I OSK 1346/22

I OSK 1346/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 307/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 307/21 w sprawie ze skargi [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 4227/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 307/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] i [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 grudnia 2020 r. nr 4227/2020 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Mazowiecki (dalej też Wojewoda, decyzja Wojewody) po rozpatrzeniu odwołania [...] i [...] utrzymał w mocy w zakresie pkt. V decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 2 czerwca 2016 r. (dalej decyzja Prezydenta m. st. Warszawy, decyzja Prezydenta). Prezydent w/w decyzją: I. Ustalił odszkodowanie w wysokości 98 600.00 zł za udział przypadający w wysokości 1/10 części z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości położonej w Warszawie, przy dawnej ul. [...], stanowiącej p.n. "[...] ", dla której założono zbiory dokumentów Rep. Zd. Nr [...] i Nr [...], wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola Wydział Terenów z dnia 15 maja 1974 r. nr T/\/.631/122/74/WO (dalej też z decyzja wywłaszczeniowa, decyzja z 1974 r.), stanowiącej działkę nr [...], aktualnie oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...] z obrębu 1-10-08; II. Przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie na rzecz: 1. [...] (c. [...] i [...]) w wysokości – 49.300,00 zł; 2. [...] (s. [...] i [...]) w wysokości – 49.300,00zł. III. Wskazał, że zapłaty ustalonego odszkodowania dokona Prezydent m. st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej ze środków Skarbu Państwa, IV. Orzekł, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, V. Odmówił uwzględnienia wniosku pełnomocnika stron doprecyzowanego w piśmie z 5 lutego 2016 roku w zakresie uznania, iż wnioskodawcom - zgodnie z art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami - przysługuje roszczenie odszkodowawcze według zapisów z decyzji wywłaszczeniowej w stosunku do udziału 1/10 z całej powierzchni objętej wywłaszczeniem - bez uwzględnienia wydanych postanowień o zasiedzeniu poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wywłaszczenie nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego "Ursynów Północny" wraz z ulicami na podstawie decyzji lokalizacyjnej szczegółowej Nr 90/72 i Nr 91/72 z 15 kwietnia 1972 r. wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie. Wskazał, że słusznie Prezydent uwzględnił wydane postanowienia o zasiedzeniu poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości, gdyż zgodnie z postanowieniami Sądu o zasiedzeniu, dawne działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] - w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej - stanowiły własność wymienionych tam osób. Ponadto odnośnie tych działek zostały już wydane ostateczne decyzje ustalające odszkodowanie na rzecz ich właścicieli - zgodnie z postanowieniami Sądu o zasiedzeniu. Tylko w stosunku do działki nr [...] nie zostało wydane postanowienie o zasiedzeniu - gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydział IV Cywilny z 5 lutego 1979 r. sygn. akt IV Ns 2313/78 - wniosek w sprawie zasiedzenia przez [...] i [...] małż. [...] został oddalony. Wobec czego - w stosunku do działki nr [...] należało przyjąć udziały, jakie były wskazane w decyzji wywłaszczeniowej. Słusznie zatem organ - ustalając stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej - uwzględnił wydane przez sąd postanowienia o zasiedzeniu. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie pkt 5 decyzji z 2 czerwca 2016 r. należało uznać za prawidłowe.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli [...] i [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia sądu o zasiedzeniu nie ukształtowały nowego stanu prawnego nieruchomości na dzień ich wydania, tylko potwierdziły istniejący już stan prawny. Wobec tego słusznie uznały, że skarżącym, jako spadkobiercom [...] i [...] małż. [...], przysługuje odszkodowanie za udział w wysokości 1/10 przypadający w pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości - z uwzględnieniem treści wydanych postanowień o zasiedzeniu. Tym samym zarzuty skarżących sąd uznał za całkowicie niezasadne, gdyż wysokość odszkodowania została ustalona w sposób właściwy - stan nieruchomości został ustalony zgodnie z przepisami prawa, na podstawie operatu szacunkowego, który nie był kwestionowany.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli [...] i [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a to:
