I OSK 1350/20

I OSK 1350/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2388/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-01-23
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 174 pkt. 1 i 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i  § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 1961 nr 32 poz 159
art. 38 ust. 3
Ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Anna Tomaszek po rozpoznaniu w dniu 20 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2388/19 w sprawie ze skargi A. S., H. J., A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 lipca 2019 r., nr DO.4.6613.31.2017.AD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej w skrócie: "Sąd I instancji" lub "WSA") wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. o sygn. akt IV SA/WA 2388/19, wydanym po rozpoznaniu skargi A. S., H. J., A. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 lipca 2019 r. nr DO.4.6613.31.2017.AD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 listopada 2014 r., nr IGR-VIII.7511.1.14.2012.BK oraz zasądził od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju (w skrócie: "Minister"), zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a."), przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrolowana "decyzja" z dnia 20 lipca 1984 r. zawierała rozstrzygnięcie, podczas gdy z treści tego dokumentu wynika, że zawiera on jedynie poświadczenie faktu i stanu prawnego, który został ustalony przez organ administracji w oparciu o prowadzone ewidencje, ewentualne rejestry bądź z inne dane znajdujące się w posiadaniu organu administracji, a tym samym odpowiada ustawowej definicji zaświadczenia;
2. art. 107 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że kontrolowana "decyzja" z dnia 20 lipca 1984 r. zawierała oznaczenie strony lub stron, podczas gdy z treści tej "decyzji" wynika, że organ nie oznaczył stron i nie zamierzał im doręczyć tej "decyzji", gdyż w rozdzielniku umieścił tylko instytucje państwowe nieposiadające interesu prawnego w sprawie, tj. Państwowe Biuro Notarialne, organ prowadzący ewidencję gruntów oraz organ podatkowy;
3. art. 38 ust. 6 w zw. z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z późn. zm.) przez jego błędną wykładnię, co przejawia się w błędnym uznaniu, że istotny wpływ na możliwość dokonania wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów miało wydanie w tym celu dokumentu mającego formę decyzji, podczas gdy z ww. przepisów wynika, że skutek następował z mocy prawa a do wpisu wystarczające było złożenie wniosku przez właściwy organ;
4. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 217 § 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że decyzja z dnia 20 lipca 1984 r. została wydana bez podstawy prawnej, podczas gdy w rzeczywistości dokument ten nie stanowi decyzji, lecz zaświadczenie.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. przez:
a) lakoniczne uzasadnienie oceny, że organ nadzoru nie wykazał, "że [kontrolowana] decyzja nie weszła do obrotu prawnego (nie została doręczona żadnej z potencjalnych stron)", podczas gdy z treści decyzji wynika, że organ przeanalizował tę kwestię i szczegółowo uzasadnił swoją ocenę dotyczącą niewejścia kontrolowanej "decyzji" z dnia 20 lipca 1984 r. do obrotu prawnego,
b) nieuzasadnienie, dlaczego Sąd zastosował domniemanie wejścia do obrotu prawnego decyzji z dnia 20 lipca 1984 r. i w konsekwencji zarzucił organowi nadzoru niewykazanie tezy przeciwnej;
c) błędne uznanie, że "nie budzi w sprawie wątpliwości, że decyzja wywołała skutki prawne", podczas gdy rzeczone skutki prawne (przeniesienie własności nieruchomości na Skarb Państwa) zaszły z mocy prawa, a "decyzja" z dnia 20 lipca 1984 r. nie miała charakteru prawotwórczego, lecz tylko zawierała potwierdzenie zaistnienia skutku z mocy prawa;
2. art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niestaranną analizę akt sprawy i niedokładną lekturę zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 lipca 2019 r, co przejawia się m.in.:
- w sformułowaniu błędnej oceny, że organ nie wyjaśnił kwestii związanej z doręczeniem kontrolowanej "decyzji" z dnia 20 lipca 1984 r. stronom, "ograniczając się do uznania, że mamy tu do czynienia z zaświadczeniem", podczas gdy w swojej decyzji organ szczegółowo uzasadnił, na str. 4, dlaczego przyjął, że kontrolowana "decyzja" nie zawiera rozstrzygnięcia i nie została skierowana do żadnej strony, a także dlaczego uznał, że nie mogła ona wejść do obrotu prawnego;
