I OSK 1358/08

I OSK 1358/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-03-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Irena Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Janina Antosiewicz
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 27/07 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2008-07-30
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły~Kurator Oświaty
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Aart. 174, art. 176, art. 3 § 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 32, art. 77, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu i Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008r. sygn. akt IV SAB/Po 27/07 w sprawie ze skargi G. L. na bezczynność Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu i Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt IV SAB/Po 27/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał:
1. Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu do rozpatrzenia wniosku G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - tj. o wydanie dokumentów kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w maju 1998 roku, na zlecenie MEN oraz dokumentacji, na podstawie której kontrolę tę przeprowadzono oraz
2. Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu do rozpatrzenia wniosku G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - tj. o wydanie dokumentów, które były przedmiotem kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w maju 1998 roku, na zlecenie MEN w zakresie dotyczącym Skarżącej, w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem;
oraz zasądził na rzecz adwokat A. B.-Z. od Skarbu Państwa (Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższone o kwotę 52,80 ( pięćdziesiąt dwa i 80/100 ) zł stawki podatku od towarów i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności - łącznie 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż G. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2007 roku na bezczynność Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w związku ze skierowanymi do tych organów wnioskami o wydanie protokołu kontroli przeprowadzonej we wskazanej Szkole w 1998 r. oraz dokumentacji, na podstawie której kontrolę tę przeprowadzono, dodając, że kontrola ta dotyczyła jej osoby. W uzasadnieniu skargi G. L. wyjaśniła, że żądane dokumenty są jej potrzebne w związku z zamiarem wznowienia postępowania w sprawie o przywrócenie do pracy. Kontrola ta miała miejsce z jej inicjatywy, a ona była stroną postępowania.
Ponadto w aktach sądowych znajduje się pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2007 roku, które zostało skierowane do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty i będące wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa,. W piśmie tym skarżąca wskazuje na żądanie udostępnienia dokumentacji i protokołu z kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w 1998 roku i dokumentacji Szkoły nr [...], na podstawie której przeprowadzono kontrolę, dodając, iż była strona postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając przy tym, że wielokrotnie informował Skarżącą o tym, iż nie posiada żądanej przez nią dokumentacji, która znajduje się w Szkole Podstawowej nr [...] w Poznaniu. Tym samym żądanie udostępnienia dokumentów, których nie posiada jest bezprzedmiotowe.
W piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. Skarżąca podniosła, że twierdzenie Kuratora o nie dysponowaniu w posiadanych zasobach żądaną dokumentacją jest nieprawdziwe, bowiem w 1998 r. organ ten przeprowadził na zlecenie Ministra Edukacji kontrolę w Szkole Podstawowej nr [...], wobec czego ma obowiązek przechowywać protokół i zalecenia pokontrolne. Nadto Skarżąca sprecyzowała swoje żądania w ten sposób, iż domaga się "wyegzekwowania przez Sąd" 1) od Kuratorium: protokółu kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w maju 1998 r. i zaleceń pokontrolnych, a także 2) od Szkoły: dokumentacji badanej podczas ww. kontroli, w tym akt osobowych i protokółów z Rad Pedagogicznych.
Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SAB/Po 15/07 (dalej - postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę G. L. na bezczynność Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu i Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż skarga na bezczynność Wielkopolskiego Kuratora Oświaty dotyczyła czynności, która nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis wyłącza spod kognicji sądu administracyjnego przejawy działania organu administracji publicznej mające charakter cywilnoprawny. Powodem zaś odrzucenia skargi na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu, było wniesienie jej z pominięciem wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa.
W skardze kasacyjnej z dnia 18 września 2007 roku na ww. postanowienie, G. L., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy poprzez uznanie, że rozpatrywanej skargi nie można traktować jako skargi na odmowę udzielenia informacji publicznej i brak jest podstaw do rozpoznania sprawy na drodze sądowoadministracyjnej zgodnie z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w konsekwencji czego odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2005 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.)
