III SA/Łd 593/23

III SA/Łd 593/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Dębowska
Małgorzata Kowalska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 681/24 - Wyrok NSA z 2025-04-24
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2373
§ 14 ust. 1 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w  zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura  Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej  oraz ich rodzin
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1280
art. 15 ust. 2 i ust. 6
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży  Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 217, art. 218, art. 219, art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 11, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1611
§ 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji,  Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego  Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby  Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 67 ust. 1, art. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Asesor WSA Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Ł. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia 11 lipca 2023 r. nr 62 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 lipca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z 11 maja 2023 r. odmawiające Ł. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 7 października 2022 r. Ł. B. zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2004-2017, które to zaświadczenie uzasadnia podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1611, dalej: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r."). Wnioskodawca wskazał, iż w toku pełnionej służby patrolowo-interwencyjnej, podczas wykonywania obowiązków służbowych, podejmował wielokrotnie interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, w trakcie których zatrzymywał sprawców przestępstw, a także stosowała środki przymusu bezpośredniego w celu eliminacji czy przeciwdziałania zagrożeniu życia i zdrowia lub niszczeniu mienia. Dodatkowo podkreślił, że wykonując opisane czynności współpracował z innymi służbami podczas zdarzeń o charakterze katastroficznym, brał udział w zabezpieczeniu imprez masowych (również w charakterze dowódcy zabezpieczenia) oraz w zabezpieczaniu imprez masowych podwyższonego ryzyka. W toku pełnionej przez wnioskodawcę służby wielokrotnie miało dochodzić do czynnej napaści na jego osobę, a także naruszeń nietykalności cielesnej. Zapisy lub adnotacje z przebiegu tych czynności znajdowały się w policyjnych systemach informatycznych, książkach służby, książkach kontroli służby, były także każdorazowo dokumentowane w notatniku służbowym, a w razie potrzeby w formie notatki służbowej lub urzędowej, raportu lub w protokole przesłuchania. W ocenie wnioskodawcy ilość interwencji, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia znacznie przewyższała wymagana w § 4 rozporządzenie z 4 maja 2005 r. Jednocześnie strona wskazała, że w przypadku braku możliwości weryfikacji wskazywanych zdarzeń w posiadanych przez Policję dokumentach czy systemach wnosi o rozpytanie lub przesłuchanie funkcjonariuszy z którymi pełnił służbę i przełożonych oraz dyżurnych i dyspozytorów.
W toku analizy dokumentów zamieszczonych w aktach osobowych strony ustalono, iż 7 lutego 2006 r. funkcjonariusz przed objęciem służby, przebierając się w mundur służbowy, utracił równowagę wywracając stolik, który uderzył poszkodowanego w lewą stopę. W wyniku zdarzenia u strony stwierdzono "złamanie paliczka podstawnego palca V-go stopy lewej z przewlekłym bólem, przeczulicą od strony bocznej i konfliktem z obuwiem" oraz ustalono trwały uszczerbek na zdrowiu w wysokości 2%.
4 czerwca 2011 r. podczas powrotu na rowerze ze służby do domu, funkcjonariusz stracił kontrolę nad rowerem i upadł wraz z nim na prawą stronę ciała uderzając całym ciężarem o podłoże asfaltowe. W trakcie upadku doszło do skręcenia prawego stawu kolanowego, poszkodowany nie stracił przytomności. Doznane obrażenia nie spowodowały trwałych następstw - wobec czego określono 0 % uszczerbku na zdrowiu.
23 lipca 2012 r. funkcjonariusz poślizgnął się i upadł na mokrej powierzchni podłogi VI Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. Wojewódzka Komisja Lekarska MSW w Łodzi 15 kwietnia 2013 r. rozpoznała: "Skręcenie kolana prawego z uszkodzeniem łąkotki przyśrodkowej, częściowym uszkodzeniem ACL i MCL. Zaniki mięśni uda prawego. Poluźnienie ACL i MCL kolana prawego, poz. 57" i przyznała 10% trwałego uszczerbku na zdrowiu w służbie.
20 lipca 2017 r. funkcjonariusz jechał rowerem z miejsca zamieszkania do VI Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi. W wyniku uderzenia kołem roweru o metalową pokrywę studzienki kanalizacyjnej stracił panowanie nad rowerem, przewrócił się i upadł na ziemię. Policjant po upadku wymiotował, miał zawroty głowy i odczuwał ból głowy oraz prawego kolana. W szpitalu wykonano badania diagnostyczne stwierdzające uraz głowy ze wstrząśnieniem mózgu, utratą przytomności oraz skręcenie więzadła pobocznego strzałkowego kolana prawego.