- powierzchownej analizie kontrolowanej "decyzji" z dnia 20 lipca 1984 r., co skutkowało niedostrzeżeniem faktu, że decyzja ta nie mogła być doręczona żadnej ze stron, gdyż w jej rozdzielniku znalazły się jedynie podmioty w sposób oczywisty nieposiadające przymiotu strony (Państwowe Biuro Notarialne, organ podatkowy, organ prowadzący ewidencję gruntów);
- przez sformułowanie niedopuszczalnego domniemania faktycznego, że "decyzja" z dnia 20 lipca 1984 r. została doręczona stronom pomimo braku dowodów na tę okoliczność i w obliczu istnienia dowodów na okoliczność przeciwną;
- przez błędne uznanie, że organ nadzoru ma obowiązek "wykazać", że kontrolowana decyzja nie została doręczona stronom;
- przez błędne uznanie, że Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przejętej nieruchomości na skutek uznania, że pismo z dnia 20 lipca 1984 r. stanowi decyzję, podczas gdy taki wniosek nie wynika z zebranego materiału dowodowego; do wpisu zaś wystarczające było złożenie wniosku i zakomunikowanie organowi prowadzącemu księgę wieczystą lub zbiór dokumentów (PBN) zajścia skutku prawno-rzeczowego z mocy prawa;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:
a) zawarcie w treści uzasadnienia wyroku sprzecznych ze sobą tez, tj. tezy, że przyznanie pismu z dnia 20 lipca 1984 r. charakteru decyzji skutkowało ujawnieniem Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w zbiorze dokumentów (str. 8 uzasadnienia wyroku), oraz tezy, że do wpisu Skarbu Państwa nie było konieczne wydanie decyzji (a wręcz niedopuszczalne było wydanie decyzji), lecz wystarczający był wniosek złożony przez właściwy organ (str. 11 uzasadnienia wyroku),
b) nieuzasadnienie oceny, że pismo z dnia 20 lipca 1984 r. zawiera rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a nie - jak twierdzi organ nadzoru - poświadczenie faktów lub stanu prawnego, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 i 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a. (tj. w przepisach regulujących treść zaświadczeń);
c) niestaranne zredagowanie uzasadnienia wyroku, które zawiera luki na str. 10 (prawie cała strona jest pusta i nie zawiera kontynuacji zdania rozpoczynającego się od słów "Osoby te tracą prawo rozporządzania nieruchomością [...]") oraz na str. 11 (ostatnie zdanie, rozpoczynające się od słów "Art. 156 § 2 Kodeksu [...]" nie zostało dokończone), a także przez wskazanie błędnego organu na str. 7 wyroku (tj. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zamiast Ministra Inwestycji i Rozwoju);
d) niezajęcie stanowiska w kwestii ewentualnego zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych "decyzji" z dnia 20 lipca 1984 r. (wywód dotyczący treści art. 156 § 2, zamieszczony na str. 11 uzasadnienia wyroku nie został dokończony).
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne uchylenie decyzji organu ze względu na naruszenie przepisów postępowania oraz niewskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zdaniem Sądu zostały naruszone przez organ.
Minister wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dna 29 lipca 2019 r. nr DO.4.6613.31.2017.AD;
2. ewentualnie (w przypadku nieuwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,
4. przeprowadzenie rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu zarzutów ustępu I pkt 1,2 i 4, oraz II pkt 1-2 i 3 ppkt b skargi kasacyjnej Minister podniósł, iż kwestią sporną jest charakter prawny pisma Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r., stwierdzającego przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. Po za sporem pozostaje natomiast, iż brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w sprawie przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, gdyż przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. nie zawierały w tym zakresie przepisu kompetencyjnego, upoważniającego organ administracji do wydania decyzji. Z treści art. 38 ust. 3 ustawy wynikało wprost, że skutek prawno-rzeczowy następował z mocy samego prawa. Z kolei z art. 38 ust. 6 ustawy wynikało, że wpisu prawa własności Skarbu Państwa dokonywano na podstawie wniosku właściwego organu. Według Ministra treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż do dokonania wpisu nie było konieczne wydanie decyzji, lecz wystarczało sporządzenie wniosku o wpis.