W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 17 października 2007 roku, Wielkopolski Kurator Oświaty, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku nieuwzględnianie tego wniosku ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano na nieprawidłowe pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącą, a także stwierdzono, że rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest słuszne, gdyż dokumenty o udostępnienie, których wnosi Skarżąca, nie stanowią informacji publicznej i nie mieszczą się w żadnej kategorii spraw wymienionych w art. 6 ustawy od dostępie do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 roku, sygn. I OSK 1751/07 (dalej zwane jako postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego) uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz oddalił wniosek pełnomocnika Skarżącej G. L. - adwokat A. B. – Z. o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego, z uwagi na brak oświadczenia pełnomocnika, z którego wynikałoby, że koszty te nie zostały zapłacone w całości lub w części.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził na wstępie, że nie może budzić wątpliwości, iż z mocy samego prawa pełnomocnictwo udzielone przez Skarżącą obejmuje umocowanie do wniesienia skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, jako czynności łączącej się ze sprawą.
Oceniając zasadność skargi kasacyjnej Sąd stwierdził, że zawiera ona uzasadnione podstawy. Zdaniem Sądu nie może bowiem budzić wątpliwości, iż w myśl art. 3 pkt 8 Ustawy o systemie oświaty, Kurator Oświaty to kierownik kuratorium oświaty, jako jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie. W związku z tym, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie będące rezultatem wykonywania przez kuratora oświaty zadań w zakresie nadzoru pedagogicznego, mogą stanowić dane publiczne podlegające udostępnieniu w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a Ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacja o sprawach publicznych. W tym przypadku będzie to informacja o realizacji przez kontrolowaną w tym trybie placówkę zadań oświatowych określonych w ustawie o systemie oświaty (art. 1 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jednakże warunkiem jej udostępnienia jest to aby nie zachodziły w danym wypadku okoliczności ograniczające prawo do informacji publicznej, o jakich stanowi art. 5 ust. 1 i 2. Sąd wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej jest niewątpliwie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Strona ma wobec tego prawo kwestionować bezczynność organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje mają charakter informacji publicznych i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Potwierdzeniem tego jest również treść art. 21 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady stosuje się ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nieudzielanie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz niepowiadomienie o powodach opóźnienia oraz terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2 Ustawy o dostępie do informacji publicznej), stanowi niewątpliwie bezczynność, na którą na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. stronie służy skarga do sądu administracyjnego. Sąd wskazał również, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej, jako zmierzająca do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, na co wskazuje orzecznictwo.
W zakresie skargi G. L. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu Sąd stwierdził, iż powinna stanowić przedmiot oddzielnej sprawy, jako dotycząca bezczynności zupełnie innego organu. Ponadto, jako, iż wyłączną przyczyną odrzucenia tej skargi był brak uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa ponownie wskazano, że w przypadku skargi na bezczynność nie jest to koniecznym warunkiem jej dopuszczalności. Wskazano, iż także dyrektor szkoły, co do zasady sprawuje nadzór pedagogiczny (art. 39 ust. 1 pkt 2 Ustawy o systemie oświaty), a więc niewątpliwym jest, że w tym zakresie pełni funkcję organu administracji, sprawującego nadzór nad realizacją przez podległą placówkę zadań oświatowych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 13 marca 2008 roku dokonano rozdzielenia skarg: na bezczynność Wielkopolskiego Kuratora Oświaty i bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Poznaniu, następnie połączono obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2008 roku (sygn. IV SAB/Po 6/08, k. 23 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę, wezwany do jej doręczenia Dyrektor Szkoły stwierdził, że jedynym posiadanym przez Szkołę śladem przeprowadzanej kontroli jest pismo skierowane do Skarżącej z dnia [...] kwietnia 1998 roku, które Szkoła otrzymała "do wiadomości" oraz załączył rzeczone pismo.
W powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, iż zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie na skutek uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprawa podlegała ponownemu rozpoznaniu przez Sąd I instancji. Sąd związany był zatem wykładnią dokonaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2007 roku, z której wynika, że żądania Skarżącej w obu sprawach mają za przedmiot udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, nr 112, poz. 1198, z późn. zm., dalej - ustawa o dostępnie do informacji publicznej). Organami zaś, od których Skarżąca domaga się udostępnienia tych informacji - są: Wielkopolski Kurator Oświaty oraz Dyrektor Szkoły nr [...] w Poznaniu (dalej - Dyrektor Szkoły), które to podmioty wykonują zadania publiczne, a zatem - w myśl ww. ustawy - są obowiązane do udostępnienia informacji.
