I OSK 660/22

I OSK 660/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 662/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-05
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 200 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust. 1-3
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 662/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.27.2021.KC w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2020 r. znak: NW/IV/77200/317/06; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. S.A. w W. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. S.A. w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 stycznia 2021 r., nr DO-II.7610.27.2021.KC, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu, wyrokiem z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 662/21, oddalił skargę.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej: "u.g.n."), decyzją z 18 listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. S.A. w W., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w P. , obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3, nr [...]4, nr [...]5, nr [...]6, nr [...]7, nr [...]8, nr [...]9, nr [...]10, nr [...]11, nr [...]12, nr [...]13, nr [...]14, nr [...]15, nr [...]16, nr [...]17, nr [...]18, nr [...]19, nr [...]20, nr [...]21, nr [...]22, nr [...]23, nr [...]24, nr [...]25, nr [...]26, nr [...]27, nr [...]28, nr [...]29, nr [...]30, nr [...]31, nr [...]32, nr [...]33, nr [...]34, nr [...]35, nr [...]36, nr [...]37, nr [...]38, nr [...]39, nr [...]40, nr [...]41, nr [...]42, nr [...]43, nr [...]44, nr [...]45, nr [...]46, nr [...]47 i nr [...]48. Przyczyną wydania negatywnej decyzji było stwierdzenie, że inicjująca postępowanie spółka P. S.A. nie wykazała przysługującego jej poprzednikowi prawnemu w kluczowej dla uwłaszczenia dacie prawa zarządu do gruntu ww. nieruchomości.
Od decyzji tej P. S.A. wniosły odwołanie, po rozpoznaniu którego Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z 26 stycznia 2021 r. utrzymał decyzję Wojewody Śląskiego w mocy. Odwołując się do treści art. 200 u.g.n. Minister wskazywał, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i odnosi się do stanu istniejącego na nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r. W dalszej kolejności zauważył, że z treści księgi wieczystej nr [...]1 wynika, że grunt oznaczony jako działki nr [...]14, nr [...]25, nr [...]28 i nr [...]41 w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi własność Skarbu Państwa na podstawie art. 1 dekretu z dnia 11 kwietnia 1947 r. (Dz. U. R. P. Nr 32, poz. 144), protokołu zdawczoodbiorczego z 28 grudnia 1949 r. oraz orzeczenia Ministra Górnictwa z 14 czerwca 1951 r.
Prawo własności Skarbu Państwa do przedmiotowej księgi wieczystej nr [...]1 zostało przepisane z KW P. wykaz [...]. Ponadto organ zauważył, że z treści księgi wieczystej [...]2 wynika, że przedmiotowy grunt oznaczony jako działki nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3, nr [...]4, nr [...]5, nr [...]6, nr [...]7, nr [...]8, nr [...]9, nr [...]10, nr [...]11, nr [...]12, nr [...]13, nr [...]15, nr [...]16, nr [...]17, nr [...]18, nr [...]19, nr [...]20, nr [...]21, nr [...]22, nr [...]23, nr [...]24, nr [...]26, nr [...]27, nr [...]29, nr [...]30, nr [...]31, nr [...]32, nr [...]33, nr [...]34, nr [...]35, nr [...]36, nr [...]37, nr [...]38, nr [...]39, nr [...]40, nr [...]42, nr [...]43, nr [...]44, nr [...]45, nr [...]46, nr [...]47 i nr [...]48, w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz obecnie stanowi własność Skarbu Państwa, a prawo własności zostało przepisane z KW P. wykaz [...]1. Wskazał, że ze znajdującego się w aktach protokołu z badania księgi wieczystej nr [...]3, prowadzonej w języku niemieckim, wynika, że prawo własności Skarbu Państwa do tej księgi wieczystej zostało wpisane na podstawie m.in. protokołu zdawczo-odbiorczego z 28 grudnia 1949 r. oraz ww. orzeczenia Ministra Górnictwa z dnia 14 czerwca 1951 r. Spełniona zatem została jedna z przesłanek warunkujących uwłaszczenie. Kwestią sporną pozostaje natomiast to czy zaistniała druga wskazana w art. 200 u.g.n. przesłanka, dotycząca pozostawania nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu podmiotu na rzecz, którego miało nastąpić uwłaszczenie. W tym zaś kontekście organ – odwołując się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych - wywodził, że zarząd jest prawną formą władania nieruchomością i nie można jego istnienia domniemywać. Obowiązująca zaś w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała jego powstanie w ściśle określony sposób. Zgodnie z jej art. 38 ust. 2 państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.