10 grudnia 2007 r. strona została skierowana do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Łodzi, na wniosek bezpośredniego przełożonego, w związku z przebywaniem na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Wojewódzka Komisja Lekarska MSWiA w Łodzi 21 lipca 2008 r. stwierdziła zdolność strony do służby na zajmowanym stanowisku, 8 października 2009 r. wydała zaś oświadczenie dotyczące funkcjonariusza w brzmieniu "Zdolny do służby w Policji z ograniczeniem. Zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku".
24 lipca 2020 r. funkcjonariusz na własną prośbę został skierowany do Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Łodzi w celu ustalenia związku schorzeń ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby dla celów ustalenia wysokości wynagrodzenia przysługującego funkcjonariuszowi za okres zwolnienia od zajęć służbowych z powodu choroby. Orzeczeniem z 12 sierpnia 2021 r. rozpoznano: "Zaburzenia depresyjne i lękowe mieszane. Czasowa niezdolność do służby z powodu choroby nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby". Orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSWiA w Łodzi z 7 października 2021 r. został uznany za trwale niezdolny do służby w Policji, kat. C i zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej.
Po dokonaniu analizy sporządzonych dla byłego funkcjonariusza zakresów obowiązków służbowych oraz kart opisu stanowiska pracy stwierdzono, że z zawartych w dokumentach zadań służbowych przypisanych do stanowisk zajmowanych przez wnioskodawcę nie wynika, aby te zadania różniły się od zadań realizowanych przez innych funkcjonariuszy zajmujących podobne stanowiska służbowe. Nie były one również realizowane w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.
Organ I instancji zwrócił się do jednostek, w których wnioskodawca pełnił służbę, z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji celem wytypowania materiałów potwierdzających podejmowanie przez niego czynności służbowych w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia oraz do Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji w Łodzi o przeprowadzenie analizy bazy danych informatycznych KSIP pod kątem stwierdzenia czy w okresie służby, strona występowała w charakterze pokrzywdzonego w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1, art. 223 i art. 224 Kodeksu Karnego.
Z nadesłanej odpowiedzi Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji w Łodzi wynika, iż przeprowadzono analizę wskazanych przestępstw. Aplikacja "System analityczny" nie wygenerował rekordów wskazujących jednoznacznie strony jako osoby pokrzywdzonej.
Zastępca Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi poinformował, iż nie jest możliwym dokonanie ustaleń w przedmiotowej sprawie z uwagi na zbyt odległy okres (od 25 listopada 2003 roku do 15 września 2009 roku), w którym funkcjonariusz pełnił służbę w Wydziale Patrolowo - Interwencyjnym KMP w Łodzi. Dokumentacja, na podstawie której można by zająć stanowisko, została wybrakowana z uwagi na znaczny upływ czasu.
Komendant VI Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi poinformował, że dokonano sprawdzenia i wnikliwej weryfikacji następującej dokumentacji przechowywanej w VI Komisariacie Policji tj.: notatników służbowych, książki służby, książki odpraw do służby, książki przebiegu służby i książki wydarzeń.
Notatniki służbowe strony zostały wybrakowane zgodnie z Protokołami Brakowania Dokumentacji Niearchiwalnej kategorii "B" lub "BE".
Kwerendzie poddano notatniki służbowe ww. przechowywane w składnicy akt komisariatu (dokumentacja obejmująca lata 2013 – 2015) oraz notatniki służbowe obejmujące lata 2015 – 2017, ujęte w ewidencji wydanych notatników służbowych Ogniwa Patrolowego II Wydziału Prewencji VI Komisariatu Policji KMP w Łodzi - zarejestrowanych odpowiednio:
2015 rok-WKT 111/1/15-II-1 do WKT 111/1/15-II-5 (5szt),
2016 rok -WKT 111/13/16-II-1 do WKT 111/13/16-II-9 (9szt),
2017 rok-WKT 111/6/11-25-PG-17-II-1 do WKT 111/6/11-25-PG-17/11/-3 (3szt).
W sprawdzanych dokumentach nie ujawniono zapisów świadczących, aby funkcjonariusz uczestniczył w działaniach lub w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury. Realizował on jedynie ustawowe zadania, do których powołana jest Policja i doświadczał "normalnych" następstw pełnienia służby.
W oparciu o powyższe ustalenia postanowieniem z 4 stycznia 2023 r., Komendant Miejski Policji w Łodzi odmówił wydania żądanego zaświadczenia.