Sąd wskazał, że zgodnie z tym, co ustalił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu, nie może budzić wątpliwości, iż tak Wielkopolski Kurator Oświaty, jak i Dyrektor Szkoły są podmiotami, o których mowa w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle zaś powyższych rozważań nie budzi również wątpliwości prawidłowość skierowania żądań do tych właśnie podmiotów.
Zakres informacji żądanych przez Skarżącą i jej dotyczących Sąd ustalił na podstawie: pisma Skarżącej z dnia [...] lutego 2007 roku, w którym domaga się ona udostępnienia dokumentacji i protokołu z kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w 1998 roku i dokumentacji Szkoły nr [...], na podstawie której przeprowadzono kontrolę, dodając, iż była stroną postępowania oraz skargi z dnia 10 kwietnia, w której Skarżąca wskazuje na dokumentację, protokół z kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium w Szkole nr [...] w wyniku zlecenia przez MEN w 1998 roku. W zakresie dotyczącym Wielkopolskiego Kuratora Oświaty, ustalenia te są zgodne z ustaleniami poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, a wyrażonymi w postanowieniu. Żądania skierowane do Dyrektora Szkoły nie były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd stwierdził, iż także w innych niż wskazane pismach, Skarżąca powtarzała analogiczny przedmiotowo zakres żądań, nie zmieniając go co do istoty. Przy czym żądania dotyczyły dwóch podmiotów: tego który przeprowadzał kontrolę (Wielkopolski Kurator Oświaty) oraz tego, u którego była ona przeprowadzana (Dyrektor Szkoły). W związku z powyższym, uwzględniając właściwość obu organów, realizujących zadania publiczne, w sentencji rozstrzygnięcia Sąd oddzielnie wskazał zakres informacji (w obu przypadkach są to informacje dotyczące Skarżącej), do udzielenia której obowiązany jest Wielkopolski Kurator Oświaty i oddzielnie zakres informacji, do udzielenia której obowiązany jest Dyrektor Szkoły.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w związku z niniejszą sprawą należy również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie i piśmiennictwie szeroko rozumie się także zwrot "udostępniania informacji", który obejmuje także informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów. W takiej jednak sytuacji nie wystarczy samo stwierdzenie nieposiadania, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy.
W związku z tym Sąd odniósł się do podnoszonej przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty jak i Dyrektora Szkoły w wielu pismach, a także w toku rozprawy sądowej, okoliczności, iż nie posiadają rzeczonych dokumentów.
W sytuacji, gdy organ nie posiada żądanych informacji, również zobowiązany jest do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 roku, sygn. II SAB/Wa 83/04, LEX nr 158993). Okoliczność nieposiadania żądanych dokumentów nie kwalifikuje do "odmowy udostępnienia informacji publicznej" ani do "umorzenia postępowania o udostępnienie informacji", o których to instytucjach mowa w art. art. 16. ust. 1 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Decyzja w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, następuje jednak odmowa udzielenia informacji i to tylko z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oz. w Warszawie z dnia 19 grudnia 2002 roku, sygn. II SA 3301/02, LEX nr 78064).
W odróżnieniu do ww. sytuacji, przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, stanowi, w świetle orzecznictwa i doktryny, "udzielenie informacji". Zatem, jeżeli organ, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, zawiadamia o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2002 r. II SAB I 289/02. Wskazał bowiem, że organ jeśli "nie jest dysponentem żądanych informacji, [...] nie mieści się w kategorii podmiotów zobowiązanych. W takim przypadku powiadamia on stronę pismem o tym, że nie posiada danych, o które wnosił wnioskodawca, nie ma natomiast obowiązku wydawania w tej sprawie decyzji administracyjnej. Pismo takie stanowi w istocie pewną informację. Podmiot niezadowolony z takiego rozstrzygnięcia może skorzystać ze środków przewidzianych na milczenie organu, łącznie ze skargą do NSA. (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, TN OiK 2003, s. 67-68).
Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów, należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 - tj.). A zatem - powiadomienie winno zawierać informacje w przedmiocie tego - dlaczego organ nie posiada żądanych danych oraz ewentualnie inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną osoby wnioskodawcy. Ma to na celu w szczególności umożliwienie takiej osobie dochodzenie jej praw i oddalenie potencjalnego zarzucenia organowi bezczynności.
W odniesieniu do faktu "zarchiwizowania dokumentacji", co jak wskazywał pełnomocnik Kuratora jest przyczyną nieposiadania przez Kuratorium dokumentów, których żąda Skarżąca, Sąd wskazał, że powołał się on przy tym na rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej oraz jednolitego rzeczowego wykazu akt dla organów gmin i związków międzygminnych. Sąd zwrócił uwagę, że najprawdopodobniej mowa o rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 dalej - rozporządzenie). Dla Sądu nie było jasne, dlaczego Kurator Oświaty jako organ administracji rządowej, stosuje ww. rozporządzenie. Nadto z przepisów rozporządzenia wynika, że archiwizować można tylko dokumenty dotyczące spraw całkowicie załatwionych (§ 35 ust. 1 - w celu przechowywania akt spraw ostatecznie załatwionych urzędy prowadzą archiwa zakładowe) i nawet takie dokumenty, gdy są potrzebne, mogą być wykorzystane (§ 37 ust. 3 - akta spraw ostatecznie załatwionych, które ze względu na swój przedmiot będą nadal potrzebne, po dokonaniu formalności przekazania do archiwum zakładowego i zarejestrowaniu ich w ewidencji tego archiwum, można wypożyczać na tak długo, jak długo będą one potrzebne).
Niezależnie od reguł archiwizacji, ujętych w rozporządzeniu, Sąd zauważył, iż z treści akt niniejszej sprawy nie wynika jednoznacznie, aby organy, zwłaszcza Kurator, nie były w posiadaniu żadnych dokumentów żądanych przez Skarżącą. Jak wynika z pisma Kuratorium Oświaty w Poznaniu, dyrektora Wydziału Organizacyjnego z dnia [...] kwietnia 2006 roku, dokumentacja, której wydania żąda Skarżąca winna się znajdować obecnie w placówce kontrolowanej (tj. Szkole), w placówce kontrolującej przechowywana bowiem być winna przez okres dwóch lat. Nawet jednak, gdyby zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika w tej mierze, to i tak należy przyjąć, że w posiadaniu Kuratorium powinny znajdować się dokumenty, wskazujące na przekazanie dokumentów Dyrekcji Szkoły, jak również dokumenty (choćby adnotacje) wskazujące na sam fakt przeprowadzenia kontroli oraz miejsce przechowywania dokumentów z jej przeprowadzenia. Nie wskazano bowiem żadnych przekonywujących argumentów, w świetle których należałoby uznać, że archiwizacja dokumentów, która jak twierdzi Kuratorium miała miejsce (nie wskazano w tej mierze żadnych dowodów) powoduje, iż po kontroli podmiotu nie pozostaje w placówce kontrolującej żaden ślad. W ostateczności powinien to być zapis o zniszczeniu tej dokumentacji.
W związku z argumentacją dotyczącą archiwizacji, Sąd powołał się na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] października 2007 roku, skierowane do Skarżącej, w której organ ten odpowiada na pismo Skarżącej "przekazane przez Wielkopolskiego Kuratora Oświaty". W piśmie tym Wojewoda wskazał, iż Skarżącą wielokrotnie informowano, że "jedyną dokumentację kontrolną stanowiły notatki wizytatora, na podstawie których Kuratorium Oświaty przedstawiło swoje stanowisko w sprawie [...] jednakże notatki te nie miały charakteru dokumentów urzędowych wobec czego nie podlegały archiwizacji".
