I OSK 1349/14

I OSK 1349/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2015-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Irena Kamińska
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III SAB/Kr 35/13 - Wyrok WSA w Krakowie z 2013-12-19
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, art. 35 § 3, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt III SAB/Kr 35/13 w sprawie ze skargi T. R. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę T. R. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] w sprawie rozgraniczenia.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. wszczął na wniosek J. P. postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące ustalenia granic nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych o numerach [...] 3, [...] 5 z działkami ewidencyjnymi o numerach [...] 5, [...] 6, [...] 1, [...] 9, [...] 1
T. R. pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. wystąpił do organu o dopuszczenie go w charakterze strony do udziału w powyższym postępowaniu rozgraniczeniowym, wskazując, że jest współwłaścicielem działek o numerach [...] i [...] 2 oraz załączając odpis księgi wieczystej nr [...].
Pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy [...] poinformował T. R., że nie jest stroną prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, gdyż postępowanie to nie obejmuje wskazanych przez niego działek o numerach [...] i [...] 2.
W związku z ponownym wnioskiem T. R. z dnia 15 kwietnia 2011 r. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, organ pismem z dnia 10 maja 2011 r. wezwał T. R. do uzasadnienia swego interesu prawnego oraz przedłożenia stosownych dokumentów. T. R. w odpowiedzi (pismo z dnia 19 maja 2011 r.) nie przedstawił żadnych dokumentów, jedynie po raz kolejny stwierdził, że jest współwłaścicielem działek nr [...] 1, [...] 2 lub [...] lub [...] i [...] 2. Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 4 lipca 2011 r. po raz kolejny wyjaśnił T. R., że wskazane przez niego działki nie są objęte prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził granice nieruchomości, składającej się z działek o numerach [...] 3, [...] 5 z nieruchomościami sąsiednimi oznaczonymi jako działki [...] 5, [...] 6, [...] 1, [...] 9 i [...] 1 położonymi w [...]. Organ wskazał, że granice działek zostały ustalone na gruncie podczas rozprawy granicznej i opisane w protokole granicznym oraz oznaczone na szkicu przebiegu granicy, zgodnie z operatem pomiarowym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 6 września 2011 r.
W dniu 5 maja 2012 r. do Wójta Gminy [...] wpłynął kolejny wniosek T. R. o dopuszczenie go w charakterze strony do postępowania rozgraniczeniowego. Tym razem T. R. wskazał, że jest współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] 1, która odpowiada parceli gruntowej nr [...]. Do wniosku załączył mapę – "propozycję podziału działek do postępowania sądowego o zasiedzenie", wykonaną w dniu 14 marca 2011 r. przez uprawnionego geodetę T. R., na której to mapie geodeta podzielił działkę ewidencyjną nr [...] 1 na działki ewidencyjne nr [...] 2, [...] 3 i [...] 4. Ponadto wskazał, że mapa w opisie zawiera informację, iż działce ewidencyjnej nr [...] 1 odpowiada parcela gruntowa [...] kat [...] gminy katastralnej [...] widniejąca w księdze wieczystej nr [...].
Organ po otrzymaniu powyższego pisma zwrócił się w dniu 16 maja 2012 r. do geodety T. R. o wyjaśnienie przyczyn niezgodności pomiędzy treścią księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że parcela katastralna nr [...] odpowiada działce ewidencyjnej nr [...], a danymi liczbowymi w opracowanej mapie, na której opisana jest działka ewidencyjna nr [...] 1.
Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. geodeta T. R. wyjaśnił, że w dacie rozgraniczenia obecna działka ewidencyjna [...] nosiła oznaczenie [...] 1. Ponadto geodeta uprawniony M. S. sporządził synchronizacyjny wykaz zmian, w którym działka ewidencyjna nr [...] 1 na mapie ewidencyjnej zmieniła oznaczenie na działkę nr [...]. Dokument ten został ujawniony w księdze wieczystej nr [...].
W dniu 4 lipca 2012 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] o wydanie kopii synchronizacyjnego wykazu zmian znajdującego się w księdze wieczystej nr [...]. Kopię wykazu Sąd przekazał organowi w dniu 14 sierpnia 2012 r.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., wznowił postępowanie rozgraniczeniowe w zakresie ustalenia granicy działki ewidencyjnej nr [...] 3 na odcinku z działką ewidencyjną nr [...] 1, która zmieniła oznaczenie na numer [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z otrzymanego synchronizacyjnego wykazu zmian przyjętych do zasobu geodezyjno-kartograficznego wynika, że działka oznaczona na mapie ewidencyjnej oraz w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] 1 została ujawniona w księdze wieczystej jako działka [...]. Ponadto została dokonana korekta na mapie ewidencyjnej. Zmiana ta oraz dokonana korekta na mapie ewidencyjnej nie została jednak uwzględniona przez wykonawcę czynności rozgraniczeniowych. W związku z powyższym uznać należy, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji rozgraniczeniowej, ale nieznane wówczas organowi, a ponadto współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka [...] bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, co uzasadniało wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.