1. art. 128 ust 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie "stanu prawnego nieruchomości" na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu, a więc na dzień 15 maja 1974 roku, z uwzględnieniem prawo kształtujących postanowień Sądów powszechnych o zasiedzeniu zapadłych dawno po tej dacie, w sytuacji, gdy stan prawny przedmiotowej nieruchomości w dniu wywłaszczenia - 15.05.1974 r. ukształtowany był w ten sposób, że udział 1/10 części we współwłasności całej nieruchomości o powierzchni 6.227 m2 pod dawną nazwą "[...]" przysługiwał poprzednikom prawnym skarżących i brak było w tej wyłącznie relewantnej dacie - w dniu 15 maja 1974 roku orzeczeń odmiennie kształtujących stan prawny - był on wyłącznie ukształtowany zawartymi umowami sprzedaży udziałów we współwłasności całej nieruchomości o pow. 6.227 m2 (co wynikało z objętych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych oraz domniemaniem prawdziwości stanu ujawnionego w zbiorach dokumentów w Państwowym Biurze Notarialnym w Warszawie Rep. Zd. nr [...] i nr [...] oraz księgi hipotecznej "[...]"),
przy czym nie powinno obciążać skarżących, że organy błędnie w latach 70. i 80. ubiegłego wieku, z uwzględnieniem wydanych dawno po dacie wywłaszczenia orzeczeń zasiedzeniowych ustaliły odszkodowanie na rzecz pozostałych właścicieli poszczególnych działek ewidencyjnych, w sytuacji, gdy powinny ustalić to odszkodowanie wyłącznie z uwzględnieniem przysługujących im udziałów we współwłasności;
2. art. 18 § 1 i art. 20 dekretu z dnia 11.10.1946 roku prawo rzeczowe (obowiązujących w dacie decyzji wywłaszczeniowej) poprzez brak uwzględnienia stanu prawnego ujawnionego w zbiorze dokumentów Zd. nr [...] i nr [...] oraz w prowadzonej dla nieruchomości księdze hipotecznej "[...]" w chwili wywłaszczenia, czyli w dniu 15 maja 1974 roku, w sytuacji, gdy przy przyjęciu nawet, że stan prawny ukształtowany został odmiennie wskutek zasiedzenia poszczególnych działek, stan prawny ujawniony na dzień wywłaszczenia w Zbiorze dokumentów oraz w Księdze hipotecznej rozstrzyga na korzyść ujawnionego współwłaściciela - poprzedników wnioskodawców i na ich korzyść działa również domniemanie zgodności tego stanu z rzeczywistym stanem prawnym (zob. uchwała SN z dnia 18 maja 1973 roku, III CZP 23/73, LEX nr 1608);
3. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 130 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i błędne ustalenie "stanu nieruchomości" na dzień wywłaszczenia, z uwzględnieniem prawo-kształtujących postanowień Sądów powszechnych o zasiedzeniu zapadłych dawno po tej dacie, w
sytuacji, gdy w stosunku do działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 978 m2 Sąd nie orzekł daty nabycia jej własności w drodze zasiedzenia przed datą wywłaszczenia, a więc należy założyć, że do jej nabycia doszło dopiero w chwili orzekania tj. w dacie 12 października 1979 roku (data orzeczenia IV Ns 1994/79);
4. art. 128 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21,08,1997 toku o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) w zw. z art. 50 dekretu z dnia 11.10.1945 r. Prawo rzeczowe (odpowiednik art. 172 k.c.), względnie art. 1 ustawy z dnia 26.10.1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971.27.250 z dnia 1971.11.04) poprzez brak uznania, że skarżący są uprawnieni do odszkodowania za całą nieruchomość stanowiącą dawna działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. 996 m2, stanowiącą część dawnej nieruchomości pod nazwą "[...]", objętej Zbiorami dokumentów nr [...] oraz nr [...], jako następcy prawni swoich rodziców, którzy nabyli własność tej nieruchomości z mocy prawa poprzez zasiedzenie już w 1963 roku (po 20 latach jej niekwestionowanego posiadania) lub w trybie ustawy o uregulowaniu gospodarstw rolnych w dniu 04.11.1971 roku;
tak samo, jak własność pozostałych wszystkich innych nieruchomości stanowiących dawne działki ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], wchodzących w skład w/w dawnej nieruchomości "[...]", nabyli ich nieformalni posiadacze i po wywłaszczeniu otrzymali za nie odszkodowanie. Brak przyznania odszkodowania tylko skarżącym obecnie prowadzi do ich rażącego pokrzywdzenia wobec prawa, bowiem jest niezgodny także z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, oraz prowadzi do pokrzywdzenia skarżących wobec właścicieli pozostałych nieruchomości powstałych wskutek nieformalnego podziału dawnej nieruchomości pn. "[...]".
