I OSK 1358/22

I OSK 1358/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Monika Nowicka
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Prawo pomocy
Sygn. powiązane
II SA/Lu 835/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-03-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17  ust. 1 pkt 4, ust. 1a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 835/21 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 835/21, oddalił skargę A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt I Ns 299/19 Sąd Okręgowy I Wydział Cywilny w Lublinie orzekł o całkowitym ubezwłasnowolnieniu K. W. (urodzonego w 1989 r.) z powodu niedorozwoju umysłowego. Postanowieniem Sądu Rejonowego Lublin – Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt IV RNs 467/19 ustanowiono opiekuna prawnego dla całkowicie ubezwłasnowolnionego K. W. w osobie jego brata A. W.
W dniu 4 stycznia 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek A. W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem K. W., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z siedzibą w Lublinie z dnia [...]września 2019 r. nr [...] o ustalonym na stałe znacznym stopniu niepełnosprawności.
Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Wójt Gminy W. odmówił przyznania A. W. wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przez niego przesłanki z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. – dalej "u.ś.r."), gdyż rodzice braci W. żyją i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego poprzez zbadanie faktycznej sytuacji rodziców braci W., w tym poczynienie ustaleń co do ich stanu zdrowia oraz ewentualnych innych ograniczeń w sprawowaniu opieki nad chorym synem, celem zweryfikowania, czy pomimo nielegitymowania się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności są oni w stanie wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem chorego syna K. poprzez zapewnienie mu stosownej opieki.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], raz jeszcze odmówił przyznania A. W. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem K. W.
W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na następujące ustalenia: rodzice K. W. żyją i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności; bracia W. z ojcem od 12 lat nie utrzymują żadnego kontaktu, zaś ojciec płaci dobrowolne alimenty w kwocie 200,00 zł miesięcznie; w posiadaniu OPS w W.. znajduje się wywiad środowiskowy cz. II przeprowadzony w roku 2020 r. na rzecz E. W. (ojca braci W.) w związku z prowadzonym przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lublinie postępowaniem o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. A. W. nie dysponuje natomiast wiedzą, czy doszło do umieszczenia jego ojca w takiej placówce; W. W. z racji wieku i pogorszającego się stanu zdrowia nie jest w stanie zapewnić choremu synowi należytej opieki, jednak nie jest w stanie udokumentować stanu swojego zdrowia zaświadczeniem lekarskim; A. W. przejął całodobową opiekę nad chorym bratem, który wymaga pomocy przy wszystkich czynnościach.
W tak ustalonym stanie faktycznym organ I instancji podtrzymał stanowisko, że A. W. nie spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Ze względu bowiem na fakt, że rodzice wnioskodawcy i jego brata żyją i nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem brata.
Po rozpatrzeniu odwołania A. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, decyzją z dnia [...] września 2021 r., [...], utrzymało w mocy w/w decyzję, aprobując stanowisko organu I instancji, że w sprawie nie został spełniony warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określony w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.
W ocenie Kolegium, zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza zasadność orzeczonej odmowy przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o powyższy przepis.
Organ II instancji wskazał, że z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego z dnia 19 lipca 2021 r., wydanego przez NZOZ Centrum Medyczne Poradnia Lekarza Rodzinnego w T., wynika, że W. W. (matka) leczy się w tej placówce z powodu chorób przewlekłych, to jest schorzenia układu krążenia i choroby układu kostno-stawowego. Ponadto jest leczona przez kardiologa i chirurga naczyniowego.
W ocenie organu odwoławczego powyższe okoliczności nie są wystarczające dla przyjęcia, że rodzice K. W. nie są w stanie wywiązać się z ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego względem syna. Osobę ojca braci W. Kolegium pozostawiło poza swoim rozważaniami, przyjmując do wiadomości informacje, że jego stan zdrowia legitymował go do ubiegania się o pomoc społeczną w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej (wg odwołującego się obecnie oczekuje on na miejsce w DPS [...] w L.), co uprawdopodabnia brak możliwości zapewnienia odpowiedniej opieki synowi, pomijając przy tym kwestie opuszczenia przez niego rodziny i braku zainteresowania jej losami.