Po wznowieniu postępowania organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, kierując między innymi zapytanie do ewidencji ludności o ustalenie danych ewidencyjnych osób figurujących w dziale II księgi wieczystej nr [...]. J. P. przedłożyła listę spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Ponadto w dniu 18 grudnia 2012 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o udzielenie informacji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności części działki ewidencyjnej nr [...]. Organ ustalił bowiem, że działka ewidencyjna nr [...] została podzielona na działki ewidencyjne nr: [...] 1 i [...] 2, a następnie działkę ewidencyjną nr [...] 2 podzielono na działki ewidencyjne nr: [...] 5, [...] 6 i [...] 7 stosownie do prowadzonych postępowań sądowych o stwierdzenie nabycia w trybie uwłaszczenia prawa własności nieruchomości. W dniu 8 marca 2013 r. organ ponowił zapytanie do Sądu Rejonowego w [...]. Sąd ten w dniu 5 kwietnia 2013 r. poinformował, że działka nr [...] 7 nie była przedmiotem postępowania o uwłaszczenie działki nr [...] 6. W tym samym dniu organ zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu wyjaśnienia sprawy do dnia 30 września 2013 r.
W dniu 11 marca 2013 r. organ zwrócił się do T. R. z zapytaniem, czy w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzone są postępowania sądowe dotyczące działki ewidencyjnej nr [...], ale skarżący żadnej odpowiedzi nie udzielił.
W dniu 18 marca 2013 r. akta sprawy rozgraniczenia zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w związku z zażaleniem T. R. na niezałatwienie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. uznało zażalenie T. R. za nieuzasadnione.
Akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 16 maja 2013 r.
Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. T. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Wójta Gminy [...] skargę na przewlekłość tego organu w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] 3 na odcinku z działką ewidencyjną nr [...].
Uzasadniając skargę, T. R. stwierdził, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte w 2010 r., jednakże pierwotnie nie dopuszczono go do udziału w tym postępowaniu, nie uznając go za stronę. Dopiero w roku 2012, dopuszczono go do udziału w postępowaniu, ale postępowanie nie zostało dotychczas zakończone. Skarżący sprecyzował, że nie skarży bezczynności organu ale przewlekłość, a skargę poprzedził zażaleniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz podkreślając, że sprawa jest w toku. Istnieje konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania i skompletowania odpowiedniego materiału dowodowego. W związku z tym termin załatwienia sprawy wyznaczony został na dzień 30 września 2013 r. Zarzuty skarżącego organ uznał za niezasadne.
Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w dniu 9 września 2013 r. odbyła się rozprawa rozgraniczeniowa, ale ze względu na nieprawidłowe zawiadomienie niektórych stron, postępowanie nie mogło się zakończyć. Wskazał, że decyzja nie została wydana. Obecnie są wysłane zawiadomienia do stron informujące o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy.
Oddalając tę skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.").
Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. (ustanawiającego zasadę szybkości postępowania), względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie i judykaturze, wskazał, że ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem Sadu I instancji, postępowanie prowadzone przez organ i podejmowane przez niego czynności nie wypełniają pojęcia przewlekłego postępowania. Czas, w jakim prowadzone jest postępowanie wprawdzie znacznie odbiega od ram wytyczonych przepisem art. 35 § 3 k.p.a., jednakże ten sam przepis w § 5 przewiduje sytuacje, kiedy postępowanie przekracza ramy wytyczone w § 3 z przyczyn niezawinionych przez organ. W ocenie Sądu oznacza to, że uwzględnienie rozpatrywanej skargi nie może być wynikiem prostej konstatacji, że postępowanie istotnie trwa długo, lecz koniecznym staje się znalezienie i wykazanie takiego okresu, kiedy organ, pomimo że powinien i mógł to nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do wyjaśnienia sprawy na danym jej etapie, lub podejmował czynności z tego punktu widzenia zbędne. Sąd dodał, że z uwagi na treść art. 135 P.p.s.a. kontrolą objął zarówno etap po wznowieniu postępowania rozgraniczeniowego, jak i postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Analiza akt sprawy i poszczególnych czynności organu, została oceniona przez Sąd pierwszej instancji pod katem realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Z tego względu nie można przypisać kontrolowanemu postępowaniu cech przewlekłości. Brak odpowiedzi ze strony Sądu Rejonowego w [...] stanowi okoliczność niezależną od organu. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że informacji żądanych od Sądu Rejonowego w [...] przynajmniej częściowo mógł udzielić sam T. R., jednakże nie uczynił tego, dlatego nie może obarczać organu zarzutem przewlekłości postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T. R. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...], podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że organ zignorował pochodzące od skarżącego sygnały, że winien on brać udział w postępowaniu rozgraniczeniowym jako strona, zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie ustalenia rzeczywistego kręgu stron postępowania, udzielał odpowiedzi na pisma skarżącego w terminach miesięcznych a tym samym to wyłącznie organ jest odpowiedzialny za to, że postępowanie toczy się już ponad 3,5 roku i najprawdopodobniej nie zostanie zakończone w ciągu kolejnych kilku miesięcy, jako że skarżący do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej nie został zawiadomiony o terminie rozprawy rozgraniczeniowej;