Zdaniem organu pismo z dnia 20 lipca 1984 r. spełnia definicję zaświadczenia, gdyż nie kreuje żadnych własnych skutków prawnych, lecz jedynie potwierdza zajście skutku prawno-rzeczowego z mocy prawa. O tym, że pismo z dnia 20 lipca 1984 r. nie jest decyzją przesądzają kumulatywnie dwie okoliczności:
- deklaratoryjny charakter pisma,
- fakt, że nadanie ww. dokumentowi formy decyzji nie mogło mieć żadnych skutków prawnych, gdyż przepisy ówcześnie obowiązujące nie wiązały (w omawianym kontekście) z formą decyzji żadnych dodatkowych skutków prawnych ponad skutki, które wynikały ze sporządzenia pisma (zaświadczenia lub wniosku o wpis w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów).
Zauważono, że "decyzja" z 20 lipca 1984 r. nie została skierowana do żadnej strony. Z rozdzielnika "decyzji" wynika, że organ nie zamierzał w szczególności doręczyć jej osobom, których mienie podlegało przejęciu z mocy prawa. Tym samym nawet organ był przeświadczony, że przedmiotowy dokument, nie powoduje skutków prawno-rzeczowych, a jedynie potwierdza skutek, który zaszedł z mocy prawa. Nie sposób zatem przyjąć, że ww. "decyzja" została skierowana do strony.
Zdaniem Ministra wolą Naczelnika Gminy P. było sporządzenie dokumentu, który stanowiłby podstawę ujawnienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów. Z niezrozumiałych przyczyn organ ten uznał, że w tym celu konieczne jest wydanie decyzji. Nazwano zatem przedmiotowe pismo (zaświadczenie) z dnia 20 lipca 1984 r. decyzją, następnie doręczono je podmiotom w sposób oczywisty niebędącym stronami (tj. Państwowemu Biuru Notarialnemu, organowi podatkowemu oraz organowi prowadzącemu ewidencję gruntów), a na koniec nadano mu fikcyjną klauzulę wykonalności. Całość działań organu, które miały rzekomo doprowadzić do wykreowania decyzji administracyjnej, miała charakter pozorny. Nie zostało wszczęte żadne postępowanie, nie było żadnych stron, nie wydano żadnego rozstrzygnięcia i nie wprowadzono go do obrotu prawnego. Zdaniem organu nadzoru już prima facie widać, że ww. "decyzja" nie mogła stać się ostateczna (skoro nie rozpoczął biec termin do złożenia odwołania na skutek niedoręczenia decyzji stronom) i z całą pewnością nie może stanowić przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W nieistniejącym postępowaniu zakończonym wydaniem ww. nieistniejącej decyzji z dnia 20 lipca 1984 r. brak było stron. "Decyzja" z dnia 20 lipca 1984 r. nie miała wpływu na prawa jakiegokolwiek podmiotu.
Rozwijając zarzutu z ustępu I pkt 3 oraz II pkt 3 ppkt a skargi kasacyjnej Minister zauważył, że stosownie do treści art. 38 ust. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., do wpisu Skarbu Państwa wystarczający był wniosek właściwego organu o wpis w księdze wieczystej lub złożenie dokumentu do zbioru dokumentów. Skoro w sposób oczywisty brak było podstawy prawnej do wydania decyzji, to jedynym dokumentem, którym mógł posłużyć się organ wnoszący o wpis było zaświadczenie. Do wydania zaświadczenia nie było bowiem konieczne istnienie odrębnego przepisu kompetencyjnego. Minister uznał, iż analizując treść art. 38 ust. 6 ustawy nie można podzielić zapatrywania Sądu I instancji, że zaistnienie skutków prawnych stwierdzonych w piśmie z dnia 20 lipca 1984 r. przesądza, iż mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Błędnie uznał Sąd I instancji, że zatytułowanie ww. pisma "decyzją" i nadanie mu niektórych cech decyzji (m.in. przez zawarcie w nim podstawy prawnej i pouczenia o środkach odwoławczych) miało jakikolwiek wpływ na ujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w zbiorze dokumentów. Również nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności było w sposób oczywisty nieprawidłowe i niewywołujące skutków prawnych. Skoro decyzja nie była wysłana do żadnej ze stron (ani do byłych właścicieli nieruchomości, ani do organu reprezentującego Skarb Państwa jako beneficjenta przedmiotowej nacjonalizacji), który to fakt wynika bezspornie z rozdzielnika "decyzji", to nie mógł rozpocząć biegu termin na wniesienie odwołania od tej decyzji.