W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał informacje dotyczące archiwizacji i nieposiadania dokumentów żądanych przez Skarżącą za nieprzekonywujące. Kwestia samego istnienia i ewentualnej archiwizacji dokumentów, których wydania żąda Skarżąca, winna uprzednio zostać wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego. Jeśli, jak twierdzi pełnomocnik Kuratorium, nie posiada ono rzeczonej dokumentacji, to powiadamiając o tym Skarżącą winno wskazać powody, dla których nią nie dysponuje, mimo, iż kontrolę przeprowadzono. Jeżeli powodem tym była archiwizacja dokumentów, to należy wskazać dokładnie podstawę prawną takiego działania, dokumenty zarchiwizowane, dokumenty wskazujące na dokonanie archiwizacji (w szerokim tego słowa znaczeniu - nie wyłączając "brakowania" dokumentacji) oraz ewentualnie na przepis, który nie pozwala z tych dokumentów korzystać, w sytuacji gdy jest taka potrzeba.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wielkopolski Kurator Oświaty w Poznaniu oraz Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu.
Wielkopolski Kurator Oświaty zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązującym Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu do rozpatrzenia wniosku G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w maju 1998 roku, na zlecenie MEN oraz dokumentacji, na podstawowej której kontrolę tę przeprowadzono w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz uzasadnieniem.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to jest naruszenie następujących przepisów:
- art. 3 § 2 pkt. 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 149 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm) w związku z art. 6, 7, 9, 10, 32, 77 i 134 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przez Sąd i instancji, iż Wielkopolski Kurator Oświaty w Poznaniu nie rozpatrzył wniosku p. G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów kontroli przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr [...] w Poznaniu w maju 1998 roku, na zlecenie MEN oraz dokumentacji, na podstawowej której kontrolę tę przeprowadzono, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten został rozpatrzony pismem z dnia [...] marca 2006r, znak [...] Kuratorium Oświaty w Poznaniu oraz pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. znak [...] - pisma w aktach sprawy.
Według strony skarżącej takie postępowanie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy gdyż spowodowało uznanie iż w/w wniosek p. G. L. nie został rozpatrzony, podczas gdy wniosek został rozpatrzony poprzez przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, co w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny jest uważane za udzieleni informacji.
Skarżący podniósł w związku z tym, że wadliwe ustalenia okoliczności faktycznych i naruszenie przez Sąd I instancji norm postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy i wniósł o:
1) zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na bezczynność w stosunku do Wielkopolskiego Kuratora Oświaty,
2) ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,
3) zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych
W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca wskazała, że pismem z dnia [...] marca 2006r. znak [...] Kuratorium Oświaty w Poznaniu wyjaśniło, iż żądane przez nią dokumenty znajdują się w posiadaniu Szkoły Podstawowej nr [...] w Poznaniu, oraz że mają charakter archiwalny. Ponadto pismem z dnia [...] kwietnia 2006r. znak [...] dodatkowo udzielono informacji na jakiej podstawie prawnej, gdzie i kiedy dokonano archiwizacji. Tak więc ustalenia Sądu, iż organ nie rozpatrzył wniosku Skarżącej, a w szczególności nie wskazał powodów dla których nie posiada rzeczowych dokumentów nie są prawidłowe. Jednocześnie strona skarżąca podkreśla, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku sam Sąd przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, iż przekazanie wnioskodawcy informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów stanowi "udzielenie informacji". Zatem jeżeli organ, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje daną informacją, zawiadamia o tym wnoszącego, nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002r. II SAB I 289/02. Organ nie posiadał żądanych informacji, o czym poinformował Wnioskodawczynię, jednocześnie dokonując wyjaśnień na tą okoliczność (pisma jak wyżej).
W konsekwencji skarżący podnosił, że Sąd I instancji dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, iż Wielkopolski Kurator Oświaty nie rozpatrzył wniosku Skarżącej, podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten został rozpatrzony.
Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu zaskarżył powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości.