2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez błędne stwierdzenie, że działania organu należy ocenić w kategoriach realizacji zasady prawdy obiektywnej, podczas gdy w rzeczywistości organ zaniechał podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przez blisko 1,5 roku nie podjął niezbędnych kroków w celu ustalenia rzeczywistego kręgu stron postępowania, w szczególności zaś nie zwrócił się o wyjaśnienia do geodety prowadzącego postępowanie w chwili, gdy skarżący sygnalizował, że działka nr [...] 1 pokrywa się z należącą do niego działką [...];
3. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący - pomimo wezwań organu - nie wykazał swojego interesu prawnego a tym samym zasadnym było odmawianie skarżącemu przez blisko 1,5 roku przymiotu strony, w sytuacji gdy skarżący wielokrotnie informował organ o tym, że jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomościami będącymi przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, w związku z czym winien być dopuszczony do udziału w postępowaniu od samego jego początku;
4. naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że czas prowadzenia postępowania, znacznie odbiegający od ram wytyczonych tym przepisem, jest uzasadniony skomplikowanym charakterem sprawy, podczas gdy długi czas prowadzenia sprawy związany jest wyłącznie z uchybieniami, jakich dopuścił się organ.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów odwołując się do szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. Nie zakwestionował ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Podsumowując swoje wywody wskazał, że w jego ocenie postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest przez Wójta Gminy [...] w sposób przewlekły. Opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu doprowadziły do sytuacji gdy przez ponad 1,5 roku w sprawie nie został ustalony rzeczywisty krąg stron postępowania. Postępowanie toczy się już niemal 3,5 roku bez perspektyw na jego rychłe zakończenie. Sytuacja ta została spowodowana wyłącznie wadliwym prowadzeniem postępowania przez organ, który nie przejawiał właściwego zaangażowania w ustalenie rzeczywistego kręgu stron postępowania. Skarżący wielokrotnie sygnalizował, że jako właściciel nieruchomości sąsiedniej do nieruchomości będących przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego winien brać udział w tym postępowaniu jako strona. Działając w zaufaniu do organów administracji publicznej sądził, że organ podejmie starania celem wyjaśnienia czy rzeczywiście działka [...] 1 pokrywa się z działką [...]. Wystarczyło w tym celu zwrócić się do geodety prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. Organ wykazał w tej kwestii zaskakującą bierność.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi) może oceniać naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd II instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do zmiany lub uzupełniania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.
Rozpoznając złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.
Za całkowicie chybiony uznać należy przede wszystkim zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – niezasadne oddalenie przez Sąd I instancji wniesionej doń skargi. Stawiając taki zarzut i uzasadniając go w powyższy sposób, autor skargi kasacyjnej chyba nie zauważył, że powołany przepis zawiera jedynie normę kompetencyjną określającą zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego powodu, bez powiązania z innymi przepisami proceduralnymi zawartymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego, a tym samym skutecznego środka zmierzającego do podważenia merytorycznej zasadności orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08, z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt II FSK 635/10 – Lex 1069904, z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt I FSK 277/07 – Lex481336). Dodać ponadto należy, że zaskarżony wyrok został wydany po rozpatrzeniu skargi na przewlekłość postępowania rozgraniczeniowego. Oczywistym zatem jest, że WSA w Krakowie nie wyszedł poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z tych także względów o naruszeniu tego przepisu w niniejszej sprawie nie może być w ogóle mowy.
Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie bowiem przyjmuje się, że również i ten przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej. Musi być on stosowany łącznie z normami prawa materialnego, z których określony podmiot wywodzi swój interes prawny do udziału w konkretnym postępowaniu w charakterze strony (wyroki NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 826/07 – Lex 424659, z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1104/06, z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1634/07, z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1931/06 i z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1613/10). Oznacza to, że wytykając złamanie art. 28 k.p.a. należy bezwzględnie przepis ten powiązać z właściwymi przepisami prawa materialnego. Powyższego wymogu w niniejszej sprawie jednak nie dopełniono. Takiego braku nie da się sanować w toku kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny – o czym była już mowa – jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie posiada uprawnień do uzupełniania czy uściślania za stronę niewłaściwie sformułowanych podstaw kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji skarżącego i domyślać się, z jakich dokładnie przepisów wywodził swoją legitymację do udziału w sprawie oraz jakim konkretnie przepisom prawa materialnego miał uchybić Sąd I instancji i organ administracji publicznej. Wobec tego zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie mógł być uwzględniony.