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to:
5. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 toku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "p.u.s,a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez WSA w Warszawie, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego i prawidłowe wykonanie przez WSA obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 4227/2020 z dnia 01 grudnia 2020 roku o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 391/GK/SP/V/2016 z dnia 02 czerwca 2016 roku w części, w zakresie pkt V, tj. w części, w której organ odmówił przyznania odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomość o powierzchni 6.227 m2 pod dawną nazwą "[...]", zgodnie z wnioskami skargi,
co odpowiada również zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które błędnie nie zostały przez WSA zastosowane, mimo naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, jakich dopuścił się organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji w uwagi na brak należytego wyjaśnienia sprawy, w tym okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia;
6. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. poprzez oddalenie skargi przy jednoczesnym braku wszechstronnej i pogłębionej analizy przez Sąd zgromadzonego materiału dowodowego, skutkujące błędnymi ustaleniami faktycznymi polegającymi na wewnętrznej sprzeczności w motywach rozstrzygnięcia polegającej na przyjęciu z jednej strony, że w stosunku do działki nr [...] można przyjąć na gruncie prawa cywilnego (a więc prawo to zastosować!), że doszło do jej nabycia w drodze zasiedzenia przed datą wywłaszczenia wobec upływu ustawowego okresu jej posiadania, z drugiej strony organ zaniechał takiej samej oceny prawnej wobec działki nr [...], pomimo, że jak ustalił organ [...] i [...] małżonkowie [...] zakupili jej własność na podstawie umowy sprzedaży udziału we współwłasności z 1955 roku od zbywców (małżonków [...]), którzy nabyli jej własność w 1943 roku, a więc przed datą wywłaszczenia w 1974 roku małżonkowie [...] nabyli jej własność przez zasiedzenie wobec prawnej możliwości doliczenia czasu posiadania poprzedniego posiadacza do własnego posiadania (zob. art. 176 § 1 kodeksu cywilnego lub dawny art. 57 § 1 dekretu prawo rzeczowe - bezsporne ustalenie organu I instancji, że małżonkowie [...] weszli w posiadanie następnie sprzedanego małżonkom [...] gruntu w 1943 roku (!) i do czasu wywłaszczenia grunt ten był posiadany przez 31 lat).
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania w tym koszów zastępstwa procesowego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (środka zaskarżania), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej (środka odwoławczego).
W związku z sformułowanymi zarzutami kasacyjnymi pamiętać także należy, że kontrola sądowa, sprawowana w oparciu o kryterium legalności, następuje na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie, a nie w dniu orzekania przez sąd (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/33; wyroki NSA z dnia: 19 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2658/15, 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 614/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie powołano się na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania mogących mieć w ocenie skargi kasacyjnej istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek zaskarżania stwierdzić należy, iż nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw.
Przytaczane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu i precyzowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 § 1 p.p.s.a.). Wymagania stawiane skardze kasacyjnej, a w szczególności obwarowanie przymusem adwokacko–radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a) opierają się na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze kasacyjnej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający pełną i właściwą kontrolę zaskarżonego orzeczenia. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (zob. wyroki NSA z dnia: 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 283/16, 17 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 466/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wiadomo, skarga kasacyjna jest środkiem prawnym skierowanym przeciwko wyrokowi sądu pierwszej, a zatem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie jej podstawy/aw oraz zarzutów, zawierających precyzyjne oznaczenie przepisów, w tym konkretnych jednostek redakcyjnych aktu normatywanego, które zostały naruszone przez sąd, gdyż jak wyjaśniono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach zakreślonych podstawami i zarzutami wyraźnie określonymi w jej treści (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2021r. sygn. akt II GSK 2187/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Por. J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankiewicz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s. 837–862).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2024r. sygn. I OSK 2652/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd odwoławczy jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl.; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2024, s. 650–669).