Jako podstawę skargi kasacyjnej powołał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 174 pkt. 2 oraz szeregu innych przepisów ustawy P.p.s.a., mianowicie art. 3 §2 pkt 1, art. 141 §4 i art. 145 §1 pkt 1 lit, c oraz art. 149 w zw. z art. 6, 7, 9,10,32,77 i 134 K.p.a. w zw.; z art. 151 poprzez przyjęcie w niniejszej sprawie, że Dyrektor SP nr [...] w Poznaniu nie rozpatrzył wniosku G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. o wydanie dokumentów kontroli podczas, gdy informacja taka została udzielona, w szczególności w odpowiedzi na skargę z dnia 18 marca 2008 r. oraz wcześniejszym pismem Kuratorium Oświaty Poznaniu z dnia [...] kwietnia 1998 r. Wobec powyższego wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części poprzez oddalenie skargi na bezczynność stosunku do Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. W obu przypadkach skarżący wniósł o zasądzenie stosownych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W motywach skargi kasacyjnej Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu podniósł, że nie posiada żadnej dokumentacji z kontroli przeprowadzonej przez Kuratorium Oświaty w 1998 r. Zarzucił wyrokowi błąd w postaci przyjęcia, iż chodzi o kontrolę z maja 1998 r., tymczasem jak wynika z wskazanych przez niego w skardze kasacyjnej dokumentów, stosowną kontrolę przeprowadzono w kwietniu 1998 r.
Ponadto skarżący wskazał, że przedmiotową kontrolę przeprowadziło Kuratorium Oświaty w Poznaniu, z której nie powstał żaden protokół pokontrolny a efektem końcowym tej kontroli jest jedynie pismo z dnia [...] kwietnia 1998 r., w którym Kuratorium poinformowało G. L. o wynikach kontroli. W związku z tym za ewentualne braki w dokumentacji pokontrolnej nie może bowiem on być odpowiedzialny.
Skarżący podkreślił, ze zgodnie z wyrokiem Sądu pierwszej instancji wydanie dokumentów przez niego ma obejmować "zakres dotyczący Skarżącej", co w przedmiotowej sprawie nie dotyczy G. L. lecz Szkoły podstawowej Nr [...] w Poznaniu jako konkretnej placówki oświatowej. W konsekwencji Dyrektor nie jest w stanie spełnić wymogów zaskarżonego wyroku, gdyż dokumenty wskazane przedmiotowym piśmie Kuratorium Oświaty z dnia [...] kwietnia 1998 r. dotyczą Szkoły jako całości.
Skarżący wskazał, że protokoły z obrad Rady Pedagogicznej objęte są tajemnicą służbową, podobnie jak akta osobowe innych nauczycieli. Skarżąca jest w jego opinii w posiadaniu Regulaminu Przyznawania Premii Motywacyjnej, a jej akta osobowe od ok. 10 lat znajdują się w Sądzie Pracy w Poznaniu, tak samo jak dokumentacja dotycząca egzaminów sprawdzających oraz arkusze hospitacyjne innych nauczycieli i wszystkie te dokumenty nie mieszczą się w kategorii dokumentów dotyczących Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wielkopolskiego Kuratora Oświaty oraz skargę kasacyjną Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] w Poznaniu pełnomocnik G. L. wniósł o:
1) odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na oparcie jej na podstawie nie przewidzianej w art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co czyni tę skargę niedopuszczalną;
2) zasądzenie na rzecz adwokat A. B.-Z. kosztów postępowania odwoławczego, nie uiszczonych nawet w części, według norm przepisanych;
względnie o:
1) oddalenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia;
2) zasądzenie na rzecz adwokat A. B.-Z. kosztów postępowania odwoławczego, nie uiszczonych nawet w części, według norm przepisanych.
Podniósł m.in., że Wielkopolski Kurator Oświaty w Poznaniu wprawdzie wskazał w petitum wniesionej przez siebie skargi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2008r. wydanego w sprawie IV SAB/Po 27/07, że zaskarżony wyrok naruszył wskazane przez niego przepisy postępowania, jednakże w uzasadnieniu skargi podkreślił, że jej faktyczną podstawę stanowi nie naruszenie któregokolwiek z przepisów postępowania, lecz błąd w ustaleniach stanu faktycznego. Błąd taki w opinii pełnomocnika skarżącej nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to, że należy przede wszystkim wskazać konkretny przepis (przepisy) prawa materialnego lub procesowego, który w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony przez sąd administracyjny pierwszej instancji.