Zdaniem organu odwoławczego, opiekę nad niepełnosprawnym K. W. jest jednak w stanie sprawować jego matka, o czym przesądza okoliczność prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Jak wyjaśniło Kolegium, na ten trop, pominięty przez organ I instancji w prowadzonym postępowaniu, naprowadza znajdujące się w aktach sprawy świadectwo pracy A. W. z dnia 4 stycznia 2021 r. wystawione przez W. W. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą Działalność [...] W. W. z siedzibą przy ul. [...] w miejscowości T. Na podstawie zaś informacji ogólnodostępnych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, SKO ustaliło, że ww. działalność W. W. rozpoczęła w dniu 26 marca 2015 r. Jej głównym przedmiotem jest sprzedaż hurtowa owoców i warzyw, zaś jej status pozostaje aktualny. Kolegium stwierdziło zatem, że W. W., pomimo, iż jest w wieku emerytalnym, prowadzi nadal działalność gospodarczą, w której uczestniczył również A. W., czego potwierdzeniem jest powołane wyżej świadectwo pracy.
W ocenie organu odwoławczego, w tych realiach brak jest w ocenie organu podstaw do przyjęcia, że ze względu na wiek i stan zdrowia W. W. nie może ona sprawować opieki nad chorym synem. Przyjęcie innego stanowiska pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z dosłowną treścią art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., lecz również z obowiązującą w tej materii linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Nie kwestionując faktu sprawowania przez A. W. opieki nad chorym bratem, Kolegium stwierdziło, że ustalenie to nie jest wystarczające dla przyznania wnioskowanego świadczenia. Uznano, że w ustalonym stanie faktyczno-prawnym, mimo trudnej sytuacji, z którą musi się mierzyć rodzina W., wniosek A. W. nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.
Na powyższą decyzję SKO, A. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez niepełne wyjaśnienie, czy rodzic jest w stanie wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego z przyczyn zdrowotnych, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r. oddalił skargę.
Sąd – przywołując treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 128 k.r.o., art. 129 § 1 i art. 132 k.r.o. – wskazał, że osoba inna niż spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego uzyska dopiero w sytuacji, gdy brak będzie osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, to jest, gdy takiej osoby nie będzie albo, gdy osoba taka nie będzie w stanie sprawować opieki nad potrzebującym (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Sad podkreślił przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest skierowane do kogokolwiek z rodziny, krewnych czy osób zaprzyjaźnionych z osobą potrzebującą opieki, w zależności od tego, kto tej opieki się podejmie. Jest to świadczenie przeznaczone wyłącznie dla określonej wyżej kategorii osób. To nie rodzina bowiem decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne a decyduje o tym przepis prawa. Zaś osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Sąd stwierdził, że poczynione przez organy ustalenia wykazały ponad wszelką wątpliwość, że rodzice K. W. żyją, nie zostali pozbawieni praw rodzicielskich, a także nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej zaś sytuacji, skoro rodzice osoby wymagającej opieki nie posiadają orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, to tym samym, z założenia ustawodawcy, mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem. W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do ustalenia faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu, gdyż prowadziłoby to do nieuprawnionej modyfikacji wymogów ustawowych. Sąd podkreślił bowiem, że o uprawnieniu do świadczenia pielęgnacyjnego decydują przesłanki ściśle określone w ustawie i niespełnienie chociażby jednej z nich uniemożliwia przyznanie świadczenia. Decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ma zatem charakter związany, a nie uznaniowy. Skoro zaś nie została spełniona przesłanka określona w wyżej powołanych przepisach, to zasadnie odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd I instancji zaznaczył, że znane mu są poglądy i stanowiska, w których przyjmuje się, że obiektywne przeszkody w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą jej wymagającą, mogą uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie z dalszym stopniem pokrewieństwa, sprawującej faktyczną opiekę i zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności. W ocenie Sądu, samo przywołanie zasad ogólnych i wartości konstytucyjnych nie może być jednak w okolicznościach konkretnej sprawy uznane za wystarczające dla wyprowadzenia słuszności tezy o potrzebie odstąpienia od literalnej treści przepisów u.