Minister stwierdził, że do przedmiotowego wniosku uwłaszczeniowego z 14 czerwca 2006 r. spółka P. S.A. załączyła m.in.: dwa wypisy z rejestru gruntów z 18 kwietnia 2006 r. i z 25 kwietnia 2006 r., mapy z ewidencji gruntów z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Wodzisławiu Śląskim z 20 kwietnia 2006 r. [...], decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 marca 1987 r. nr G.11-8224/7/86 o ustaleniu opłaty za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego o łącznej powierzchni 87,6705 ha oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim nr G.ll-8224/66/89 o ustaleniu nowej opłaty za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego o łącznej powierzchni 87,6705 ha; oświadczenie z 19 czerwca 2006 r. H.C. - Zastępcy Dyrektora ds. technicznych i J.P. - Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych, iż grunt położony w P. , obręb [...], oznaczony jako działki: nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3, nr [...]4, nr [...]5, nr [...]6, nr [...]7, nr [...]8, nr [...]9, nr [...]10, nr [...]11, nr [...]12, nr [...]13, nr [...]14, nr [...]15, nr [...]16, nr [...]17, nr [...]18, nr [...]19, nr [...]20, nr [...]21, nr [...]22, nr 1151/66, nr [...]24, nr [...]25, nr [...]26, nr [...]27, nr [...]28, nr [...]29, nr [...]30, nr [...]31, nr [...]32, nr [...]33, nr [...]34, nr [...]35, nr [...]36, nr [...]37, nr [...]38, nr [...]39, nr [...]40, nr [...]41, nr [...]42, nr [...]43, nr [...]44, nr [...]45, nr [...]46, nr [...]47 i nr [...]48, jest zajęty pod infrastrukturę kolejową, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789). Podał, że Wojewoda wystąpił do Starosty Wodzisławskiego o wskazanie czy przedmiotowa decyzja z 30 marca 1987 r. o ustaleniu opłaty za zarząd była poprzedzona przekazaniem przedmiotowych gruntów w formie prawem przewidzianym. W odpowiedzi Starosta poinformował, że grunt objęty ww. wnioskiem uwłaszczeniowym nie był przekazany w użytkowanie/zarząd na podstawie obowiązujących przepisów prawa.
Jedynym zaś dokumentem jaki miał - w intencji wnioskującej o uwłaszczenie – potwierdzać przynależny P. zarząd na objętych postępowaniem gruntach działek nr [...]25, nr [...]18, nr [...]20, nr [...]41 i nr [...]28, była decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 marca 1987 r. naliczająca opłaty roczne za zarząd. Dla pozostałych działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym prawo zarządu miało wynikać z faktu, że w 1926 r. grunt ten znajdował się w zarządzie powierniczym przedsiębiorstwa P., co potwierdza, dołączony do pisma z 4 sierpnia 2016 r., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15. Decyzja ta jednak, zdaniem Ministra, nie mogła zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o jego istnieniu w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Wprawdzie określona w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia decyzja ustalająca opłatę za zarząd może stanowić dowód na jego istnienie, jednakże tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem jego ustanowienia w sensie prawnym, skoro ten mógł powstać jedynie zgodnie z przywołanymi art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Oznacza to, iż decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Wspomnianego zaś nawiązania do aktu ustanawiającego prawo zarządu, w treści decyzji z 30 marca 1987 r. o naliczeniu opłat brak.
Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. w W. zarzucając jej naruszenie:
1. art. 7 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) dalej: "K.p.a.", poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy;
2. art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 75 § 1 ab initio K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
3. art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120) poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. z siedzibą w W., co winno doprowadzić do przyjęcia, że P. nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej; jak również o zwrot od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddając skargę wskazał, iż stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji przepis art. 200 u.g.n., odwołuje się do art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), który w ustępie 1 stanowił, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów F., będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego. Reguluje on zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kluczowe dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie (w tym przypadku przedsiębiorstwo państwowe P.) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zarząd (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa nie kreuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. Tego rodzaju dokumentami kreującymi prawo zarządu skarżąca spółka (a uprzednio przedsiębiorstwo) się nie legitymuje. Powoływała jako dowód na istnienie wspomnianego prawa decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim z 30 marca 1987 r. nr G.II-8224/7/87 ustalająca na rzecz S. w K. opłaty roczne za "grunt będący przedmiotem zarządu", obejmujący m.in. działki nr [...]25, nr [...]18, nr [...]20, nr [...]41 i nr [...]28, dla pozostałych działek objętych wnioskiem – prawo zarządu wynikać miało z faktu, że w 1926 r. grunt ten znajdował się w zarządzie powierniczym przedsiębiorstwa P. (co zdaniem skarżącej potwierdzać miał załączony do pisma z 4 sierpnia 2016 r. wyrok NSA z 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15). Zdaniem skarżącej, są one wystarczające dla udokumentowania zarządu, co wynikać ma z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Przywołane rozporządzenie, wymienia jako dowód umożliwiający stwierdzenie dotychczasowego zarządu decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd nieruchomością (§ 4 ust. 1 pkt 6)
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ze stanowiskiem strony nie sposób się zgodzić. Decyzja ta w żaden sposób nie nawiązuje do aktu (decyzji) kreującego prawo zarządu. Sam fakt posłużenia się w jej redakcji sformułowaniem wskazujący, że opłata ustalana jest za "zarząd", nie jest wystarczające do uznania, że istotnie tego rodzaju prawo przedsiębiorstwu przynależało. W konsekwencji powyższego, w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, ukształtowanego pod wpływem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), jest dokumentem niewystarczającym dla stwierdzenia istnienia tego prawa. Jak wyjaśniał Trybunał, a w ślad za nim sądy administracyjne, decyzja o naliczeniu opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu (użytkowania) jedynie wyjątkowo, gdy była ona wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność rozporządzenia z delegacją ustawową zawartą w art. 206 u.g.n., a tym samym z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd meriti zauważył, iż co prawda rozważania zawarte w powyższym wyroku dotyczą stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni i § 6 ww. rozporządzenia, jednakże pozostają one aktualne także w odniesieniu do warunków stwierdzania prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, Lex nr 505282). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadnie organy nie uznały ww. decyzji za dokument przesądzający o istnieniu owego prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. W tym stanie rzeczy zarzut arbitralności takiej oceny, a przez to naruszenia art. 80 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za chybiony.
Prowadzone przez organ wojewódzki poszukiwania stosownych dokumentów okazały się bezskuteczne. Także sama skarżąca spółka - w piśmie z 4 stycznia 2016 r. skierowanym do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach – poinformowała, że jedynym dokumentem świadczącym o przekazaniu przedmiotowych działek w zarząd przedsiębiorstwa jakim dysponuje jest ww. decyzja z 30 marca 1987 r., a dla pozostałych działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym prawo zarządu wynika z faktu, że w 1926 r. grunt ten znajdował się w zarządzie powierniczym przedsiębiorstwa P., co potwierdza, dołączony do pisma, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15. Sąd I instancji wskazał, że jeśli organ podejmował działania w celu odszukania dokumentów mogących potwierdzać okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy – co miało miejsce w niniejszej sprawie (o czym świadczy wystąpienie Wojewody Śląskiego do Starosty Wodzisławskiego z 19 lipca 2016 r. oraz do strony z 19 lipca 2016 r.) i dokumentów takich nie uzyskał – nie sposób mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia w toku procedowania sprawy przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przejawiającego się w niepodejmowaniu z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał również, że skoro zatem w toku postępowania wyjaśniającego nie pozyskano dowodu potwierdzającego sprawowanie przez przedsiębiorstwo państwowe P. w dniu 5 grudnia 1990 r. prawnie ustanowionego zarządu położonym w P. , obręb [...], oznaczonych jako działki: nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3, nr [...]4, nr [...]5, nr [...]6, nr [...]7, nr [...]8, nr [...]9, nr [...]10, nr [...]11, nr [...]12, nr [...]13, nr [...]14, nr [...]15, nr [...]16, nr [...]17, nr [...]18, nr [...]19, nr [...]20, nr [...]21, nr [...]22, nr [...]23, nr [...]24, nr [...]25, nr [...]26, nr [...]27, nr [...]28, nr [...]29, nr [...]30, nr [...]31, nr [...]32, nr [...]33, nr [...]34, nr [...]35, nr [...]36, nr [...]37, nr [...]38, nr [...]39, nr [...]40, nr [...]41, nr [...]42, nr [...]43, nr [...]44, nr [...]45, nr [...]46, nr [...]47 i nr [...]48, uzasadnione jest wnioskowanie, że władanie nim przez ten podmiot miało jedynie charakter faktyczny. Powyższe wykluczało możliwość potwierdzenia na jego rzecz konwersji z mocy art. 200 u.g.n. owego władania w prawo użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu wojewódzkiego orzekając o odmowie uwłaszczenia na tej podstawie P. na przedmiotowych nieruchomościach Wojewoda Śląski nie naruszył przepisu art. 200 ust. 1 u.g.n. wykładanego w powiązaniu z art. 206 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 w zw. z ust. 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Nie naruszył go w związku z tym także Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymując w mocy podjętą przez ów organ decyzję.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła skarżąca zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci:
1) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako u.g.n.) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż P. S.A. lub ich poprzedniczka prawna nie nabyły z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy takiego uwłaszczenia, zwłaszcza ze względu na błędne przyjęcie nieprzysługiwania P. prawa zarządu Nieruchomości,
2) § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 120) w zw. z art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. Dz. U. Nr 30, poz. 168 (dalej: KPA) poprzez jego niezastosowanie, a to zaniechanie stwierdzenia zarządu gruntów P. zgodnie z brzmieniem art. 75 KPA (w oparciu o dowody przez ten przepis przewidywane) w stanie niezachowania się dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia,
3) art. 206 u.g.n. i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż delegacja ustawowa pozwalała stanowić przepisy rangi podustawowej zawierające zamknięty katalog środków dowodowych koniecznych do stwierdzenia nabycia z mocy prawa prawa użytkowania wieczystego i pominięcie okoliczności, że dotychczas prezentowana przez organy wykładnia pozwala na zawężanie przesłanek ustawowych rozporządzenia i uznanie, że wykazanie posiadania nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w naprowadzonych przepisach, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu
z ostrożności procesowej:
4) art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy wskazanych dokumentów, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, jak również, iż nieuwzględnienie faktu, że grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego P. przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa,
5) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty,
b. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.k., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post – faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Uzasadniając wniosek o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej ww. zagadnienia prawnego Spółka podkreśliła, że stanowisko Sądu I instancji, wynikające z najnowszego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (w tym uchwały NSA z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16) jest błędne oraz oparte na nieprawidłowej i niepełnej wykładni przepisów prawa, a także logicznie sprzeczne i narusza zasady demokratycznego państwa prawa. Na pełną aprobatę zasługuje z kolei stanowisko zawarte w zdaniu odrębnym do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OPS 4/17.
Zdaniem Spółki, pogląd zgodnie z którym wykazanie istnienia prawa zarządu może być wykazane wyłącznie za pomocą dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia, stanowi naruszenie art. 75 § 1 ab initio K.p.a., narusza regułę lex retro non agit oraz opiera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu.
W opinii Spółki, przepis art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawiera wyraźnego ograniczenia środków dowodowych. Przepis ten określał wyłącznie sposoby, w jakie mogło dojść do ustanowienia zarządu a nie odnosił się do kwestii dowodowych. Ograniczenie takie można byłoby wywieść z § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale ograniczenie przepisu ustawy nie może następować w akcie prawnym niższego rzędu. Poza tym, omawiane rozporządzenie zostało wydane dopiero 10 lutego 1998 r., a więc nie mogło stanowić podstawy do oceny stanu występującego 5 grudnia 1990 r.
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, odnosząc się do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że prawo zarządu przysługiwało podmiotom, które same nie mogły być właścicielami nieruchomości.
Jak zaznaczyła Spółka, "w poprzednim ustroju nie zawsze dochowywano należytej staranności przy formalnym ustanawianiu zarządu i w późniejszym przechowywaniu dokumentów. O wiele ważniejsze, zarówno dla przedsiębiorstw państwowych, jak i dla organów administracji państwowej, było dbanie o terminowe regulowanie opłat z tytułu zarządu, dlatego też i w niniejszej sprawie skarżąca dysponuje decyzjami dotyczącymi właśnie opłat". Podkreśliła, że przedsiębiorstwa państwowe nie miały środków prawnych, ani realnej możliwości i potrzeby ich stosowania, do wymuszenia na organie administracji państwowej wydania bądź sporządzenia dokumentów określonych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Z tego względu, ewentualne braki w tym zakresie mogą obciążać tylko samo Państwo, a nie osobę prawną.
