I OSK 1356/24

I OSK 1356/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wr 176/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2024-03-11
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A., G.P. i D.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 176/24 o odrzuceniu skargi A.A., G.P. i D.P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 11 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 176/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę A. A., G. P. i D. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 29 marca 2018 r. nr [...] Rada Miasta [...] dokonała scalenia i podziału nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulic [...], dla obszaru obejmującego następujące działki: nr [...]. W § 3 ust. 2 tej uchwały ustalono termin zapłaty opłat adiacenckich z tytułu scalenia i podziału do dnia 31 grudnia 2023 r.
Następnie w dniu 24 października 2023 r. została podjęta uchwała nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r., którą uchwalono, co następuje: "§ 1. W Uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 29 marca 2018 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obręb [...], w rejonie ulic [...] § 3 ust. 2 otrzymuje brzmienie: "Ustalić termin zapłaty opłat adiacenckich z tytułu scalenia i podziału do dnia 31 grudnia 2025 r.". § 2. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...]. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia."
Pismem z dnia 19 stycznia 2024 r. skarżący zaskarżyli ww. uchwałę z dnia 24 października 2023 r., zarzucając naruszenie interesu prawnego skarżących, które – jak wskazali – jest skutkiem naruszenia: 1) art. 107 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n." w zw. z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 2) art. 107 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 3) art. 140 K.c. w zw. z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 4) art. 102 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 5) art. 103 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 6) art. 103 ust. 2 u.g.n.; 7) art. 103 ust. 3 u.g.n.
Ponadto zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie obiektywnego porządku prawnego, tj.: 8) art. 107 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 9) art. 107 ust. 3 w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. w zw. z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 10) art. 140 K.c. w zw. z art. 217 w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 11) art. 102 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 12) art. 103 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; 13) art. 103 ust. 2 u.g.n.; 14) art. 103 ust. 3 u.g.n.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucając skargę stwierdził, że skarżący wywodzą naruszenie ich interesu prawnego z naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Uwidocznione jest to w samej treści skargi, w której pkt 8-14 stanowiących o naruszeniu obiektywnego porządku prawego stanowią wierne powtórzenie pkt 1-7 mówiących z kolei o naruszeniu interesu prawnego skarżących. Jednakże kolejność sądowej oceny zaskarżonej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.s.g.", uchwały jest odwrotna, najpierw Sąd dokonuje oceny, czy w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a w drugiej dopiero kolejności – czy naruszono procedurę przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego skargę w trybie art. 101 u.s.g. z powołaniem się na naruszenia przepisów proceduralnych, te bowiem są przedmiotem dalszej oceny przez sąd administracyjny. Analiza naruszeń proceduralnych, a więc naruszeń obiektywnego porządku prawnego, we wstępnym procesie kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej uchwały niweczyłaby zasadność możliwości zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego czy też uprawnienia przepisami zaskarżonej uchwały. Takiego bowiem nie można wywodzić z art. 103 ust. 2, art. 103 ust. 3, art. 104 ust. 2 pkt 7, art. 107 ust. 3 u.g.n., art. 140 K.c., a także art. 217 oraz art. 2 Konstytucji RP, jak i samego faktu posiadania nieruchomości objętych scaleniem i podziałem bez wskazywania, w jaki sposób prawo własności skarżących tych nieruchomości zostało naruszone.