ś.r., które w tym zakresie wyraźnie przyjmują, że przeszkodą do sprawowania opieki przez osoby z pierwszego kręgu pokrewieństwa, która pozwalałaby na uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę spokrewnioną w drugim stopniu, może być jedynie ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, który – zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. musi zostać stwierdzony stosowanym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na zakończenie Sąd raz jeszcze wskazał, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie wykazano istnienia u matki osoby podlegającej opiece istnienia schorzeń tego rodzaju, które ze względów zdrowotnych wykluczałyby możność sprawowania przez nią opieki nad synem. Zdaniem Sądu również i te schorzenia, które opisano w zaświadczeniach lekarskich złożonych już w toku trwającego postępowania sądowego, nie mają takiego charakteru, który w sposób oczywisty wykluczałby ze względów zdrowotnych możność sprawowania przez opieki nad synem.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone ani w całości ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. la pkt. 1 u.ś.r., poprzez dokonanie błędnej, wyłącznie literalnej wykładni tego przepisu, z pominięciem zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, oraz celu u.ś.r., którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia, co skutkowało błędnym wnioskiem, iż brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności po stronie rodziców uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bratu faktycznie sprawującemu opiekę nad osobą niepełnosprawną,
2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 80 K.p.a., przez przyjęcie błędnej oceny materiału dowodowego, mimo że ocena dokonana przez organy administracji wykracza daleko poza granicę swobodnej oceny dowodów i zasad doświadczenia życiowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadzić do błędnego wniosku, iż skarżący nie wykazał istnienia u matki tego typu schorzeń, które uniemożliwiałyby jej sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym synem,
3) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 134 § 1 p.p.s.a., przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, zaniechanie zbadania faktycznej sytuacji rodziców wnioskodawcy, celem zweryfikowania, czy pomimo nielegitymowania się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności są oni w stanie z uwagi na swój wiek i stan zdrowia sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadzić do tego, że zaskarżona decyzja – pomimo niewłaściwej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego i błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego - pozostała w mocy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że A. W. sprawuje całodobową opiekę nad bratem przy wszystkich czynnościach takich jak: higiena osobista, zrobienie zakupów, przygotowanie posiłków, podawanie leków, zagospodarowanie czasu wolnego, zawożenie na zajęcia dodatkowe (np. do stadniny koni), załatwianie spraw urzędowych, zawożenie do lekarzy (neurolog, psycholog, psychiatra, lekarz rodzinny, kardiolog, stomatolog). Podkreślono, że niepełnosprawny K. W. wymaga poświęcenia mu dużej ilości czasu (zatrzymał się na poziomie intelektualnym 8-9 latka) oraz ciągłej obserwacji z uwagi na napady padaczki i nieprzewidywalne omdlenia. Wobec tego, sprawowanie opieki nad bratem wyklucza podjęcie pracy zarobkowej przez jego brata. Skarżący zaznaczył, że takiej opieki nie jest w stanie świadczyć jego 66 letnia, schorowana matka, która jest już wyczerpana dotychczasową opieką nad niepełnosprawnym synem sprawowaną przez ponad 30 lat i bezwzględnie wymaga zastępstwa. Wskazano, że w oświadczeniu z dnia 19 lipca 2021 r. A. W. podał, iż w ciągu ostatnich dwóch lat stan zdrowia matki uległ pogorszeniu, leczy się przewlekle kardiologicznie oraz z powodu żylaków - załączył zaświadczenie lekarskie. Ponadto wskazał, że w 2020 r. pogorszył się stan brata, który otrzymał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy wcześniej był to stopień umiarkowany.