Nieprawidłowe jest zdaniem Spółki stanowisko prezentowane dotąd przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż decyzja o ustaleniu opłaty z tytułu zarządu gruntem nie jest dowodem ustanowienia takiego zarządu w formie zgodnej z prawem. Świadczy ona jednoznacznie, że oddanie w zarząd nastąpiło, a akt ten zarząd kreujący nie zachował się. Oczywiste jest, iż decyzja ustanawiająca zarząd Spółki nad przedmiotowa nieruchomością istniała. Bezsprzecznie uległa ona następnie zniszczeniu lub zaginęła. Zatem Sąd I instancji winien uznać stanowisko Spółki, zwłaszcza w tym zakresie, za w pełni wykazane.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, organy powinny dopuścić możliwość wykazywania faktu oddania określonego gruntu w zarząd na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, o ile tylko nie jest to sprzeczne z prawem.
Strona przeciwna nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotowa sprawa dotyczy wydania decyzji dotyczącej nabycia przez Polskie Koleje Państwowe z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w P. , obręb [...], oznaczonego jako działki: nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3, nr [...]4, nr [...]5, nr [...]6, nr [...]7, nr [...]8, nr [...]9, nr [...]10, nr [...]11, nr [...]12, nr [...]13, nr [...]14, nr [...]15, nr [...]16, nr [...]17, nr [...]18, nr [...]19, nr [...]20, nr [...]21, nr [...]22, nr [...]23, nr [...]24, nr [...]25, nr [...]26, nr [...]27, nr [...]28, nr [...]29, nr [...]30, nr [...]31, nr [...]32, nr [...]33, nr [...]34, nr [...]35, nr [...]36, nr [...]37, nr [...]38, nr [...]39, nr [...]40, nr [...]41, nr [...]42, nr [...]43, nr [...]44, nr [...]45, nr [...]46, nr [...]47 i nr [...]48. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 200 u.g.g. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.
Podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych było legitymowanie się przez te osoby w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu gruntami oraz budynkami, lokalami i urządzeniami położonymi na tym gruncie. Zasady dokumentowania tej okoliczności ustalono w rozporządzeniu z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W art. 200 ust. 1 u.g.n. ustawodawca nie zdefiniował dla potrzeb postępowań uwłaszczeniowych pojęcia zarządu i sposobu jego wykazywania. Jak wyjaśniono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23, w okresie PRL instytucja zarządu pojawiła się po raz pierwszy w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), gdzie w art. 3 ust. 2 ustawodawca użył pojęcia "zarząd i użytkowanie". Następnie w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz w ustawie z 1961 r. posłużono się wyłącznie terminem "użytkowanie". Z kolei w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99., dalej: "u.g.g.") użyto już terminu "zarząd". Pomimo więc różnic terminologicznych, w każdym przypadku chodziło o tę samą instytucję, która istotowo pozostała niezmieniona przez cały okres PRL (zob. A. Chełchowski, Trwały zarząd nieruchomości publicznych, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 34–35).
Podstawą zatem do wydania decyzji potwierdzającej fakt nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez daną państwową osobę prawną (inną niż Skarb Państwa) użytkowania wieczystego określonego gruntu jest legitymowanie się przez tę osobę prawem zarządu - w rozumieniu przepisów u.g.g. - w stosunku do tego gruntu. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 u.g.g., państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z tej przyczyny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać, a można go wykazać środkami dowodowymi określonymi w przepisach rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanego na podstawie art. 206 tej ustawy. W rozporządzeniu z dnia 10 lutego 1998 r., w § 4 uregulowano procedurę stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. wymieniony został zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2069/20, źródło CBOSA).
Przedmiotem sporu jest zasadność zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organu, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, to jest gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Jeżeli zatem nawiązania do aktu ustanawiającego prawo zarządu, w treści decyzji o naliczeniu opłat brak, to na podstawie takiej decyzji nie można stwierdzić istnienia prawa zarządu.