Na aprobatę nie zasługuje również wytyk złamania art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowym i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa wprawdzie na organie administracji, ale nie oznacza to, że organ ten zobowiązany jest "niemal po omacku" weryfikować wszystkie, nawet gołosłowne twierdzenia wnioskodawcy oraz że podmiot, który domaga się przyznania mu statusu strony, zwolniony jest od udziału w ustaleniu okoliczności uzasadniających jego żądanie. Zasad przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie można rozumieć tak, że skoro postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, to wyłącznie organ administracyjny zobowiązany jest z urzędu przeprowadzać wszystkie dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Ustalanie stanu faktycznego powinno następować także przy czynnym udziale strony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia więc zainteresowanego podmiotu, niezależnie czy działa on sam czy za pośrednictwem pełnomocnika, od współudziału w realizacji omawianej powinności, zwłaszcza gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do niekorzystnych dla wnioskodawcy rezultatów. Z treści powołanych przepisów nie można bowiem wyprowadzać wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, nawet w sytuacji, gdy ta ostatnia - mimo istnienia obowiązku - środków takich nie przedstawia lub gdy twierdzenia strony są ogólnikowe bądź lakoniczne (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98, wyroki NSA z dnia 10 października 2007 r. sygn. akt II GSK 172/07 - Lex nr 395275, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1677/10 - Lex 746724 i z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 92/05 - Lex 210413).
W rozpoznawanej sprawie T. R. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. domagał się dopuszczenia do udziału w postępowaniu rozgraniczeniowym, powołując się jedynie na to, że jest współwłaścicielem działek nr [...] i nr [...] 2, które mają sąsiadować z nieruchomościami objętymi rozgraniczeniem. Po otrzymaniu takiego wystąpienia organ poinformował T. R. o treści art. 28 k.p.a. i o tym, jakich konkretnie działek dotyczy rozgraniczenie oraz że postępowanie to – jak wynika z poczynionych dotychczas ustaleń – nie obejmuje żadnej ze wskazanych działek. Mimo tego wnioskodawca w kolejnych pismach ograniczył się wyłącznie do ponowienia zgłoszonego żądania, zmieniając jedynie numery działek, których miał być współwłaścicielem. Dopiero po zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego w piśmie z dnia 5 maja 2012 r. T. R. uwiarygodnił swoje wcześniejsze twierdzenia, przedkładając sporządzoną przez uprawnionego geodetę "Propozycję podziału działek do postępowania sądowego o zasiedzenie", z której wynikało, że powoływana przez wnioskodawcę parcela gruntowa nr [...] rzeczywiście ma znajdować się na terenie, na którym położona jest objęta rozgraniczeniem działka nr [...] 1. Dysponując takim dokumentem, organ niezwłocznie podjął czynności zmierzające do potwierdzenia uzyskanych danych. Następnie Wójt Gminy [...] wznowił w części postępowanie rozgraniczeniowe i przystąpił niezwłocznie do czynności zmierzających do zakończenia tego postępowania. Okres prowadzenia tego postępowania niewątpliwie przekroczył terminy przewidziane w art. 35 § 3 k.p.a. Trafnie zwrócił na to uwagę Sąd I instancji, zasadnie przy tym stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy organowi nie można jednak zarzucić żadnych nieefektywnych czy merytorycznie niezasadnych działań. Organ podejmował w sprawie wiele czynności. Wszystkie były one niezbędne zarówno do zbadania przesłanek wznowienia postępowania rozgraniczeniowego, jak i przeprowadzenia wznowionego postępowania, zgodnie z zasadami wynikającymi między z innymi z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym należało przede wszystkim zapewnić udział nie tylko T. R. ale i innym stronom. Był to zabieg wymagający sporządzenia nie tylko pełnej listy współwłaścicieli spornej nieruchomości, ale także ustalenia miejsca zamieszkania kilkudziesięciu takich osób, a następnie umożliwienia im zapoznanie się z materiałem dowodowym sprawy. Takie działania w sposób obiektywny musiały wpłynąć na czasokres postępowania, które musiało być na dodatek prowadzone praktycznie bez żadnego współdziałania skarżącego. W związku z tym Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Wójta Gminy [...] przepisów art. 7, art. 77§ 1 i art. 35 § 3 k.p.a. oraz trafnie przyjął, że prowadzonemu przez ten organ postępowaniu nie można przypisać cech przewlekłości.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej oddaleniu.