowiązywania planu z tej przyczyny, że Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się tą problematyką. Skarżący powołali się na odmienne, niż orzeczenia NSA prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wyroki: WSA w Warszawie z 16 maja 2008 r., sygn. I SA/Wa 2330/05 oraz NSA z 11 października 2006 r., sygn. I OSK 1322/05.
Wskazano ponadto, że dokumenty zgromadzone w sprawie zawierają sprzeczne ze sobą tezy (opinie mgr. G., mgr P. oraz mgr I. B.), dotyczące przeznaczenia spornej nieruchomości, a następczo możliwość korzystania z niej przez byłego właściciela. Wśród w/w dokumentów jeden dopuszcza bowiem możliwość zabudowy jednorodzinnej, drugi wskazuje na zabudowę pod przemysł budowlany i magazynowy, a trzeci kolej i drogi. W ocenie skarżących kasacyjnie nie sposób uznać, że trzy dokumenty mające pokazywać przeznaczenie terenu w danym momencie mogą tak zasadniczo się różnić.
Wskazano także, iż organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie ustalił, czy korzystanie z gruntu przez poprzednika prawnego skarżących dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Podkreślono, że w momencie wydania przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie orzeczenia administracyjnego brak było uregulowań prawnych zakazujących osobom fizycznym realizowania celów przemysłowych.
Uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o., pismem z dnia 16 stycznia 2019 r., – nazwanym "stanowiskiem uczestnika 1" – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu w/w pisma, uczestnik w pełni podzielił stanowisko Sądu I instancji. Wskazano, że organ starannie ustalił przeznaczenie obszaru, który odpowiada terenowi przedmiotowej działki. Podkreślono, że w okresie, kiedy zostało wydane orzeczenie z 1962 r., uzasadnienia decyzji często były sporządzane w dużym stopniu ogólności. Nie może to stanowić podstawy do stwierdzenia ich nieważności. W ocenie uczestnika organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób należyty i wyczerpujący.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., pomimo że wskazano jedynie na podstawę określoną w art.174 pkt 2 p.p.s.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obejmują zarówno przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. zauważyć należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowi art.151 p.p.s.a., nie zaś podniesiony w skardze kasacyjnej jako naruszony art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Tego ostatniego przepisu Sąd I instancji nie stosował, a zatem nie mógł go też naruszyć. Pozostałe zarzuty procesowe dotyczą w istocie dwóch kwestii: po pierwsze – nieodniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skarżących co do nieprawidłowości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r., po drugie – niewyjaśnienia rozbieżności pomiędzy opiniami dotyczącymi przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na części, a nie całości zebranego materiału dowodowego.
Odnośnie do pierwszej z podniesionych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnie Sąd I instancji poprzestał na stwierdzeniu, że w dacie wydawania orzeczenia z 1962 r. obowiązywał ważnie i prawidłowo uchwalony Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta st. Warszawy – Dzielnicy [...] (Plan [...] i [...]) i odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez pogłębionej argumentacji. Jednakże Sąd ten wskazał konkretne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że wyrażone w tych orzeczeniach stanowisko podziela. To stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest prawidłowe, zaś zarzuty naruszenia przepisów procesowych mogłyby odnieść skutek oczekiwany przez stronę skarżącą, gdyby uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art.174 pkt 2 p.p.s.a.).
W wyrokach z 3 sierpnia 2011 r., sygn. I OSK 1383/10 i z 6 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1643/11 Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, że plan zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. wywoływał określone skutki prawne i miał moc obowiązującą. W wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że choć nie nastąpiło formalne uchylenie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy, to jednak - per desuetudinem - przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała bowiem w tym momencie podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy), jak i - podległego najpierw Ministrowi Odbudowy, a następnie Ministerstwu Budownictwa, Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe – zdaniem NSA – prowadziło do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować, po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że – jak zaakcentował Sąd w powołanym wyżej wyroku – analiza treści Monitorów Polskich wykazała, iż od początku lat 50-tych brak było w nich, jakichkolwiek planów, dotyczących m.st. Warszawy uchwalonych przez Radę.
Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny - we wspomnianym wyżej wyroku - przyjął, że zaistniała w analizowanym przypadku sytuacja, w której wskutek nieprzestrzegania lub niestosowania określonych przepisów, utraciły one moc na skutek negatywnego zwyczaju.
W rezultacie, konstatacja ta doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż w takiej sytuacji winny być brane pod uwagę przepisy ogólne, obowiązujące w całym kraju, to jest przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Przepisy te w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 przewidywały, że plan miejscowy (a za taki należało uznać plan zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy), po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskiwał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że brak precyzji w zapisie przepisu, co oznacza sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, pozwala na sformułowanie tezy, iż mogło się to odbyć, np. w formie wówczas bardzo popularnej przez rozplakatowanie na słupach ogłoszeniowych (por. wyrok z 6 lutego 2013 r., I OSK 1643/11).
O tym, iż plan z 1961 r. obowiązywał i wywoływał określone skutki prawne wskazywał również w powołanym wyżej wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny, który akcentował, że okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych na podstawie, których wznoszono inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z [...] lipca 1969 r. nr [...], uzasadniały przyjęcie, że plan zagospodarowania zatwierdzony [...] stycznia 1961 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy miał moc obowiązującą. Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że mimo, że nie udało się odnaleźć miejsca publikacji tego planu, analiza innych dowodów pozwala na przyjęcie jego obowiązywania i stosowania.
Analogiczne stanowisko zaprezentował NSA w późniejszych wyrokach ( por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 2048/13).
Stanowisko to podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego rozwinięciem jest teza nieodniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skarżących, w tym także co do nieprawidłowości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z 1961 r. (przykładowo art.141 § 4 p.p.s.a.). Wskazane jako naruszone art.7,9,77 K.p.a. w zw. z art.107 §3 K.p.a. w zw. z art.78 §1 K.p.a. tego wymogu nie spełniają, gdyż adresatem ich może być organ administracji, nie zaś sąd administracyjny.
Odnośnie do drugiej podnoszonej w skardze kasacyjnej kwestii dotyczącej niewyjaśnienia rozbieżności między opiniami znajdującymi się w aktach sprawy i oparcia rozstrzygnięcia organu wyłącznie na opinii geodety uprawnionego mgr inż. A. G., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny.
Z akt administracyjnych wynika, że pełnomocnik skarżących do pisma z dnia 26 listopada 2016 r., stanowiącego modyfikację wniosku, załączyła kopię pisma geodety uprawnionego mgr inż. K. P. dot. hip [...] nr hip. [...]. Z pisma tego wynika, że na podstawie badania materiałów zgromadzonych w Archiwum Państwowym m.st. Warszawy i Archiwum Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, a także na podstawie analizy przesłanej przez Archiwum Państwowe m.st. Warszawy kopii planu Ogólnego m.st. Warszawy – [...] i [...] dla dz. [...], geodeta stwierdziła, że według planu funkcje, którymi objęty jest rejon położenia nieruchomości to najprawdopodobniej: tereny kolejowe, przemysł budowlany i magazynowy, nie można wykluczyć także innej funkcji – tereny komunikacyjne. Interpretacja planu (2001 r.), określająca jedną z funkcji jako zabudowę jednorodzinną najprawdopodobniej była niewłaściwa. Na poparcie tej tezy biegła wskazała:
- na podkładzie mapowym (na którym wykonano rysunek planu) widoczne są urządzenia kolejowe – bocznice, prawdopodobnie służące transportowi przemysłowemu,
- sąsiedztwo badanego rejonu to duże tereny przemysłowe, a nie zabudowa jednorodzinna,
- w innych opracowaniach planistycznych rejon ten określano jako: budownictwo przemysłowe ( 1956 r.), tereny przemysłowo – składowe ( 1969 r.), strefa techniczno- produkcyjna ( 1992 r.).