Należy zwrócić uwagę na niestaranną redakcję zarzutu naruszenia § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (Dz.U. Nr 23, poz. 120). Przepisy te zawierają zróżnicowaną treść normatywną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zarzucono naruszenie § 4 ust. 1 pkt 6 oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia i zarzut naruszenia tych przepisów będzie przedmiotem oceny Sądu kasacyjnego.
Należy również zauważyć, że nie zostały uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Sąd kasacyjny jest zatem zwolniony z obowiązku odniesienia się do tych zarzutów.
Zasadnie zarzucono Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni prawa materialnego (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia), co z kolei prowadzi do wniosku, że odmowne załatwienie wniosku skarżącej kasacyjnie było co najmniej przedwczesne.
Odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego wykładni § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 marca 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, jest konieczne z uwagi na treść niedawno podjętej uchwały w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23. Zgodnie z treścią tej uchwały: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)."
W uchwale na wstępie wyjaśniono, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych, z których druga polega na nabyciu przez gminy na własność z mocy samego prawa mienia należącego do podmiotów wskazanych w wyżej wymienionym art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych w ramach Skarbu Państwa, gdzie nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę w uzasadnieniu uchwały I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie P. zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego."
Ustawa z 1990 r. oraz rozporządzenie z 16 marca 1993 r. zostały uchylone na podstawie art. 242 pkt 2 u.g.n., ze skutkiem od 1 stycznia 1998 r., w związku z wejściem w życie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W stanie prawnym, który obowiązuje od 1 stycznia 1998 r., problematykę uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych reguluje art. 200 ust. 1 u.g.n. Z kolei, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 206 u.g.n., Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120).
W przywołanej wyżej uchwale I OPS 2/23 wskazano, że językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, to jest do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5 rozporządzenia, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. W uchwale podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczą, w uzasadnieniu uchwały przyjęto, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. i z 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowanie przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, to jest władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako określenie katalogu dowodów przewidzianych w jednym tylko celu, to jest dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe.
W uzasadnieniu uchwały wskazano również, że żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania także nie można wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu, również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, w uchwale przyjęto, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach K.p.a., z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, to z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
W uchwale ponadto akcentowano, że demokratyczne państwo prawne nie powinno tolerować sytuacji, w której osoby prawne przez nierzadko kilkadziesiąt lat prowadzą działalność na gruntach zajmowanych bez udokumentowanego tytułu prawnego i nie sposób nie dostrzec, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu przepisów uwłaszczeniowych było uporządkowanie tego stanu rzeczy – w takim kontekście należy odczytywać przepisy rozporządzenia. Intencją ustawodawcy wprowadzającego instytucję uwłaszczenia do porządku prawnego było nadanie państwowym i komunalnym osobom prawnym uprawnienia do zajmowanego przez nie gruntu, czemu mają służyć między innymi przepisy rozporządzenia, to jest praktycznej realizacji uwłaszczenia ustanowionego mocą art. 2 i art. 2a ustawy z 1990 r., a następnie art. 200 u.g.n.
Z przytoczonego uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika zatem, po pierwsze, że ani powołane w jej treści przepisy, ani inne regulacje dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Po drugie, że decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Po trzecie, że rozważań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyrokach z 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 oraz z 9 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 10/00 nie można odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych. Z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu, niezasadne jest posługiwanie się analogią i przenoszenie twierdzeń Trybunału Konstytucyjnego dotyczących § 6 rozporządzenia na § 4 tego rozporządzenia. Po czwarte, że decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie.
Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, mając na uwadze dotychczasową, przeważającą linię orzeczniczą sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierowały się argumentacją zawartą w wymienionych powyżej wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując wymóg odwoływania się w treści decyzji określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji. Powodem zaś odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n. było między innymi to, że decyzja, na którą powoływała się skarżąca Spółka, nie przywoływała tytułu wnoszenia opłat, czyli konkretnej decyzji administracyjnej lub umowy ustanawiającej prawo zarządu. Minister, jako organ odwoławczy, stwierdził, że decyzje o naliczeniu opłat nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji.