Uzasadniając zarzuty z ustępu II pkt 1 ppkt a i oraz ustępu II pkt 2 Minister podniósł, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, swoje stanowisko, iż "decyzja" z dnia 20 lipca 1984 r. nie weszła do obrotu prawnego. Wskazał bowiem, że z rozdzielnika ww. "decyzji" wynika, że organ nie planował jej doręczyć stronom, tj. podmiotom, których praw przedmiotowa "decyzja" dotyczyła, w tym przede wszystkim byłym właścicielom przejętej nieruchomości. W rozdzielniku pisma wskazano bowiem podmioty, które w sposób oczywisty nie miały przymiotu strony (tj. Państwowe Biuro Notarialne, organ podatkowy oraz organ prowadzący ewidencję gruntów). Doręczenie "decyzji" tym podmiotom nie miało żadnych skutków procesowych i nie powodowało rozpoczęcia biegu terminu do złożenia odwołania. Okoliczność uniemożliwienia stronom wniesienia odwołania skutkuje oczywistą wadliwością nadanej przez organ klauzuli wykonalności, która ma charakter w istocie fikcyjny. Nie dokonując właściwej analizy akt sprawy, w tym decyzji z dnia 29 lipca 2019 r. oraz pisma z dnia 20 lipca1984 r. Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji w sposób nieuprawniony wywiódł domniemanie faktyczne, że "decyzja" z 20 lipca 1984 r. została doręczona stronom, chyba że zostanie wykazana teza przeciwna. Brak jest zaś podstaw prawnych i faktycznych do stosowania ww. domniemania. W szczególności takiego domniemania nie można wywodzić z treści art. 16 § 1 k.p.a., w którym sformułowano zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Domniemanie legalności dotyczy bowiem tylko decyzji ostatecznych. Zatem w celu jego zastosowania konieczne jest uprzednie wykazanie, że decyzja weszła do obrotu i stała się ostateczna. Tych okoliczności nie wolno domniemywać.
W rozwinięciu zarzutów podniesionych w ustępie II pkt 3 ppkt c i d oraz ustępie II pkt 4 skargi kasacyjnej Minister wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku występują luki. Sąd nie dokończył rozważań zawartych w ostatnich akapitach na str. 10 i 11 uzasadnienia. Treść uzasadnienia na str. 10, która jest w większości pusta, sugeruje, że Sąd doręczył wyrok z nieukończonym uzasadnieniem. Podobnie sytuacja wygląda na str. 11, gdzie Sąd rozpoczął omawianie kwestii nieodwracalnych skutków prawnych "decyzji" z dnia 20 lipca 1984 r., lecz ewidentnie tych rozważań nie dokończył. Uzasadnienie nie zostało dokończone, co stanowi zdaniem organu oczywiste naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd nie powołał żadnych przepisów w związku z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a tym samym nie wiadomo, które przepisy zdaniem Sądu zostały naruszone w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z ostrożności procesowej Minister podniósł, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są całkowicie nieuzasadnione, gdyż organ naczelny prawidłowo uznał w decyzji z dnia 29 lipca 2019 r., że pismo Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r., dotyczące stwierdzenia przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., nie stanowi decyzji, lecz zaświadczenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zaznaczyć także należy, iż zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i prowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko co do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18 , wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1511/22, oraz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. o sygn. II OSK 1900/20 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W złożonej skardze kasacyjnej Minister powołał obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Podniesione w rozpoznanej skardze kasacyjnej zarzuty zamierzają przede wszystkim do podważania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, iż dokument Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r. znak 82220-14/84 stwierdzający przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. stanowił decyzję administracyjną, która ta decyzja, wobec niewykazania przez Ministra, iż nie weszła do obiegu prawnego, podlega regułom kontroli decyzji w trybach nadzwyczajnych. Skarżący kasacyjnie kwestionuje przy tym prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dotkniętego lukami oraz nieścisłościami.