Biegła P. zwróciła uwagę, że ze względu na duży upływ czasu od momentu wykonania mapy stanowiącej załącznik do planu kolory, którymi rozróżniono przeznaczenie terenu w planie wyblakły. Zauważyć należy, że biegła określiła przeznaczenie w planie odnoszące się do całej nieruchomości hipotecznej nr [...] o pow. 25272 m2. Natomiast na załączonym przez pełnomocnika skarżących wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego podpisanego przez głównego specjalistę I. B. oznaczone zostały dwa czworokątne niewielkie obszary z oznaczeniem zabudowa jednorodzinna oraz przemysł budowlany i magazynowy bez odniesienia do całego terenu i bez oznaczenia, jakich nieruchomości dotyczy. Wobec tego ta kopia wyrysu planu nie może prowadzić do wniosku, że na działce oznaczonej nr [...] (obecnie nr [...] i cz. sz. [...]) była przewidziana zabudowa jednorodzinna lub jakakolwiek inna funkcja. Właśnie z uwagi na jakość obu opinii została w sprawie sporządzona opinia której celem było ustalenie jakie było przeznaczenie działki nr [...] (obecnie odpowiadająca dz. nr [...] i cz.dz. [...]) według planu zagospodarowania przestrzennego miasta Warszawy - Dzielnicy [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu [...] stycznia 1961 r. Sporządzająca tę opinię geodeta uprawniony mgr inż. A. G. jednoznacznie wskazała, że według opisanego wyżej planu "teren obecnej działki ew. nr [...] i części działki ew. nr [...] (odpowiadający dawnej działce nr [...]) przeznaczony był pod tereny kolejowe". Biegła poprawność tego twierdzenia wykazała załączonymi do opinii wyrysami z map z naniesieniem spornej działki, a przede wszystkim wydrukiem fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu [...] stycznia 1961 r. z naniesionymi granicami nieruchomości [...] hip. Nr [...] oraz objaśnieniami planu (zał. 5). W świetle tej dokumentacji nie budzi wątpliwości prawidłowość przyjęcia przez organ, że teren przedmiotowej działki nr [...] według omawianego planu przeznaczony był pod tereny kolejowe.
Jak słusznie wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również akta postępowania dekretowego potwierdzają takie właśnie przeznaczenie nieruchomości. Przemawiają za tym szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty znajdujące się właśnie w aktach postępowania dekretowego.
Z wyżej wskazanych powodów zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły być uwzględnione.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art.156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy dotyczą nieustalenia, przez organ wydający decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzorczym, czy korzystanie z gruntu przez jego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu przewidzianym w planie zagospodarowania. Według pełnomocnika skarżących kasacyjnie przeznaczenie terenu pod funkcje przemysłowo-magazynowe, budownictwo i kolej nie powoduje automatycznie niemożności pogodzenia korzystania z gruntu przez osobę prywatną.
Wskazać zatem należy, że błędnie autor skargi kasacyjnej wskazał na przeznaczenie terenu pod funkcje przemysłowo-magazynowe, budownictwo i kolej. Z opinii geodety A. G. wynika jednoznacznie, że objęta niniejszym postępowaniem działka według planu z 1961 r. przeznaczona była wyłącznie pod tereny kolejowe.
Przepisy obowiązujące w dacie wydania orzeczenia dekretowego nie przewidywały możliwości urządzenia komunikacji kolejowej na gruncie osoby prywatnej. Ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17) stanowiła o przejściu na własność Państwa wszystkich rodzajów komunikacji kolejowej. W wyniku ustawy nacjonalizacyjnej Państwo posiadało monopol w dziedzinie transportu, w tym transportu i urządzeń kolejowych. Prawidłowo wywiódł Minister i podzielił tę ocenę Sąd I instancji, że przeznaczenie nieruchomości w planie pod tereny kolejowe wykluczało możliwość uznania, że korzystanie z takiego gruntu przez właściciela dało się pogodzić z zapisami planu. Nie można zatem uznać, że orzeczenie dekretowe rażąco naruszało prawo, co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art.156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art.7 ust.2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art.182 §2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Regulacje prawne zawarte w art.201, 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika.