I OSK 1358/25

III SA/Łd 863/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-02-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Ewa Alberciak
Małgorzata Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 1358/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-14
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 2 pkt 8, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 7d pkt 1 lit.a, art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 24 ust. 2q-2c, art. 24a ust. 1-12
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 27 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Protokolant asystent sędziego Krystyna Adamczewska-Reguła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2025 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 10 października 2024 roku nr GiK.II.7221.67.2024.JW w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 10 października 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 sierpnia 2024 r. odmawiającą aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w zakresie powierzchni i granic działek ewidencyjnych nr 125/1, 125/2, 125/3 w obrębie [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawny.
7 czerwca 2024 r. E. S., złożyła do Łódzkiego Ośrodka Geodezji, zarzuty do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dotyczące przebiegu granic i powierzchni jej działek nr 125/1, 125/2, 125/3 w obrębie [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...]. Strona wniosła także o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów wskazując, że terminowi temu nie uchybiła z własnej winy. O tym, że nastąpiła ingerencja w przebieg granicy jej działek dowiedziała się dopiero, gdy otrzymała pismo z Urzędu Miasta Łodzi wskazujące, że bezumownie korzysta z jednej z działek wchodzących w skład jej nieruchomości.
Pismem z 18 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiących podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w żądanym zakresie, w terminie 20 dni.
W odpowiedzi na wezwanie strona, pismem z 1 lipca 2024 r. wskazała, że dokumentacja winna znajdować się w aktach postępowania dotyczącego modernizacji ewidencji gruntów i budynków.
Przeprowadzając postępowanie w sprawie z wniosku E. S. Prezydent Miasta Łodzi ustalił, że ewidencja gruntów i budynków dla obrębu [...] została założona w 1972 r. Założenie ewidencji gruntów nie było związane z przeprowadzaniem postępowania wyjaśniającego w zakresie stanów prawnych nieruchomości. Przebieg granic działek ewidencyjnych przyjmowano zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania na gruncie, popartym bezpośrednimi pomiarami terenowymi przy udziale właścicieli (władających) poszczególnych działek, bez weryfikacji tych danych ze stanem prawnym nieruchomości. Na podstawie protokołu ustalenia stanu władania z 1972 r., dla obrębu [...], w rejestrze ujawniono działkę ewidencyjną nr 125 o pow. 0,1416 ha we współwłasności A. W. i M. W. (obecnie S.). W latach 2007 - 2008, dla obrębu ewidencyjnego [...], przeprowadzano modernizację ewidencji gruntów wraz z założeniem kartotek budynków i lokali. Wówczas to dokonano analizy stanów prawnych i faktycznych nieruchomości. Po ustaleniach wywiadu terenowego i analizie granic nieruchomości wykazanych w działach I ksiąg wieczystych [...] i [...] stwierdzono, że nieruchomość położna przy ul. [...], uregulowana jest w różnych księgach wieczystych. Na tej podstawie z działki ewidencyjnej nr 125 (pow. 0,1416 ha) wydzielono działki:
- nr 125/1 o powierzchni 0,0117 ha (stanowiącą część placu nr C objętego dawną księgą wieczystą Rep. Hip Nr [...]);
- nr 125/2 o powierzchni 0,0651 ha (stanowiącą dawny płac nr 72 o pow. 0,0647 ha, objętą księgą wieczystą nr KW [...]);
- nr125/3 o powierzchni 0,0649 ha (stanowiącą dawny plac nr 70 o pow. 0,0649 ha, objętą księgą wieczystą nr KW [...]).
Powyższe ustalenia potwierdza plan geometry K. z 1912 r. załączony do Repertorium hipotecznego nr [...] dla osady w dobrach C.,
z którego wynika, że działka 125/1 stanowi część placu C o pow. 1,0715 ha, będącego własnością A. i E. K..
Dokumentacja z tych czynności została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...]. O czynnościach modernizacyjnych
i wyłożeniu projektu modernizowanej ewidencji gruntów i budynków strony zostały powiadomione 20 lutego 2009 r. (zawiadomienie o wyłożeniu projektu odebrała E. S.). Wyłożenie operatu opisowo-kartograficznego odbyło się w dniach od 9 do 27 marca 2009 r. w siedzibie Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej
i Kartograficznej w Łodzi przy ulicy [...]. 26 marca 2009 r., z projektem zapoznała się A. W., nie wnosząc uwag. 28 marca 2009 r., tj. z dniem zakończenia okresu wyłożenia projektu modernizowanej ewidencji gruntów i budynków dane te stały się obowiązujące, co zostało ogłoszone przez Prezydenta Miasta Łodzi w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 112 poz. 1132, z dnia 6 maja 2009 r. Do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym dotyczących działek 125/1, 125/2, 125/3 nie zostały złożone zarzuty w ustawowym terminie. Tym samym dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym stały się wiążące. W państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej dla ww. terenu znajduje się opracowanie geodezyjne (mapa do celów prawnych), sporządzone na zlecenie Urzędu Miasta Łodzi, Wydziału Praw do Nieruchomości, przyjęta do zasobu 16 listopada 2012 r. za nr 5/7540. W niniejszej dokumentacji potwierdzono ustalenia dokonane w procesie modernizacji.
W 2018 r. na podstawie odpisu księgi wieczystej nr [...] do działki nr 125/1 ujawniono prawo własności Skarbu Państwa i zaktualizowano tytuł własności
w postaci powyższej księgi wieczystej. Jak wynika z wpisów w księdze wieczystej, prawo własności A. i E. K. nabył Skarb Państwa na podstawie postanowienia o nabyciu spadku.
W 2020 r. na podstawie decyzji Wojewody Łódzkiego z 7 sierpnia 2019 r. stwierdzającej nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto Łódź własności nieruchomości Skarbu Państwa, w tym działki nr 125/1, jako właściciela do działki nr 125/1 ujawniono Gminę Miasto Łódź.
W 2023 r. na podstawie Aktu Poświadczenia Dziedziczenia Repertorium A
nr [...] w miejsce A. W., w ewidencji gruntów i budynków ujawniono E. S..
W oparciu o powyższe ustalenia decyzją z 5 sierpnia 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi odmówił dokonania wnioskowanej przez stronę aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w zakresie powierzchni i granic działek ewidencyjnych nr 125/1, 125/2, 125/3 w obrębie [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...].
Organ I instancji wskazał, że po przeanalizowaniu dokumentów, stanowiących podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego w przypadku przedmiotowej nieruchomości podstawowym źródłem danych były zapisy w księgach wieczystych. Zgodnie z art. 1 i 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece, księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zdaniem organu, przy tak udokumentowanym stanie prawnym (którymi są wpisy w księgach wieczystych nr [...], [...], [...]), organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Organ wyjaśnił także, że żądanie przywrócenia powierzchni i granic działek ewidencyjnych poprzez ich połączenie w jedną nieruchomość nie jest możliwe ze względu na ich różny stan prawny.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. podtrzymała swoje stanowisko, że przeprowadzenie modernizacji gruntów, w wyniku której z działki ewidencyjnej nr 125 położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w Ł. wydzielono działki 125/1, 125/2 i 125/3, było nieprawidłowe i doprowadziło do bezprawnego odebrania części jej działki – powyższe można traktować jako wykrycie błędnej informacji w rozumieniu art. 24 ust. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Działka, która stanowiła i stanowi własność rodziny strony została nabyta pośrednio od rodziny państwa K.. Nieruchomość strony w granicach odpowiadających działce ewidencyjnej nr 125 odpowiada historycznemu kształtowi i powierzchni tej działki, a przeprowadzona modernizacja prowadzi do sprzecznej z art. 64 Konstytucji RP zmiany granic i powierzchni. Na to, wbrew stanowisku organu, wskazuje także plan geometry K. z 1912 r., bo m. in. w oparciu o ten dokument rodzina państwa K. sprzedawała działki.