Na marginesie Sąd zauważył, że skarżący kwestionują korzystny dla nich akt, bo odwlekający w czasie konieczność uiszczenia ustalonej decyzją z dnia 14 września 2023 r. opłaty adiacenckiej. Przy czym, fakt zaskarżenia do sądu administracyjnego przez skarżących tej decyzji nie ma żadnego wpływu na byt prawny uchwały, której przedmiotem jest scalenie i podział nieruchomości – ten pierwszy jest bowiem indywidualnym aktem administracyjnym podjętym w konkretnej sprawie (tu wobec skarżących), zaś ten drugi – aktem skierowanym do wszystkich właścicieli nieruchomości objętych scaleniem i podziałem. Nie można się przy tym zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że ustanowiony w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości termin "jest terminem, w którym należy w drodze ostatecznej decyzji taką opłatę ustalić, w związku z czym w przypadku niewydania do jego upływu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, obowiązek uiszczenia wymienionej daniny publicznej wygasa". Żaden przepis u.g.n. nie wskazuje terminu, do kiedy powinna zostać ustalona w drodze decyzji opłata adiacencka. W ust. 3 art. 107 u.g.n. wskazano jedynie, że terminy i sposób wnoszenia opłat adiacenckich ustala wójt, burmistrz albo prezydent miasta, w drodze ugody z osobami zobowiązanymi do ich zapłaty, przez podpisanie protokołu uzgodnień, zaś w razie niedojścia do ugody, o terminie i sposobie zapłaty rozstrzyga rada gminy, podejmując uchwałę o scaleniu i podziale nieruchomości. I z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W § 3 ust. 2 uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości ustalono bowiem termin zapłaty opłat adiacenckich do dnia 31 grudnia 2023 r., który następnie został na mocy § 1 zaskarżonej uchwały wydłużony do dnia 31 grudnia 2025 r. Dlatego też w przypadku, gdy organ nie wydaje ostatecznej decyzji (choć w niniejszej sprawie taka decyzja została wydana) o ustaleniu opłaty adiacenckiej do upływu terminu wskazanego w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości obowiązek uiszczenia tej opłaty nie wygasa. Ponadto, interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały nie można wywodzić, jak wskazał pełnomocnik skarżących, że skarżącym doręczono zaskarżoną uchwałę.
Reasumując, Sąd wskazał, że dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i ich naruszenie można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skoro wniesiona skarga nie spełnia tych warunków, Sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności zaskarżonego aktu, w tym do badania prawidłowości zasad i trybu jego podjęcia.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie:
1) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 217 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na wydłużeniu terminu wygaśnięcia zobowiązania daninowego na rzecz organu władzy publicznej, skutkujące pogorszeniem sytuacji majątkowej skarżących kasacyjnie;
2) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 107 ust. 3 oraz w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na zmianie terminu zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, co stanowi naruszenie prawa nabytego skarżących, którego przedmiotem jest jednoznaczne ukształtowanie terminu zapłaty daniny publicznej w drodze indywidualnego, władczego aktu stosowania prawa;
3) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 107 ust. 3 oraz w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na zmianie terminu zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, która to zmiana terminu nastąpiła w uchwale odrębnej niż uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości;
4) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 102 ust. 3 u.g.n. poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na podjęciu przez organ zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r.;
5) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2. art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 103 ust. 1 u.g.n. poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez uprzedniego zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r., podczas gdy zgodnie z przewidzianymi w procedurze wymogami Burmistrz Gminy Miasta O. powinien był powiadomić skarżących kasacyjnie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r.;
6) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 103 ust. 2 u.g.n. poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na uniemożliwieniu skarżącym kasacyjnie powołania rady uczestników scalenia;
7) art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 103 ust. 3 u.g.n. poprzez odrzucenie skargi, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na uniemożliwieniu zaopiniowania projektu uchwały z dnia 24 października 2023 r. przez radę uczestników scalenia oraz niewyłożenie projektu do wglądu skarżącym na okres 21 dni w siedzibie Urzędu Miasta O., niezawiadomienie skarżących na piśmie o wyłożeniu projektu do wglądu, a także niepodanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w mieście O., jak również zaniechanie ogłoszenia w prasie lokalnej informacji o wyłożeniu projektu;
8) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 217 oraz art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na wydłużeniu terminu wygaśnięcia zobowiązania daninowego na rzecz organu władzy publicznej, skutkujące pogorszeniem sytuacji majątkowej skarżących kasacyjnie;
9) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 107 ust. 3 oraz w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na zmianie terminu zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, co stanowi naruszenie prawa nabytego skarżących, którego przedmiotem jest jednoznaczne ukształtowanie terminu zapłaty daniny publicznej w drodze indywidualnego, władczego aktu stosowania prawa;
10) art. 147 § 1 P,p.s,a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 107 ust. 3 oraz w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na zmianie terminu zapłaty opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, która to zmiana nastąpiła w drodze uchwały odrębnej niż uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości;
11) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 102 ust. 3 u.g.n. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na podjęciu przez organ zaskarżonej uchwały bez uprzedniego podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r.;
12) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 103 ust. 1 u.g.n. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na podjęciu zaskarżonej uchwały bez uprzedniego zawiadomienia skarżących o wszczęciu postępowania w przedmiocie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r., podczas gdy zgodnie z przedmiotowym przepisem Burmistrz Gminy i Miasta O. powinien był powiadomić skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany uchwały z dnia 29 marca 2018 r.;
13) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 103 ust. 2 u.g.n. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na uniemożliwieniu skarżącym powołania rady uczestników scalenia;
14) art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2, art. 7, art. 45 ust. 1 oraz w zw. z art. 217 Konstytucji RP w zw. z art. 44 oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 103 ust. 3 u.g.n. poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości, które to naruszenie dokonane zostało na skutek uznania, że skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, podczas gdy skarżący kasacyjnie wykazali naruszenie ich interesu prawnego przez tę uchwałę, polegające na uniemożliwieniu zaopiniowania projektu uchwały z dnia 24 października 2023 r. przez radę uczestników scalenia oraz niewyłożenie projektu do wglądu skarżącym na okres 21 dni w siedzibie Urzędu Miasta O., niezawiadomienie skarżących na piśmie o wyłożeniu projektu do wglądu, a także niepodanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w mieście O., jak również zaniechanie ogłoszenia w prasie lokalnej informacji o wyłożeniu projektu;
15) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty sprawy, polegające na odrzuceniu skargi, podczas gdy z przedstawionych przez skarżących kasacyjnie okoliczności faktycznych i prawnych wynika naruszenie przez zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę ich interesu prawnego;
16) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I instancji uzasadnienia wyroku, w którym Sąd ten dokonał za skarżących kasacyjnie oceny, czy zaskarżona uchwała jest dla nich korzystna, podczas gdy do dokonania takiej oceny uprawnieni są jedynie skarżący kasacyjnie.
Mając na uwadze ww. zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o:
1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;
ewentualnie:
2) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 24 października 2023 r. w całości;
3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W skardze kasacyjnej podniesionych zostało szereg zarzutów dotyczących naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, jednakże należy się do nich odnieść łącznie, gdyż istota sporu sprowadza się do ustalenia czy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawidłowo ocenił, że skarżący wnosząc skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości nie wykazali, że uchwała ta narusza ich interes prawny.
Mając na uwadze powyższe zauważyć trzeba, że podstawę prawną wniesionej przez skarżących skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.g.n., który przewiduje, że
każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest przy tym pogląd, zgodnie z którym przyjęta w art. 101 ust. 1 u.s.g. konstrukcja rzutuje w sposób istotny na legitymację strony skarżącej. Inaczej bowiem, niż w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 K.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten stanowi lex specialis w odniesieniu do art. 50 P.p.s.a., co do podmiotów, których legitymacja skargowa powiązana jest z przesłankami materialnoprawnymi. Legitymacja skargowa w art. 50 P.p.s.a. powiązana jest bowiem z interesem prawnym, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. powiązana została z naruszeniem interesu prawnego. Przepis art. 101 ust 1 u.s.g. daje zatem prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą organu gminy, podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej. Z powyższego sformułowania, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, wynika, że nie jest to skarga powszechna (actio popularis), służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Zaskarżając akt na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy zatem, wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem), a indywidualną sytuacją prawną skarżącego. Skarżący musi udowodnić, że zaskarżony akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Dopiero ustalenie, że interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone aktem, podjętym przez organ gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi i przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W świetle art. 101 ust 1 u.s.g. skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2795/20 oraz z dnia oraz z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 497/23).
Uwzględniając powyższe rozważania, dla wykazania naruszenia interesu prawnego, wymagane było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że postanowienia przyjętej przez Radę Miasta [...] uchwały z dnia 24 października 2023 r. w przedmiocie zmiany uchwały tego organu z dnia 29 marca 2018 r. godzą w prawa przysługujące skarżącym. Pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii było wymogiem koniecznym dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd, że skarżący nie wykazali aby przedmiotowa uchwała naruszała bezpośrednio ich interes prawny. Naruszenie interesu prawnego to taka ingerencja w sferę prawną strony skarżącej, która wywołuje negatywne następstwa w jej uprawnieniach. Naruszenie to musi być zatem bezpośrednim skutkiem podjętego przez jednostkę samorządu terytorialnego aktu. Tymczasem przedmiotowa uchwała nie ogranicza w żaden sposób przysługujących skarżącym uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 K.c.) ani też nie nakłada na strony żadnych obowiązków. Skarżący kasacyjnie na skutek podjętej uchwały nadal posiadają takie same prawa i obowiązki wynikające z tytułu własności nieruchomości, w takim samym zakresie mogą z niej korzystać czy rozporządzać. Ze względu na brak realnego, bezpośredniego i aktualnego wpływu uchwały na sferę interesu prawnego skarżących nie można zgodzić się z tezą skargi kasacyjnej, że do naruszenia ich interesu prawnego doszło z uwagi na wydłużeniu przez organ gminy terminu wygaśnięcia zobowiązania daninowego.