Postanowieniem z 27 lutego 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc, że Komendant Miejski Policji w Łodzi dokonał analizy służby wnioskodawcy jedynie pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 5 maja 2005 r.
Mając na względzie wytyczne określone w postanowieniu z 27 lutego 2023 r., organ I instancji ponownie zwrócił się do Komendanta VI Komisariatu Policji KMP w Łodzi oraz do Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP w Łodzi - ówcześnie pełniącego obowiązki Naczelnika Wydziału Patrolowo - Interwencyjnego KMP w Łodzi, z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji i dokonanie analizy wszystkich przypadków wymienionych w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
Zastępca Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi wskazał, iż dokonanie żądanych ustaleń jest niemożliwe z uwagi na zbyt odległy okres. Dokumentacja w postaci notatników służbowych, książek odpraw oraz książek służby, na podstawie których można by zająć stanowisko w przedmiotowej sprawie z uwagi na upływ czasu ich składowania została wybrakowana.
Komendant VI Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi poinformował z kolei, że notatniki służbowe z lat 2009 - 2012 oraz książki służby w patrolach z lat 2009 - 2011 zostały wybrakowane, ich okres przechowywania wynosi bowiem odpowiednio 5 i 3 lata. Ponadto w VI Komisariacie Policji KMP w Łodzi weryfikacji poddano dokumentację przechowywaną w składnicy akt, zarejestrowaną w Rejestrze Spisów Akt Przekazanych WKT-111/6/09 poz. 242, tj.:
Notatniki służbowe ww. z lat 2013-2014 (Spis akt nr 1048/16),
Książki odpraw do służby w Ogniwie Patrolowym II Wydziału Prewencji VI Komisariatu Policji z lat 2013 - 2015 (Spis akt nr 1048/18),
Książki służby w patrolach za lata 2012-2017 (Spis akt nr 987/13),
Książki służby w patrolach za rok 2013 (Spis akt nr 1046/15),
Książki służby w patrolach za rok 2014 (Spis akt nr 1047/15),
Książki służby w patrolach za lata 2015-2018 (Spis akt nr 1048/16 i 1089/18),
Książki przebiegu służby za lata 2009 - 2010 (Spis akt 990/13),
Książki przebiegu służby za lata 2014-2016 (Spis akt 1105/20),
- Książki wydarzeń za lata 2011 -2012 (Spis akt 1015/14),
- Książki wydarzeń za rok 2013 (Spis akt 1029/15),
Rejestry interwencji za lata 2009 - 2013 (Spis akt 1015/14),
-Notatniki służbowe obejmujące lata 2015-2017, ujęte w ewidencji wydawania notatników służbowych Ogniwa Patrolowego II Wydziału Prewencji VI Komisariatu Policji KMP w Łodzi.
Przeprowadzona kwerenda dokumentów przechowywanych w składnicy akt VI Komisariatu Policji KMP w Łodzi nie potwierdziła żadnego przypadku podejmowania przez funkcjonariusza czynności służbowych w okresie od 16 września 2009 roku do 31 grudnia 2017 roku, które można by było zakwalifikować jako zdarzenia uprawniające do podwyższenia emerytury policyjnej.
Postanowieniem z 11 maja 2023 r. Komendant Miejski Policji w Łodzi ponownie odmówił wydania Ł. B. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w latach 2004-2017 w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł jedynie o ponowne rzetelne i merytoryczne rozpoznanie sprawy nie formułując konkretnych zarzutów pod adresem skarżonego rozstrzygnięcia.
Postanowieniem z 11 lipca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w sposób wyczerpujący ustalił przebieg służby skarżącego, uwzględniając poszczególne jednostki komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący służył i gromadząc rozkazy personalne oraz zakresy zadań służbowych na zajmowanych przez niego kolejno stanowiskach służbowych. Ze zgromadzonych materiałów nie wynika również, aby charakter wykonywanych przez skarżącego zadań w celu ochrony osób, mienia oraz przywrócenia porządku publicznego nosił cechy zadań obarczonych szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia. Także wypadki, którym skarżący uległ w służbie oraz w drodze do służby nie były następstwem bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia.
Postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 218 k.p.a., musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy baz. Zaświadczenie jest potwierdzeniem stanu rzeczy. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 218 § 2 k. p. a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Kodeks postępowania administracyjnego w dziale VII nie precyzuje, według jakich zasad postępowanie to ma być prowadzone oraz nie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. W tym kontekście żądanie wnioskodawcy dotyczące przesłuchania świadków jest bezzasadne.