Z uwagi na taką konstrukcję zarzutów oraz charakter przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się łącznie do zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz procesowego, rozpoczynając od najdalej idących zarzutów dotyczących klasyfikacji dokumentu Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r. jako decyzji administracyjnej.
WSA w Warszawie wyraził ocenę, iż przejście na rzecz Państwa własności nieruchomości o których mowa w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) następował z mocy prawa. Nie było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia tego typu sprawy w formie decyzji administracyjnej. Tytuł własności Państwa do nieruchomości wymienionych m.in. w art. 38 ust. 3 ww. ustawy podlegał wpisowi do księgi wieczystej na wniosek organów prezydiów powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej, w odniesieniu zaś do nieruchomości rolnych - organów do spraw rolnictwa. Organy administracji były więc jedynie uprawnione do złożenia wniosku o wpis prawa własności nieruchomości w księdze wieczystej. Powyższa ocena zgodna jest ze stanowiskiem Ministra, który nie podniósł wobec niej zarzutów.
Jednocześnie Sąd I instancji uznał, iż dokument Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r. znak 82220-14/84 stwierdzający przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na mocy art. 38 ust. 3 ww. ustawy stanowił decyzje administracyjną, wydaną bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podziela tę ocenę WSA w Warszawie.
Bez wątpienia dokument z 20 lipca 1984 r. zawiera cechy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu. Posiada on oznaczenie organu administracji państwowej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne a także pouczenie o prawie do wniesienia odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Ponadto decyzja ta oparzona jest wzmianką o jej wykonalności od dnia 6 sierpnia 1984 r. co dodatkowo świadczy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, iż wolą organu - Naczelnika Gminy P. było, aby akt ten wywołał określone skutki prawnorzeczowe. Z wydanego w dniu 17 sierpnia 1984 r. postanowienia notariusza Państwowego Biura Notarialnego w S. wynika, iż ww. decyzja została złożona do zbioru dokumentów o oznaczeniu 1004. Z uwagi na swoją formę oraz niewątpliwą wolę organu - Naczelnika Gminy P. - ww. dokument z 20 lipca 1984 r. miał stanowić decyzję administracyjną o której mowa w art. 104 k.p.a. Akt ten niewątpliwie ma charakter władczy i zawiera jednoznaczne rozstrzygniecie w przedmiocie praw i obowiązków określonych w nim adresatów - " postanawiam (...) przejąć bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość (...) stanowiące własność małżonków B. i H. S. ".
Sąd I instancji słusznie też zauważył, iż wydanie decyzji, a więc aktu posiadającego cechy określone w art. 107 § 1 K.p.a. i rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, w sytuacji gdy uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, stanowi kwalifikowaną wadę tej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej - skutkującą jej nieważnością (patrz też. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 18, Warszawa 2022, komentarz do art. 156).
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, decyzja z 20 lipca 1984 r. zawiera oznaczenie stron. Z treści rozstrzygniecie jednoznacznie wynika, iż jej adresatami byli H. S. oraz zmarły na dzień wydania tej decyzji B. S. Skierowane decyzji do osoby zmarłej może świadczyć od wadliwości takiego rozstrzygnięcia, ale nie o braku jednego z elementów charakteryzujących ten akt jako decyzją administracyjna.