W zaistniałej sytuacji, mając na względzie wiążącą uchwałę składu siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/23, należy odnieść rozważania w niej zawarte do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Z akt tej sprawy wynika, że do wniosku uwłaszczeniowego z 14 czerwca 2006 r. Spółka załączyła m.in. decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 marca 1987 r. nr G.11-8224/7/86 o ustaleniu opłaty za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego o łącznej powierzchni 87,6705 ha oraz decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim nr G.ll-8224/66/89 o ustaleniu nowej opłaty za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego o łącznej powierzchni 87,6705 ha. Ponadto zostało dołączone oświadczenie z 19 czerwca 2006 r. złożone przez H.C. - Zastępcę Dyrektora ds. technicznych i J.P. - Zastępcy Dyrektora ds. eksploatacyjnych, iż grunt położony w P. , obręb [...], oznaczony jako działki: nr [...]1, nr [...]2, nr [...]3, nr [...]4, nr [...]5, nr [...]6, nr [...]7, nr [...]8, nr [...]9, nr [...]10, nr [...]11, nr [...]12, nr [...]13, nr [...]14, nr [...]15, nr [...]16, nr [...]17, nr [...]18, nr [...]19, nr [...]20, nr [...]21, nr [...]22, nr 1151/66, nr [...]24, nr [...]25, nr [...]26, nr [...]27, nr [...]28, nr [...]29, nr [...]30, nr [...]31, nr [...]32, nr [...]33, nr [...]34, nr [...]35, nr [...]36, nr [...]37, nr [...]38, nr [...]39, nr [...]40, nr [...]41, nr [...]42, nr [...]43, nr [...]44, nr [...]45, nr [...]46, nr [...]47 i nr [...]48, jest zajęty pod infrastrukturę kolejową, w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 86, poz. 789). Zarząd na objętych postępowaniem gruntach działek nr [...]25, nr [...]18, nr [...]20, nr [...]41 i nr [...]28, miała potwierdzać decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 marca 1987 r. naliczająca opłaty roczne za zarząd. Dla pozostałych działek objętych wnioskiem uwłaszczeniowym prawo zarządu miało wynikać z faktu, że w 1926 r. grunt ten znajdował się w zarządzie powierniczym przedsiębiorstwa P.
Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w motywach podjętej w dniu 27 lutego 2017 r. w składzie 7 sędziów uchwale (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 259), wyjaśnił, że wprawdzie na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie z dniem 3 sierpnia 1948 r. użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP. W szczególności ustawa ta nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawcy utrzymanie tego prawa. Z kolei statut organizacyjny przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nadany uchwałą nr 189 Rady Ministrów z dnia 26 maja 1961 r. (M.P. z 1961 r., Nr 47, poz. 210), stanowił w paragrafie 3, że do prowadzenia działalności, określonej w § 2, PKP posiada środki trwałe, przydzielone przez Państwo, oraz środki obrotowe, przewidziane w planach gospodarczych (ust. 1). Zasady i tryb przekazywania przez PKP środków trwałych i obiektów majątkowych w przypadkach nie określonych odrębnymi przepisami regulują ogólne przepisy, obowiązujące przedsiębiorstwa państwowe (ust. 3).
W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca między innymi ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia w życie ustawy oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP.
Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2014 r. poz. 1160) przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – Dz. U. z 2016 r. poz. 1727, obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16), jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r. (I OPS 5/17) przesądzone zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
Ponadto w uchwale z 27 lutego 2017 r. (I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A., miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej.
W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, przyznane na podstawie rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku wygasło z dniem uchylenia ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach przepisów tego rozporządzenia. Nie można jednak wykluczyć powstania prawa zarządu P. po tej dacie w odniesieniu do konkretnych gruntów. Stwierdzenie dotychczasowego prawa zarządu powinno wówczas, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, nastąpić na podstawie jednego z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Skoro zgodnie z uchwałą w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2024 r. sygn. I OPS 2/23 decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 u.g.n., to należy uznać, że w sytuacji przedstawienia takiej decyzji przez wnioskodawcę istnieje podstawa do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu. Z uzasadnienia uchwały I OPS 2/23 wynika przy tym, że decyzja o opłatach musi wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, to jest ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością.