Przywołaną na wstępie decyzją z 10 października 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 sierpnia 2024 r.
Organ II instancji, powtarzając ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji podniósł, że procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter i przede wszystkim obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów. Ewidencja gruntów i budynków prowadzona w rozpatrywanej sprawie przez Prezydenta Miasta Łodzi stanowi wyłącznie rejestr danych dotyczących nieruchomości (ich obszar, granic stanu własności). Osoby, które chcą zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków obowiązane są dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian. Dokonanie zmian w operacie możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wykazanymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów i budynków kwestionowanych danych. Skoro strona dokumentów takich nie przedstawiła brak podstaw do dokonania żądanych zmian.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi E. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
1) art. 24 ust. 2a-2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.) dalej w skrócie "p.g.i.k." przez ich błędne zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość należąca do skarżącej, a która pierwotnie została zakupiona od rodziny K., ma mieć w wyniku modernizacji inną powierzchnię, niż działki gruntów należące do A. i E. K.. Skarżąca twierdzi, że jeżeli nastąpiła zmiana powierzchni lub granic tej działki, to zmiana dotyczy także działki należącej do skarżącej, a nie prowadzi do wydzielenia dodatkowego pasa gruntu jak to ma miejsce w tej sprawie;
2) art. 24a ust. 1-9 p.g.i.k w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że modernizacja ewidencji gruntów i budynków może prowadzić do pozbawienia obywatela prawa własności nieruchomości, co narusza istotę ochrony prawa własności opisaną w Konstytucji RP;
3) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;
4) art. 58 § 1 k.p.a. w zw. art. 24a ust. 9 p.g.i.k poprzez ich niezastosowanie i w istocie nierozpoznanie wniosku skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia zarzutów do operatu opisowo –kartograficznego;
5) art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy i załatwienie jej bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela, poprzez przyjęcie, że zmiany w treści ewidencji gruntów i budynków uczyniono prawidłowo, pomimo że co innego wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy (tych na które organ powołuje się twierdząc o prawidłowym przeprowadzeniu modernizacji);
6) art. 79a § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wskazania skarżącej przez organ przesłanek zależnych od strony, które zdaniem organu nie zostały spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony; powyższe w konsekwencji doprowadziło do nieuzupełnienia stanowiska przez skarżącą.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i przedstawioną na jego poparcie argumentację. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał m.in., że E. S. została pozbawiona prawa własności działki 125/1 decyzją Wojewody Łódzkiego z 7 sierpnia 2019 r. W decyzji tej Wojewoda Łódzki stwierdził, na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w Ł. przy ul. [...] bez numeru, ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr 122/15 o pow. 47 m² nr 122/27 o pow. 30 m², nr 122/28 o pow. 21 m², nr 122/29 o pow. 27 m², nr 122/30 o pow. 24 m², nr 125/1 o pow. 117 m², nr 126/1 o pow. 23 m², 127/2 o pow. 20 m², w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Łodzi - Śródmieścia w Łodzi XVI Wydział Ksiąg Wieczystych. Od tej decyzji E. S. mogła się odwołać do Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w Warszawie, które można było składać za pośrednictwem Wojewody Łódzkiego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 24a ust. 12 p.g.i.k. zarzuty zgłoszone do ewidencji gruntów i budynków, po terminie 30 dni od zakończenia wyłożenia projektu operatu traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24a ust. 8 ustawy Prawo geodezyjne, z dniem 28 marca 2009 r. tj. z dniem zakończenia okresu wyłożenia projektu modernizowanej ewidencji gruntów i budynków dane stały się obowiązujące, co zostało ogłoszone przez Prezydenta Miasta Łodzi w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 112 poz. 1132, z dnia 6 maja 2009 r., zaś terminy wynikające z art. 24a ust. 9 p.g.i.k. są nieprzywracalne. Również pozostałe zarzuty skargi organ uznał za bezzasadne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez sąd, według wskazanych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.