Organ I instancji wystąpił do wszystkich kierowników komórek i jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, o dokonanie kwerendy materiałów archiwalnych w celu wytypowania materiałów potwierdzających pełnienie przez stronę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej na zasadzie określonej w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 roku. Komendant Miejski Policji w Łodzi w aktach sprawy zgromadził rozkazy personalne oraz zakresy zadań służbowych mł. asp. w stanie spoczynku Ł. B. na zajmowanych kolejno stanowiskach służbowych, które to dokumenty zostały zgromadzone w archiwalnych aktach osobowych strony. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji organ nie stwierdził istnienia dokumentów potwierdzających pełnienie przez wnioskodawcę służby w takich warunkach. Organ nie neguje, że wnioskodawca w toku swojej służby w Policji wykonywał czynności w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi służba w Policji wiąże się jednak z niebezpieczeństwem dla danego funkcjonariusza, również z niebezpieczeństwem narażenia życia i zdrowia, co oczywiście jest związane z istotą tej służby. Z materiałów sprawy nie wynika, aby charakter wykonywanych przez stronę zadań w celu ochrony osób, mienia oraz przywrócenia porządku publicznego nosiły cechy zadań obarczonych "szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia", o których mowa w § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 roku. Wynikający z akt sprawy fakt zniszczenia części dokumentacji dotyczącej przebiegu służby (z uwagi na upływ okresu jej przechowywania) nie pozwala organowi na wysnucie wniosku o zaistnieniu w okresie służby funkcjonariusza zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, albowiem podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane. Brak dokumentów sprawia, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia. Nie można bowiem domniemywać, czy w wybrakowanych dokumentach były zawarte informacje istotne z punktu widzenia zainteresowanego.
W skierowanej 24 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze na powyższe postanowienie Ł. B. zarzucił mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów:
I. prawa procesowego:
1. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia z którego nie wynika, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie zdarzenia Komendant uwzględnił bądź nie, formułując stanowisko odnośnie do niespełnienia przez skarżącego przesłanki uzasadniającej podwyższenie emerytury;
2. art. 15 k.p.a. - poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w jej całokształcie, brak rozważenia bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia;
3. art. 8 § 1 k.p.a. - przez naruszenie zasady równego traktowania i przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym materiałem dowodowym, poprzez stwierdzenie, że brak stosownej dokumentacji w aktach osobowych odwołującego wynika z ich zniszczenia na skutek upływu czasu przechowywania, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej, jednocześnie pozbawiając skarżącego możliwości dochodzenia przez niego uprawnień emerytalnych, a także obarczaniem niesłusznie skarżącego odpowiedzialnością za zniszczenie dokumentów z negatywnymi skutkami wynikającymi z niewiedzy organu w tym zakresie;
4. art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy polegający na nie odniesieniu się do żądania zawartego we wniosku, a w konsekwencji brak wskazania kryteriów zastosowanych przez organ, jakimi kierował się przy analizie czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego przy ustalaniu czy zagrażały one życiu i zdrowiu skarżącego, brak wyjaśnienia dlaczego interwencje, w których uczestniczył skarżący nie stanowiły zagrożenia życia i zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia;
5. art. 11 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie przez organ odwoławczy w sposób dostateczny, wiarygodny i przekonywający prawidłowości i zasadności przyjętego przez organ rozwiązania w zaskarżonym postanowieniu, a także nie przekonania strony do niego, zwłaszcza biorąc pod uwagę szereg uchybień organu w trakcie przedmiotowego postępowania takich jak chociażby nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz niewskazanie kryteriów ocennych jakimi kierował się organ odwoławczy, przy ustalaniu jakie zdarzenia kwalifikują się, a jakie nie kwalifikują się do uznania, że stanowią szczególne zagrożenia dla zdrowia i życia;
6. art. 218 § 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, a oparcie się wyłącznie na dokumentach zgromadzonych przez organ I instancji, który dokonał jedynie kontroli akt osobowych skarżącego i pism od poszczególnych jednostek Policji oraz oparcie zaskarżonego postanowienia o wykazy rejestrów zaistniałych interwencji z udziałem funkcjonariusza, w sytuacji, gdy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia powinny były także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, zaś prowadzone przez organy rejestry i ewidencje interwencji nie są prowadzone w celu stwierdzania na bieżąco, czy dana czynność była wykonana w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, w sytuacji, gdy w okresie od 2004 r. do 2017 r. nie było wytycznych określających sposób dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby;