W toku postępowania organy nie kwestionowały, że przedłożona w sprawie decyzja z 30 marca 1987 r. dotyczy między innymi działek nr [...]25, nr [...]18, nr [...]20, nr [...]41 i nr [...]28, będących przedmiotem wniosku, koncentrowały się bowiem na wykazaniu, że ta decyzja nie może być samodzielną podstawą do uznania, że na gruncie ustanowiono prawo zarządu w sposób prawem przewidziany. Zachodzi zatem potrzeba dokonania weryfikacji i oceny przedstawionych przez P. dowodów oraz wyjaśnienia, czy działki objęte ww. decyzją o opłacie za zarząd/użytkowanie to działki, których dotyczył wniosek o uwłaszczenie.
Z uwagi na opisane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z 16 grudnia 2024 r. sygn. akt I OPS 2/23, które skład orzekający w niniejszej sprawie podziela (art. 269 § 1 p.p.s.a.), zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia należało uznać za zasadny.
Tym samym zbędne było przedstawianie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)".
Nietrafny jest natomiast zarzut, iż w sprawie doszło do zastosowania niewynikającej z przepisów prawa formalnej (legalnej) teorii dowodów, podczas gdy należało uznać, że postępowanie dowodowe odbywa się na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego w trybie przewidzianym przez Kodeks postępowania administracyjnego, a w konsekwencji jako dowód należało dopuścić i rozważyć wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Odnosząc się do powyższej kwestii wskazać należy, że na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym. Użycie sformułowania "w szczególności" pozwala bowiem przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył rodzaju środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 820/17). Otwarty katalog dowodowy, o którym mowa w powołanym przepisie, czyli możliwość wykorzystywania różnych środków dowodowych przy ustalaniu okoliczności faktycznych danej sprawy, jest aktualny w sytuacji, gdy z przepisów szczególnych nie wynika, że dany fakt może być ustalony tylko w określony sposób. Natomiast w tych sprawach, w których istotne jest wykazanie okoliczności prawnych, np. istnienie określonego prawa, można to uczynić, jeżeli prawo to powstało z zachowaniem wymaganych dla tego prawa wymogów, w tym przepisów dotyczących formy prawnej, czy też wymogów dotyczących danego zdarzenia prawnego. Nie można zatem powołując się na art. 75 k.p.a. i szeroki katalog środków dowodowych wykazać istnienie określonego prawa, jeżeli dla jego powstania niezbędne jest spełnienie określonych wymogów czy to co do formy prawnej czy też materialnoprawnych.
Szczególnego rodzaju sytuację mamy w postępowaniu uwłaszczeniowym, w którym zastosowanie ma rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W powołanym rozporządzeniu § 4 stanowi, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów wymienionych w ust. 1 pkt 1 do pkt 10. Zgodnie zaś z ust. 3 jeżeli nie zachowały się dokumenty o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowych i komunalnych jednostkom organizacyjnym. Wskazany w powołanym przepisie katalog środków dowodowych, za pomocą którego można stwierdzić dotychczasowe prawo zarządu, stanowi rozwiązanie szczególne, które pozwala na stwierdzenie istnienia tego prawa w oparciu o szerszy katalog środków dowodowych, niż wynika to z przepisów materialnoprawnych regulujących tryb i sposób powstania prawa zarządu, aby to było możliwe niezbędne było wydanie przepisów szczególnych, natomiast nie można było powyższych ustaleń dotyczących okoliczności prawnych czynić w oparciu o katalog środków dowodowych określonych w art. 75 k.p.a. Dlatego też zarzut dotyczący zastosowania nie wynikającej z przepisów prawa nieformalnej teorii dowodów nie jest trafny.
Z powyższych względów uchyleniu podlegał nie tylko zaskarżony wyrok, ale również zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 stycznia 2021 r. nr DO-II.7610.27.2021.KC oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, ale tylko z tych względów, które wskazują na błąd Sądu I instancji i organów administracji obu instancji w zakresie przyjętej wykładni przepisów prawa co do wartości dowodowej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z 30 marca 1987 r. nr G.11-8224/7/86 o ustaleniu opłaty za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego o łącznej powierzchni 87,6705 ha oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Wodzisławiu Śląskim nr G.ll-8224/66/89 o ustaleniu nowej opłaty za zarząd/użytkowanie gruntu państwowego o łącznej powierzchni 87,6705 ha. Rozpatrując ponownie sprawę, organy będą zobowiązane uwzględnić stanowisko zawarte w przywołanej uchwale I OPS 2/23, mające wpływ na sposób zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej.
Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. W konsekwencji, wydana w sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja podlegały uchyleniu na podstawie art. 193 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.