W niniejszej sprawie kontroli sądu poddana została decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 10 października 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 5 sierpnia 2024 r. odmawiającą dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, w zakresie powierzchni i granic działek ewidencyjnych nr 125/1, 125/2, 125/3 w obrębie [...], położonych w Ł. przy ul. [...] i [...].
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy przywołanej powyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Postępowanie w kontrolowanej sprawie zainicjowało wniesienie przez skarżącą zarzutów do modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Zarzuty powyższe zostały prawidłowo potraktowane przez organy jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb przeprowadzenia postępowania modernizacyjnego, który w sposób wyczerpujący uregulowany został w art. 24a p.g.i.k. Zgodnie z przywołanym przepisem starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust.1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (ust.2). Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 3).Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego (ust. 4). Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (ust. 6). Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (ust. 7). Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa (ust. 8). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych (ust. 9). O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (ust. 10).Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (ust. 11). Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków (ust. 12).
Z przepisów tych wynika, że aby skutecznie wnieść zarzuty do danych ujawnionych w powstałym w toku modernizacji operacie opisowo-kartograficznym należy zachować termin, o którym mowa w art. 24 a ust. 9 p.g.i.k. Przewidziany w tym przepisie termin 30 dni do zgłoszenia zarzutów, liczony od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym informacji o tym, że projekt operatu opisowo-kartograficznego wobec upływu terminu jego wyłożenia stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, ma charakter terminu materialnoprawnego i końcowego, po upływie którego zgłoszone zarzuty traktowane są jako wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Przekroczenie terminu określonego w art. 24a ust. 9 w związku z art. 24a ust. 12 p.g.i.k. skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do wniesienia zarzutów – zarzuty wniesione po tym terminie traktuje się jako wnioski o zmianę danych ewidencyjnych. W związku z tym, że termin określony w art. 24a ust. 9 p.g.i.k. ma charakter materialnoprawny oznacza to, iż do wspomnianego terminu nie znajduje zastosowania instytucja przywrócenia terminu, o której mowa w art. 58 k.p.a., bowiem dotyczy ona jedynie terminów procesowych. Terminy prawa materialnego są, co do zasady, nieprzywracalne, a ich przywrócenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy prawa określające dany termin. W tym przypadku przepis art. 24a ust. 12 p.g.i.k. zaś wprost wskazuje, że zarzuty spóźnione traktuje się jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych.
Przechodząc do kontroli merytorycznej zasadności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 8 p.g.i.k. przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami.
W świetle art. 7d pkt 1 lit.a p.g.i.k. do zadań starosty, jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej wchodzącego w skład Służby Geodezyjnej i Kartograficznej (art. 6o ust. 1 pkt 2 lit.b p.g.i.k.), należy prowadzenie ewidencji gruntów i budynków. Do zadań Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, jak wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 lit. a p.g.i.k. należy w szczególności rejestracja stanów prawnych i faktycznych nieruchomości.
W odniesieniu do gruntów, ewidencja zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 p.g.i.k.). Wskazuje ona także właściciela lub władającego gruntem (art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k.). Podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 22 ust. 2 p.g.i.k.).
Stosownie do art. 24 ust. 2a p.g.i.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 - 4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje, zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea)aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.i.k.).
Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, że ewidencja gruntów i budynków pełni funkcje informacyjno-techniczne, a więc nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego i faktycznego danej nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej. Dane o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy orzekające. Zaznaczyć przy tym należy, że dokonując aktualizacji ewidencji gruntów, organy ewidencyjne nie mają kompetencji do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07 LEX nr 505313 oraz z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1377/14 LEX nr 2035966). Nie można dokonywać żadnych zmian czy to własnościowych, czy też dotyczących granic nieruchomości lub rodzaju użytku gruntowego poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów, ponieważ ewidencja jest tylko rejestrem danych wynikających z dokumentacji urzędowej. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie publicznym zbiorem informacji o gruntach i budynkach, który powinien być utrzymywanej w stałej aktualności co do stanu faktycznego oraz prawnego. Ewidencja, o której mowa, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, budynków, lokali i nie może być źródłem praw, co oznacza, że nie można poprzez zmianę zapisu w ewidencji gruntów ustanowić prawa, czy rozszerzyć jego zakres. Zmiany w ewidencji gruntów wprowadza się tylko na podstawie tytułów prawnych wykazanych w odpowiednich dokumentach, tj. na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, umów dzierżawy, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych oraz na podstawie innych dokumentów wymienionych w art. 23 ust. 1 – 4 p.g.i k. (por. wyroki: NSA z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2309/18, z 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1696/07; WSA: w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Po 1/18, w Łodzi z 28 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 247/19, w Warszawie z 17 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 301/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Postępowanie ewidencyjne nie może kreować nowego stanu prawnego bez istnienia wskazanych wyżej tytułów.
Jak to zostało wskazane na wstępie postępowanie, które ma na celu zmianę danych w operacie ewidencyjnym ma charakter rejestrowy, a więc wtórny w stosunku do zdarzeń prawnych, z których wyniknęły wnioskowane zmiany. Przy czym podmiot zgłaszający zmiany w ewidencji obowiązany jest dostarczyć dokumenty niezbędne do wprowadzenia żądanych zmian i dokumenty te muszą być sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Innymi słowy zapis w ewidencji może być zmieniony tylko na podstawie później wydanych dokumentów urzędowych, przedstawiających w sposób odmienny od istniejącego w ewidencji zapisu stan prawny danego gruntu (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2007 r. sygn. akt I OSK 1488/06, z 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 350/07, z 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 494/11, z 10 lutego 2003 r. sygn. akt. II SA 1478/01, z 7 grudnia 2007 r. sygn. akt. I OSK 1716/06, dostępne w CBOSA).
Wpisy w ewidencji stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o aktualne dokumenty, takie jak odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także akty notarialne. Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego dotyczących ewidencji gruntów i budynków nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego nieruchomości. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych, a więc dotyczących kwestii przysługiwania prawa własności i jego zasięgu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1377/14 oraz z dnia 1 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 865/21). Z tego powodu poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Służą temu takie postępowania jak rozgraniczenie nieruchomości, uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy powództwo o ustalenie albo o ochronę posiadania. Organy ewidencyjne są uprawnione jedynie do badania, czy na podstawie dostępnych dokumentów uzasadnione jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów.
Jak z powyższego wynika warunkiem dokonania wnioskowanych przez stronę zmian w ewidencji jest przedstawienie dokumentów geodezyjnych, aktów notarialnych bądź aktualnych orzeczeń sądowych lub administracyjnych potwierdzających zmianę danych ewidencyjnych ujawnionych w rejestrze. Aktualizacja może być także efektem wykrycia przez organ błędnie dokonanego wpisu. Podkreślenia jednak wymaga, że przeprowadzenie przez organ ewidencyjny działań restytucyjnych w trybie art. 24 ust. 2a pkt 1 lit d. p.g.i.k. dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy w ewidencji dokonano wpisu wadliwie odzwierciedlającego dane zalegające w dokumentach źródłowych. Aktualizacja ewidencji gruntów polegająca na usunięciu błędnych informacji sprowadza się więc w istocie do ponownego przetransferowania danych ewidencyjnych z dokumentu źródłowego w celu konwalidacji wadliwości poprzednio dokonanego wpisu. Jeżeli natomiast strona podważa treść dokumentu, w oparciu o który dokonano wpisów ewidencyjnych, niezbędne jest wytworzenie nowego, aktualnego dokumentu, który będzie podstawą nowego wpisu, korygującego wpis poprzedni, oparty o wadliwe źródło danych ewidencyjnych. W takim układzie podstawą wpisu (aktualizacji) danych ewidencyjnych musi być nowo wytworzony (aktualny) dokument stanowiący źródło danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian w ewidencji nie ma charakteru pierwotnego, co oznacza, iż jej treść nie może stanowić wyjściowego źródła informacji o gruntach i budynkach. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się bowiem jak to zostało wskazane na wstępie do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian.