7. art. 7 k.p.a. - przez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy interesu społecznego i interesu obywatela przez dopuszczenie do sytuacji, w której treść wydanej przez organ administracji decyzji odmownej została podyktowana zdarzeniami niezależnymi od strony takimi jak zniszczenie dokumentacji;
8. art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie następujących dowodów:
a) analizy policyjnego systemu informatycznego (np. SESPol czyli System Elektronicznej Sprawozdawczości w Policji, w którym odnotowywane są wszelkie interwencje);
b) dokumentów z czynności procesowych, w tym m.in. protokołów przesłuchań, przeszukań, zatrzymania, oględzin miejsca, osób czy rzeczy załączonych do późniejszych akt postępowań, a także akt śledztw czy dochodzeń w sprawach, do których skarżący wykonywał swoje czynności służbowe;
c) nagrań rozmów skarżącego z dyspozytorem czy dyżurnym;
d) akt osobowych czy notatników służbowych innych funkcjonariuszy, w których zaewidencjonowano czynności służbowe z udziałem skarżącego;
e) przesłuchania (rozpytywanie) świadków;
f) dokumentów znajdujących się w posiadaniu innych służb (np. Jednostek Ratowniczo-Gaśniczych), które współpracowały w czynnościach służbowych z udziałem skarżącego;
g) teczek dotyczących organizacji zabezpieczeń bezpieczeństwa i porządku publicznego podczas imprez, uroczystości, imprez masowych, zgromadzeń publicznych oraz tras przejazdu osób podlegających ochronie i innych za poszczególne lata;
h) wniosków o wyróżnienie skarżącego nagrodą;
II. prawa materialnego:
1. art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1280 ze zm., dalej: .u.z.e.f.i.r.) w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wykonywanie jako funkcjonariusz czynności służbowych takich, jak np. pilnowanie niewybuchu, branie udziału w doprowadzeniu nietrzeźwych i agresywnych osób zatrzymanych, zatrzymywanie osób podejrzanych, konwojowanie osób oskarżonych, skazanych, zabezpieczenia imprez masowych, w tym o podwyższonym ryzyku czy czynna napaść na funkcjonariusza, nie stanowią o uznaniu, że służba funkcjonariusza odbywała się w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas gdy są to sytuacje niebezpieczne, które stwarzały szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego w czasie pełnienia przez niego służby; uznanie wyłącznie tylko takich sytuacji, w których skarżący miał status pokrzywdzonego w danej sprawie, co sprowadza się do pominięcia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r.; uznanie, że występowanie w aktach osobowych skarżącego za wnioskowany okres, znacznej ilości rozkazów o wyróżnieniu, zawierających informacje na temat zaistnienia niebezpiecznych sytuacji przy realizacji konkretnych spraw, nie stanowi o podejmowaniu czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, w sytuacji przyznania przez organ odwoławczy, że skarżący w trakcie pełnienia służby wykonywał czynności w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego (str. 4 postanowienia);
2. § 14 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 7 grudnia 2018 r.") - poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania zaświadczenia o okresach służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, albowiem w ocenie organu czynności opisane w notatnikach służbowych skarżącego nie potwierdzają takich okoliczności, w sytuacji jednoczesnego braku wskazania przez organ odwoławczy sposobu dokumentowania czynności związanych ze szczególnym zagrożeniem życia i zdrowia w trakcie pełnionej służby;
3. art. 2 Konstytucji RP - polegający na naruszeniu przez organ odwoławczy zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady sprawiedliwości społecznej, zasady ochrony zaufania do państwa i prawa, w sytuacji gdy, organ odwoławczy dokonuje oceny materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny, nie wskazując przy tym jakimi kryteriami się kierował.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi, celem ponownego rozpatrzenia sprawy, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) - dalej: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w rozpoznawanej sprawie sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje oddaleniem skargi.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Komendanta Wojewódzki Policji w Łodzi z 11 lipca 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Łodzi z 11 maja 2023 r. odmawiające Ł. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie podstawy wymiaru emerytury policyjnej.
Przechodząc do rozważań merytorycznych należy wskazać, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie przez funkcjonariusza policji służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu – jako środek dowodowy - przewidziane zostało w postępowaniu mającym na celu ustalenie funkcjonariuszowi policji wysokości emerytury. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r., ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Na podstawie delegacji ustawowe zawartej w art. 15 ust. 6 u.z.e.f.i.r., zostało wydane powołane na wstępie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:
1/ podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia, lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
2/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub i mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;
3/ brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;
4/ brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:
a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub
b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy - po dniu 1 września 1998 r.
Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r., w formie zaświadczenia przewidziana została natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. zgodnie z którym, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...)
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) k.p.a. Regulacja ta znajduje pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym.
Należy podkreślić, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zgodnie z art. 217 k.p.a. mianem zaświadczenia można określić urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy.
Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaakcentować wypada, że z treścią art. 218 § 1 k.p.a. wyraźnie koresponduje przepis wyżej cytowanego § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 7 grudnia 2018 r. Z kolei zgodnie z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie to wydawane jest poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego.
Istotą zaświadczenia wydawanego na podstawie ww. przepisów jest potwierdzenie pewnego stanu rzeczy - faktów albo stanu prawnego, którego istnienie jest niewątpliwe, niesporne i wynika z prowadzonej przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dotyczy zatem czynności faktycznych administracji, co oznacza, że jest aktem wiedzy, a nie aktem woli. Nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego i nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych. Nie ma także charakteru interpretacyjnego, jak i nie kształtuje w sposób jednostronny, władczy sytuacji prawnej podmiotu żądającego wydania zaświadczenia.
Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zakres postępowania wyjaśniającego wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Jednakże, postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w przywołanym przepisie, spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu.
Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające może być prowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).
Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., I OSK 674/14 (LEX nr 1985963) NSA podkreślił, że celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12 dostępne w CBOSA). Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści.
Twierdzenia osoby wnioskującej o wydanie zaświadczenia co do tego, że pełniła służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zainteresowany funkcjonariusz winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzić jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2016 r., I OSK 2289/14 dostępny w CBOSA ).
Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 217-219 K.p.a., określające prawny reżim wydawania zaświadczeń, organy administracji publicznej muszą interpretować w sposób ścisły. Zaświadczenie jest bowiem dokumentem urzędowym, mogącym stanowić dowód w rozumieniu przepisów procesowych, za którym przemawia prawne domniemanie prawdziwości zawartych w nim informacji. Jeżeli informacje, których potwierdzenia żąda strona ubiegająca się o wydanie zaświadczenia budzą wątpliwości organu, nie może on w sposób arbitralny przesądzać w formie zaświadczenia tych wątpliwych kwestii (por. wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2284/10, J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Organizacja, Metody, Technika 1983 r., nr 2, str. 14).
W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w latach 2004 – 2017. Organy policji dokonały analizy wszelkich dostępnych dokumentów z powyższego okresu służby skarżącego i nie stwierdziły aby pełnił on służbę w warunkach, które uzasadniały podwyższenie emerytury.
W ramach prowadzonego postępowania wbrew zarzutom skargi organy ustaliły jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać podlegające badaniu dane. Następie zwróciły się do Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji w Łodzi w celu sprawdzenia bazy danych informatycznych KSIP pod katem figurowania strony jako osoby poszkodowanej przestępstwem z art. 222 § 1 art. 223 i art. 224 k.k. Wystąpiono także dwukrotnie do Komendanta VI Komisariatu Policji KMP w Łodzi oraz do Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP w Łodzi - ówcześnie pełniącego obowiązki Naczelnika Wydziału Patrolowo - Interwencyjnego KMP w Łodzi, z prośbą o przeprowadzenie kwerendy materiałów będących w ich dyspozycji i dokonanie analizy wszystkich przypadków wymienionych w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Ze znajdujących się w katach sprawy pism Zastępcy Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w Łodzi wynika, że niemożliwe jest dokonanie ustaleń dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (w okresie od 25 listopada 2003 roku do 15 września 2009 roku) z uwagi na zbyt długi upływ czasu, w którym funkcjonariusz pełnił służbę w Wydziale Patrolowo - Interwencyjnym KMP w Łodzi. Dokumentacja, obejmująca powyższy okres służby została wybrakowana z uwagi na znaczny upływ czasu. Z kolei Komendant VI Komisariatu Policji KMP w Łodzi dokonał sprawdzenia i wnikliwej weryfikacji dokumentacji przechowywanej w VI Komisariacie Policji tj.: notatników służbowych, książek służby, książek odpraw do służby, książek przebiegu służby i książek wydarzeń. Wskazał, że notatniki służbowe skarżącego z lat 2009-2012 oraz książki służby w patrolach z lat 2009-2011 zostały wybrakowane. Natomiast analiza notatników służbowych strony z lat 2013-2017, książek odpraw do służby w Ogniwie Patrolowym II Wydziału Prewencji VI Komisariatu Policji z lat 2013 - 2015, książek służby w patrolach za lata 2012-2017, książek przebiegu służby za lata 2009 – 2010 oraz lata 2014-2016, książek wydarzeń za lata 2011 -2012 oraz za rok 2013 a także rejestrów interwencji za lata 2009 - 2013 nie potwierdziła żadnego przypadku podejmowania przez funkcjonariusza czynności służbowych w okresie od 16 września 2009 roku do 31 grudnia 2017 roku, które można by było zakwalifikować jako zdarzenia uprawniające do podwyższenia emerytury policyjnej. Także z informacji Naczelnika Wydziału Informatyki Komendy Miejskiej Policji w Łodzi wynika, iż aplikacja "System analityczny" nie wygenerował rekordów wskazujących jednoznacznie stronę jako osobę pokrzywdzoną przestępstwem z art. 222 § 1 art. 223 i art. 224 k.k.