Przepis art. 174 p.p.s.a dopuszcza dwie podstawy kasacyjne:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub
niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć
istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skargi oparto wyłącznie o podstawę określoną w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. tj. o zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W tych ramach autorzy skarg kasacyjnych powołali zarzuty naruszenia przepisów art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 149 p.p.s.a w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 9, 10, 32, 77 i 134 k.p.a oraz w związku z art. 151 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskutek naruszenia powołanych wyżej przepisów doszło zdaniem wnoszących skargi kasacyjne Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w Poznaniu oraz Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w Poznaniu do wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że wniosek G. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie został rozpatrzony podczas gdy w rzeczywistości wniosek ten został rozpatrzony pismami z dnia [...] kwietnia 1998 r, [...] marca 2006 r i [...] kwietnia 2006 r informującymi o nieposiadaniu żądanych dokumentów.
Tak sformułowane zarzuty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są jednak skuteczne.
Skarżący wskazując szereg naruszonych przepisów oznaczonych numerami artykułów nie uzasadnił jednocześnie na czym polegało naruszenie poszczególnych przepisów.
Przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a, który zdaniem skarżących został naruszony stanowi, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg.
Powołując w/w przepis ustrojowy, który definiuje zakres kognicji sądów administracyjnych, skarżący powinni uzasadnić na czym polegało jego naruszenie.
Brak uzasadnienia uniemożliwia Sądowi ocenić zasadność jego naruszenia.
Za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Jak wynika z treści tego przepisu, uzasadnienie wyroku jest sprawozdaniem zawierającym zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie tej podstawy. Jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, niemniej za trafną uznać należy tezę, iż tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.
W kontekście takiego sprawozdawczego charakteru uzasadnienia wyroku poddanego kontroli kasacyjnej stwierdzić należy, iż uzasadnienie to warunków określonych w art. 141 § 4 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie narusza. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie, w tym również podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie, o których stanowi treść tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. art. 149 p.p.s.a lecz również przytoczył brzmienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ich wykładnię przeprowadzaną w orzecznictwie i doktrynie.
Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie szeroko rozumie się zwrot udostępniania informacji, który obejmuje także informację o nieposiadaniu żądanych dokumentów. W takiej jednak sytuacji nie wystarczy samo stwierdzenie nieposiadania, ale koniecznym jest wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy.
Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a., a zatem powiadomienie winno zawierać informację w przedmiocie tego - dlaczego organ nie posiada żądanych danych oraz ewentualnie inne informacje, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Ma to na celu w szczególności umożliwienie takiej osobie dochodzenie jej praw i oddalenie potencjalnego zarzucenia organowi bezczynności.
W nawiązaniu do powyższych wywodów Sąd I instancji odniósł się do powołanego przez pełnomocnika Kuratora " zarchiwizowania dokumentacji" co było przyczyną nieposiadania dokumentów żądanych przez skarżącą.
W uzasadnieniu Sąd I instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania dotyczące wyjaśnienia istnienia i ewentualnej archiwizacji dokumentów, których żąda skarżąca.
Jeśli Kuratorium nie posiada dokumentacji to powiadamiając o tym skarżącą winno wskazać powody, dla których nią nie dysponuje, mimo, że kontrolę przeprowadzono. Jeżeli powodem tym była archwizacja dokumentów to należy wskazać dokładnie podstawę prawną takiego działania, dokumenty zarchiwizowane, dokumenty wskazujące na dokonanie archiwizacji ( w szerokim tego słowa znaczeniu - nie wyłączając " brakowania" dokumentacji) oraz ewentualnie przepis, który nie pozwala z tych dokumentów korzystać, w sytuacji gdy jest taka potrzeba.
Analogicznie należy ocenić zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 149 p.p.s.a w związku z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6, 7, 9, 10, 32, 77 i 134 k.p.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji (jak wykazano wyżej) dokonał oceny prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, w szczególności tych przepisów, które stanowiły podstawę zaskarżonej decyzji i były przedmiotem sporu pomiędzy stroną a Wielkopolskim Kuratorem Oświaty w Poznaniu oraz Dyrektorem Szkoły Podstawowej nr [...] w Poznaniu.
Z tych też względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.