Dokonanie na wniosek strony zmian w ewidencji gruntów i budynków możliwe jest wyłącznie, co wynika z art. 24 ust. 2b lit. h p.g.i.k., na skutek udokumentowania przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków a danymi wynikającymi z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów, sporządzonych już jednak po wprowadzeniu do ewidencji kwestionowanych danych. Przed wprowadzeniem do ewidencji gruntów i budynków żądanych zmian organ zobowiązany jest dokonać weryfikacji takiego wniosku i ocenić, czy faktycznie udokumentowano rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W przypadku nieprzedstawienia przez wnioskodawcę dokumentów uzasadniających wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów, wniosek o dokonanie zmiany nie może być uwzględniony.
Biorąc pod uwagę powyższy stan prawny należało zgodzić się ze stanowiskiem organów, że żądanie skarżącej nie mogło zostać uwzględnione, ponieważ strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, które uzasadniałyby zaktualizowanie danych w ewidencji gruntów w sposób wskazywany we wniosku. Aktualne dane ewidencyjne są zgodne z zaewidencjonowanymi dokumentami, w oparciu o które zostały dokonane organ nie mógł zatem uwzględnić wniosku skarżącej. Strona nie przedstawiła żadnej nowo wytworzonej dokumentacji geodezyjnej czy też orzeczeń wydanych we właściwych postępowaniach administracyjnych lub sądowych, które pozwoliłyby organom na dokonanie wnioskowanej przez stronę zmiany. Analiza przedmiotowego wniosku oraz podnoszonych przez skarżącą okoliczności faktycznych wskazuje, że strona domagają się w istocie załatwienia sprawy, która nie mieści się w kompetencjach organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków. Z akt sprawy wynika, że działka ewidencyjna nr 125/1 została wydzielona w toku prac modernizacyjnych prowadzonych dla obrębu [...]. Wobec braku zgłoszenia w toku procesu modernizacji zarzutów do danych ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym z tych prac dane te stały się wiążące i podlegały z urzędu ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei na mocy decyzji komunalizacyjnej Wojewody Łódzkiego z 7 sierpnia 2019 r. stwierdzone zostało nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Łódź m.in. tej działki. Powyższa decyzja z chwilą uzyskania przez nią waloru ostateczności stała się podstawą dokonania wynikającego z niej wpisu właściciela w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Wojewody Łódzkiego z 7 sierpnia 2019 r. nie została przez stronę wzruszona, pozostaje w obrocie prawnym i kształtuje stosunki własnościowe w odniesieniu do spornej działki. Ustalenie odmiennego stanu prawnego dotyczącego spornej działki wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w celu wyeliminowania powyższej decyzji z obrotu prawnego, a w następstwie ewentualnego powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym i dopiero po zapadnięciu rozstrzygnięć w tych postępowaniach możliwe jest ujawnienie ich wyników w bazie ewidencji gruntów i budynków.
Reasumując w ocenie sądu organy obu instancji prawidłowo odmówiły aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organy dokonały prawidłowej analizy stanu faktycznego sprawy oraz właściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego, które odpowiednio zastosowały w ustalonym stanie faktycznym. Postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zasadnym w szczególności okazał się zarzut naruszenia art. 79a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ powinien wskazać stronie przesłanki, których spełnienie jest konieczne do wydania decyzji pozytywnej. W kontrolowanej sprawie pismem z 18 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta Łodzi poinformował stronę, że zarzuty do modernizacji zgłoszone po terminie traktowane są jako wniosek o zmianę danych ewidencyjnych oraz wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia dokumentacji, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, stanowiących podstawę aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków informując stronę jednocześnie o treści regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są rzeczowe, szczegółowe i zrozumiałe spełniają tym samym wymagania z art. 107 § 3 k.p.a., wskazując wyczerpująco przyczyny odmowy dokonania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków.
Skoro zarzuty skargi okazały się niezasadne, to skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.
EC