Podkreślić trzeba, że celem dokonanej zaskarżoną uchwałą zmiany było wypełnienie przez osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, zobowiązania polegającego na wniesieniu opłaty adiacenckiej do budżetu Gminy Miasta O. w terminie wskazanym w uchwale, zapewniając tym samym realizację przez organy gminy zasady dbałości o finanse publiczne. Uchwała ta nie dokonywała zaś zmian innych elementów, o których mowa w art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustanowionych w uchwale Rady Miasta [...] z dnia 29 marca 2018 r. nr [...], a zatem nie ingerowała bezpośrednio w interes prawny ani uprawnienia skarżących. Ostateczne ustalenie zobowiązania do wniesienia na rzecz gminy opłaty adiacenckiej wraz z określeniem terminu do jej wniesienia nastąpiło natomiast na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu decyzją z dnia 14 września 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. w części obejmującej rozstrzygnięcie o ustaleniu skarżącym kasacyjnie opłatę adiacencką z tytułu wzrostu nieruchomości położonej w O., obr. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...]m2, wydzielonej wskutek scalenia i podziału nieruchomości dokonanego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 29 marca 2018 r. o scaleniu i podziale nieruchomości położonych w O., obr. [...] w rejonie ulic [...] w stosunku do wartości nieruchomości przed scaleniem i podziałem działki nr [...] w wysokości 96.428,50 zł oraz ustalającą, że zwaloryzowaną opłatę adiacencką w określonych udziałach i wysokościach każdy ze współwłaścicieli winien wnieść w terminie do 31 grudnia 2023 r. w formie jednorazowej opłaty i to na to orzeczenie przysługiwała skarżącym skarga do sądu wojewódzkiego. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest z urzędu, że skarżący skorzystali z przysługujących im środków zaskarżenia i wnieśli skargę na wskazaną decyzję. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wr 24/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. A., D. P. i G. P. na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 września 2023 r., przy czym wyrok Sądu I instancji na dzień rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest nieprawomocny, a skarżącym przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów kwestie związane ze sposobem ostatecznego określenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz terminu jej wniesienia mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia w tym postępowaniu. Przysługujące skarżącym kasacyjnie prawo własności nieruchomości objętych scaleniem nie daje natomiast im legitymacji do żądania zbadania legalności uchwały z dnia 24 października 2023 r., albowiem zmiany wcześniejszej uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości w zakresie terminu uiszczenia opłat adiacenckich nie można uznać za zmianę w sytuacji prawnej strony skutkującą naruszeniem interesu prawnego, co jest warunkiem wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wobec powyższego za niezasadne uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny A. A., G. P. i D. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu właściwie bowiem uznał, że kontrolowana uchwała nie narusza zindywidualizowanego, konkretnego i aktualnego interesu prawnego skarżących. Normą taką nie stanowią powołane w skardze kasacyjnej przepis art. 44 K.c., odnoszący się do pojęcia mienia, a także art. 140 K.c. dotyczący uprawnień właściciela. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2, 7, 45 i art. 217 Konstytucji RP.
Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości procedury wydania zaskarżonej uchwały zarzuty z tym związane nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu I instancji, a następnie kontroli sądu kasacyjnego, bowiem jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pierwszej kolejności zobligowany był do weryfikacji przesłanek dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi. Tym samym, w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji niewykazania przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego, Sąd ten zobligowany był, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucić. Z tych względów nie było możliwe odnoszenie się do zarzutów naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 102 ust. 3, art. 103 ust. 1, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 3 oraz w zw. z art. 104 ust. 2 pkt 7 u.g.n.
Zaskarżonemu postanowieniu nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zaskarżona uchwała jest dla nich korzystna nie oznacza, że takie uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Powołany przepis określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżących, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rozpoznając skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 24 października 2023 r. niewątpliwie orzekał w granicach sprawy. Z uwagi na przedmiot niniejszego postępowania, badał w pierwszej kolejności czy w sprawie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.