Należy zaznaczyć, że w toku postępowania wyjaśniającego organ przeanalizował także akta osobowe skarżącego. Na ich podstawie ustalono, że wnioskodawca kilkukrotnie w toku służby uległ wypadkom, które jednak nie były związane z wykonywaniem zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ prześledził także przebieg służby skarżącego jej charakter i rodzaj podejmowanych interwencji wskazując, że z akt tych nie wynika aby zadania przypisane do zajmowanych przez stronę stanowisk były realizowane w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze akta osobowe skarżącego nie zawierają rozkazów o wyróżnieniu strony w toku pełnionej służby, a jedynie rozkazy dotyczące przyznawania mu dodatków służbowych i podwyższania ich wysokości jednak nie z uwagi na udział strony podczas czynności służbowych w niebezpiecznych sytuacjach stwarzających szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia.
W ocenie sądu organy policji przeprowadziły staranne i wnikliwe postępowanie zmierzające do ustalenia czy skarżący faktycznie pełnił służbę w warunkach, o których mowa w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Przeprowadzono szczegółową kwerendę dokumentów dotyczących służby skarżącego w okresie 2004 – 2017 r., analizowano istniejące dokumenty zachowane w różnych jednostkach organów policji, w których skarżący pełnił służbę, a ich wynik nie wskazuje aby wnioskodawca pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. W wyniku dokonanych czynności organy nie potwierdziły wystąpienia żadnego zdarzenia z udziałem strony wskazującego na wystąpienie szczególnego zagrożenia jego życia lub zdrowia w toku podejmowanych czynności służbowych. W ocenie sądu organom policji nie można postawić zarzutu pobieżnego i niestarannego rozpatrzenia wniosku skarżącego, wręcz przeciwnie włożyły duży nakład pracy celem ustalenia wystąpienia w toku służby strona zdarzeń o których mowa w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r.
W świetle powyższego za trafne należy uznać wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w latach 2004 - 2017 nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na podejmowanie czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia, wskazanych w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że dokonując wykładni powyższego przepisu organy trafnie powołały się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56, Dz. U. z 2014 r. poz. 736), zgodnie z którym § 4 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodny z art.15 ust.6 w związku z ust.2 pkt.3 u.z.e.f.i.r. oraz z art. 92 ust.1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał jednak stwierdził, że Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 u.z.e.f.i.r.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 4 maja 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślił, że prawodawca, formułując warunki podwyższenia emerytury, różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 u.z.e.f.i.r.). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 u.z.e.f.i.r. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej.
W rozstrzyganej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że warunkiem uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie jedynie potencjalne czy dające się przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. W sprawie organy analizowały akta osobowe strony i zachowaną dokumentację pod kątem udziału skarżącego w zdarzeniach zagrażających życiu lub zdrowiu (bez wymogu bezpośredniości) i ustalono, że takich zdarzeń w okresie służby skarżącego nie było.
Należy również podkreślić, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy pełnione czynności służbowe są tego rodzaju, że jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia jest wykluczone lub jest mało prawdopodobne. Trzeba pamiętać, że istotą każdej służby jest dyspozycyjność i podporządkowanie rozkazom przełożonych. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zagwarantowanie wyższych świadczeń emerytalnych w związku potencjalnym zagrożeniem jakie niesie za sobą służba, nie istniałaby potrzeba wydawania rozporządzenia określającego warunki służby uzasadniające podwyższenie emerytury, gdyż z racji specyfiki samej służby każdemu przysługiwałoby wyższe świadczenie emerytalne.