Odnośnie ojca, skarżący wskazał, że w decyzji z dnia [...] września 2021 r. organ stwierdził, że zostało uprawdopodobnione, iż nie ma on możliwości sprawowania odpowiedniej opieki.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że posiada dowody z dokumentów, z których wynika, że W. W. działalności gospodarczej nie prowadzi od grudnia 2020 r., a z istotnych względów nie mogła jej wyrejestrować. Ponadto wskazał, że do pisma z 22 lutego 2022 r. załączył dokumenty na okoliczność zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez matkę z dniem 31 grudnia 2021 r. Wskazał ponadto, że jego matce zostało przyznane świadczenie z pomocy społecznej w postaci usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania.
Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wielu wyrokach wyraża stanowisko, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1 a u.ś.r. pkt 1, należy wskazać, że w dniu 14 listopada 2022 r., na skutek wniosku złożonego przez Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów, sygn. akt I OPS 2/22 o następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.); 2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)."
W uzasadnieniu w/w uchwały NSA wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa stanowiska, w odmienny sposób odnoszące się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Podano, że jedno stanowisko wyraża pogląd, iż warunkiem koniecznym jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1a i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. Natomiast drugie stanowisko uznaje, że legitymowanie się takim orzeczeniem przez wymienione osoby nie jest konieczne, jeżeli te osoby z przyczyn obiektywnych nie mogą realnie podjąć się opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie sprawującej faktycznie opiekę, zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby takiej opieki wymagającej.
Dalej NSA wskazał, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Wobec tego, na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Zatem, ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. NSA stwierdził, że wyjściowo, działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej.
Skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej uchwale zaakceptował tezę, że wykładnia powinna mieć charakter kompleksowy, powinna być przeprowadzana z wykorzystaniem różnych dyrektyw, w celu weryfikacji konkurencyjnych alternatyw interpretacyjnych i ostatecznego wyboru jednej z możliwości interpretacyjnych. Zatem, posłużenie się argumentami systemowymi, celowościowymi, czy funkcjonalnymi ma na celu usunięcie wątpliwości spowodowanych wieloznacznością czy nieostrością wyrażeń użytych w tekście prawnym. Jednak NSA podkreślił, że punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej. Zdaniem NSA, z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym, czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Podano, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Wskazano, że orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. NSA uznał zatem, że pod względem językowym przepis nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Zdaniem NSA, jak należy rozumieć, orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Zdaniem NSA, regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
Dalej, w uzasadnieniu do omawianej uchwały NSA wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Zatem, przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. NSA zaznaczył, że być może, w przypadku analizowanych regulacji dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych, przyjęte aktualnie rozwiązanie regulujące kolejność dostępu poszczególnych osób do świadczenia, nie jest optymalne z punktu widzenia interesów świadczeniobiorców. NSA podkreślił jednak, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów NSA nie jest znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego, ale rozstrzygnięcie, czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Podkreślono, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami.
W ocenie NSA w omawianej uchwale, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza - w ocenie NSA - wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił bowiem katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
W ocenie NSA, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.
Wskazano, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest też - zdaniem NSA - sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Podano, że sprawiedliwość społeczna oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza - w ocenie NSA - w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Należy w tym miejscu podkreślić, że ogólna moc wiążąca uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego może zostać podważona wskutek uruchomienia procedury, o której mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Odpowiednie zastosowanie znajduje wtedy przepis art. 187 § 1 i 2 tej ustawy. Rozpatrujący sprawę skład orzekający nie dopatrzył się powodów do kwestionowania uchwały NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, niezasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej określony w jej pkt 1) tj. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r.. Nie można uznać, że zastosowana literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 a u.ś.r. stoi w sprzeczności z nadrzędnymi przepisami konstytucyjnymi. W świetle przywołanej uchwały NSA, w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (tu: rodziców), którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (tu: w miejsce rodziców), rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak zaś wynika z akt niniejszej sprawy, wymagający opieki brat skarżącego ma rodziców, którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zatem należą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Wobec powyższego należy uznać, że zarzut materialnoprawny skargi kasacyjnej nie był trafny.
Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie kwestia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu nie mogła być załatwiona zgodnie z jego oczekiwaniami.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada przepisom obowiązującego prawa.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeka właściwy wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).