Słusznie natomiast podnosi skarżący kasacyjnie, iż wyjaśnienia Sądu I instancji dotyczące doręczenia decyzji stronom i wejście jej do obrotu prawnego są niespójne. Z jednej strony Sąd stwierdza, iż decyzja ta nie została skierowana do stron, a następnie zauważa, że okoliczność ta nie została należycie wyjaśniona przez organa w postępowaniu nieważnościowym, wskazując przy tym, iż decyzja niedoręczona stronom stanowi "nietakt", czyli czynność prawną nieistniejącą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa niekonsekwencja Sądu I instancji nie mogła jednak mieć wpływu na zasadność zaskarżonego wyroku. WSA w Warszawie słusznie bowiem uznał, że decyzja z 20 lipca 1984 r. wywołała skutki prawne. Sąd II instancji podziela istniejący w orzecznictwie pogląd, iż wejście decyzji do obrotu prawnego nie jest związana z prawidłowym tj. zgodnym z przepisami prawa doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu, o którym mowa w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach (art. 39, art. 40 k.p.a.) z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie "do wiadomości" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1049/20 oraz 17 kwietnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 3302/19) . Decyzja z 20 lipca 1984 r. niewątpliwe weszła zatem do obrotu prawnego, została bowiem uzewnętrzniona – doręczona podmiotom wymienionym w tzw. rozdzielniku i stanowiła podstawę do ujawnienia władztwa Państwa nad nieruchomością należącą uprzednio do H. i B. S. w ewidencjach prowadzonych przez inne organy administracji państwowej (Państwowe Biuro Notarialne oraz Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Filia Terenowa w S.).
Reasumując Sąd I instancji słusznie przyjął, iż dokument Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r. znak 82220-14/84 stanowi decyzję administracyjną, która weszła do obrotu prawnego, a wobec braku przepisu stanowiącego podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uregulowanych w art. 38 ust 3 ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, zachodzą okoliczności, o których mowa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej w ustępie I pkt 1,2 i 4, II pkt 1-2 i 3 ppkt b, a także w ustępie II pkt 1 ppkt a i oraz ustęp II pkt 2 nie były zasadne.
Również zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niestarannym zredagowaniu uzasadnienia wyroku oraz niezajęciu stanowiska w kwestii ewentualnego zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z 20 lipca 1984 r. okazały się niezasadne. W znajdującym się w aktach sądowych uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest pustego pola na stronie 10 uzasadnienia (k. 46 verte akt sądowych) , o którym mowa w skardze kasacyjnej. Treść uzasadnienia zawarta na tej stronie ( nr 10) nie wskazuje, na pominięcie przez Sąd I instancji jakiegoś fragmentu rozważań. Nie można wykluczyć, iż Minister otrzymał niestarannie sformatowany odpis wyroku wraz z uzasadnieniem, nie mniej taka okoliczność, nawet gdyby została wykazana, nie mogłaby stanowić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., który reguluje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a nie kwestie doręczeń odpisów orzeczeń w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku rzeczywiście prowadzi do wnioski, iż Sąd I instancji nie dokończył rozpoczętych na stronie 11 uzasadnienia rozważań dotyczących art. 156 § 2 K.p.a. Trzeba jednak zauważyć , iż przepis art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim dotyczy nieodwracalnych skutków prawnych nie został zastosowany w decyzji podanej kontroli Sądu I instancji. Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia 29 lipca 2019 r. nr DO.4.6613.31.2017.AD umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z przyczyn przedmiotowych, uznając iż wobec aktu, którego dotyczyło wszczęte postępowanie nieważnościowe, takie postępowanie nie może się toczyć. Stąd też brak (niedokończenie) rozważań Sądu dotyczących kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia 20.07.1984 r. nie mógł mieć istotnego wpływu na wynik orzeczenia Sądu I instancji. Niewątpliwie rolą organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie rozważanie, czy decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r. wywołała skutki o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także brak jednoznacznego wskazania przez Sąd I instancji przepisów postępowania jakie zostały naruszone przez Ministra, nie świadczy o naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisów postępowania, które mogłoby mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano wyżej WSA dokonał bowiem prawidłowej oceny prawnej aktu jakim jest decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia 20 lipca 1984 r. oraz doszedł do słusznego stanowiska, iż brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 29 lipca 2019 r. nr DO.4.6613.31.2017.AD o umorzeniu postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.