Mając na uwadze obowiązujące przepisy, prawidłowe jest stanowisko organów, że aby można było domagać się podwyższenia emerytury zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza musi mieć charakter konkretny, a nie jak chce tego skarżący potencjalny. To implikuje konieczność posiadania przez organ dowodów potwierdzających udział funkcjonariusza w konkretnych czynnościach, akcjach, interwencjach podejmowanych w określonych miejscach i datach, które szczególnie zagrażały życiu lub zdrowiu konkretnego funkcjonariusza.
W sytuacji gdy organy policji dokonały analizy wszelkiej dostępnej dokumentacji dotyczącej służby skarżącego w tym jego akta osobowe i nie stwierdziły aby podejmował on co najmniej 6 razy w roku czynności o których mowa w § 4 pkt.1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. bądź uczestniczył przez okres co najmniej 30 dni ciągu roku w czynnościach określonych w § 4 pkt. 2 i 3 tego rozporządzenia lub też aby brał udział w działaniach określonych w § 4 pkt.4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., to uzasadniona była odmowa wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego.
Powyższa konstatacja nie jest równoznaczna z tym, że w toku swojej służby skarżący rzeczywiście nie uczestniczył w zdarzeniach o jakich mowa w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r w przewidzianych w nim rozmiarze, jedynie z uwagi na brak stosownej dokumentacji organ nie może faktów tych potwierdzić w uproszczonym trybie w postaci żądanego przez stronę zaświadczenia. Skarżący może dowodzić swoich racji wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie o podwyższenie emerytury z tytułu służby pełnionej w szczególnych warunkach (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017r. w sprawie sygn. akt. I OSK 2554/16 LEX nr 2296522). W uproszczonym postępowaniu o wydanie zaświadczenia dowody dostępne w postępowaniu przed sądem powszechnym np. dowód z zeznań świadków, wbrew oczekiwaniom skarżącego nie mogły zostać przeprowadzone. Jak to bowiem zostało zaznaczone powyżej w tym uproszczonym postępowaniu nie można żądać od organu aby potwierdził fakty, które nie wynikają z posiadanej przez niego dokumentacji. Dlatego zawarte w skardze zarzuty dotyczące braków w zakresie materiału dowodowego są chybione. Organy przyznały, że część dokumentów dotyczących skarżącego została wybrakowana z uwagi na upływ terminów archiwizacji. Jednakże jak już wyżej wyjaśniono, okoliczność ta nie może stanowić podstawy do odstąpienia od kodeksowego reżimu czynienia ustaleń faktycznych w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wobec powyższego, za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż organ, zdaniem sądu, nie uchybił zasadzie prawdy obiektywnej zawartej w tym przepisie. Nie sposób również podzielić zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Okoliczność, że w ocenie skarżącego w archiwach organów winny znajdować się dokumenty, które powinny wskazywać na wykonywanie czynności uzasadniających podwyższenie emerytury, nie zmienia ustaleń organu i nie stanowi o niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Jeszcze raz należy podkreślić, że postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. k.p.a. nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych. W kontrolowanej sprawie organ prawidłowo odmówił wydania zaświadczenia wskazując, że żadne dane, którymi dysponował i które przedstawił, nie pozwalały na jego wydanie.
Odnośnie wskazanych w skardze działań, w których miał uczestniczyć skarżący, które w jego ocenie uzasadniają jego żądanie wskazać należy, że strona winna się na nie powołać w toku kontrolowanego postępowania przed organami Policji. Nadto z uwagi na ogólnikowość podanych informacji (brak wskazania daty, miejsca zdarzenia ich przebiegu) wymykają się one jakiejkolwiek weryfikacji i pozostają bez wpływu na prawidłowość kontrolowanych rozstrzygnięć.
Kontrola sądowa nie wykazała również naruszenia zasady praworządności, zaufania, przekonywania. Rozstrzygnięcia organów oparte są na konkretnych przepisach prawa i poparte rzeczową argumentacją prawniczą z odniesieniem się do sytuacji strony. W tych okolicznościach zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP nie znajdują uzasadnienia.
Zaskarżone postanowienie zostało sporządzone i uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Fakt, że jest ono niekorzystne dla skarżącego samo przez się nie dowodzi o jego wadliwości.
Reasumując sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że z dokumentacji znajdującej się w organach policji nie wynika aby skarżący pełnił służbę w warunkach określonych w § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. uzasadniających podwyższenie emerytury i dlatego organy policji trafnie odmówiły wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę.
Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.
e.o.