Poczynienie powyższych uwag – odnośnie wymogów skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego – było konieczne, gdyż wniesiona skarga kasacyjna od wyroku Sądu I instancji nie odpowiada w pełni omówionym wyżej wymogom p.p.s.a. na gruncie zrealizowanego postepowania administracyjnego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut nr 6 (s. 3–4) naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z wskazywanymi w środku zaskarżania przepisami (normami) nie jest precyzyjny, bowiem art. 7 k.p.a. określa kilka zasad postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2021 r. sygn. akt. I OSK 414/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Także niewłaściwie jest uformowany zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. obejmujący cztery odrębne jednostki (tj. §§1–4), w których zawarte są cztery różne treści normatywne (przepisy prawne). Skarga kasacyjna nie wskazuje konkretnie (szczegółowo), który przepis czy przepisy z art. 77 k.p.a. zdaniem autora środka odwoławczego zostały naruszone przez Sąd I instancji w związku przywoływanymi przepisami prawa. Tym samym rozważany niniejszym zarzut nie został skonstruowany stosowanie do wymogów p.p.s.a.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2024r. sygn. akt I OSK 1669/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić przy tym niniejszym trzeba, co szerzej przedstawiono wyżej, że skarga kasacyjna jest mocno sformalizowanym środkiem odwoławczym (stąd, wymóg przymusu adwokackiego przy jej sporządzaniu, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a.), a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do poprawiania ani uzupełniania tego rodzaju skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tym samym sformułowane w środku odwoławczym, wbrew wymogom p.p.s.a., zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych wyżej nie mogły odnieść zamierzonego skutku
Także niezasadny jest zupełnie również zarzut nr 5 (s. 3) – naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. kolejnymi normami (przepisami) p.p.s.a. przytaczanymi w skardze kasacyjnej. Charakter ustrojowy odnośnych przepisów (norm) p.u.s.a. pozwala stwierdzić, że sąd mógłby je naruszyć odmawiając rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę zastosował przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem czy zastosował środki nieprzewidziane ustawą. (por. wyrok NSA z 4 marca 2015r., sygn. akt II GSK 109/14, Lex 1751054; zob. M. Masternak–Kubiak, Komentarz do art. 1, [w:] M. Masternak–Kubiak, T. Kuczyński, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Warszawa 2009, s. 11–58). W związku z w/w zarzutami naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. podnieść należy, że przepisy te mają ogólny charakter tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie wobec określonych działań administracji publicznej. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyroki NSA z dnia: 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08; 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11 i 27 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2226/17).
Sąd I instancji – w opozycji do stanowiska skargi kasacyjnej – w zaskarżonym wyroku sprostał wymogom kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, czemu dał wyraz w prawidłowym uzasadnieniu wyroku nie naruszając w/w przepisów ujętych w skardze kasacyjnej w zw. normami (przepisami) p.p.s.a. jak i p.u.s.a.
Reasumując, wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy uznać za nieusprawiedliwianie (zob. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r. II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r. II GSK 1669/12; 14 marca 2013 r. I OSK 1799/12; 23 stycznia 2014 r. II OSK 1977/12; 16 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1627/14, 15 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1218/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl, por. H. Knysiak-Sudyka, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 1067–1076).
Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej – co wskazywano wyżej – nie jest m. in. uprawniony do formułowania czy doprecyzowywania (konkretyzowania) zarzutów kasacyjnych.
Pierwszoplanową kwestią sporną w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie jest to, czy zasadnie Sąd wojewódzki zaaprobował ostateczną decyzję Wojewody. W tej decyzji z 2020 r. organ II instancji – po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta w zakresie pkt. V dotyczącego odmowy uwzględnienia wniosku skarżących kasacyjnie w zakresie uznania, iż wnioskodawcom w myśl art. 130 u.g.n. przysługuje roszczenie odszkodowawcze według treści decyzji wywłaszczeniowej z 1974r. w stosunku do udziału 1/10 z całej powierzchni objętej wywłaszczeniem, bez uwzględnienia uprzednio wydanych przez Sądy powszechne postanowień o zasiedzeniu poszczególnych części wywłaszczeniowej nieruchomości – utrzymał zaskarżoną decyzję Prezydenta w mocy w zakresie pkt. V.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela argumentację Sądu wojewódzkiego oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zachodzi zatem potrzeba ich ponownego, pełnego przytoczenia w tym miejscu uzasadnienia. Należy stwierdzić, że pomimo multiplikacji zarzutów ulokowanych w środku odwoławczym wszystkie one dotyczą wskazywanej wyżej kwestii spornej.
W realiach niniejszej sprawy – w związku z zarzutami środka zaskarżania – należy przypomnieć, zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak wynika z powołanego przepisu, moc wiążąca przysługuje prawomocnym orzeczeniom sądu wydawanym w postępowaniu cywilnym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2000 r. sygn. akt II CKN 655/98, Lex 51062 przyjął, że istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. W świetle komentowanego przepisu moc wiążąca, w którą wyposażone jest prawomocne orzeczenie wydane w postępowaniu cywilnym, dotyczy stron postępowania oraz sądu, który orzeczenie to wydał, a nadto innych sądów oraz innych organów państwowych i organów administracji publicznej. Według Sądu Najwyższego, wynikająca z art. 365 k.p.c. moc wiążąca orzeczenia oznacza, że żaden z podmiotów nią objętych nie może negować faktu istnienia prawomocnego orzeczenia i jego określonej treści, niezależnie od tego, czy był stroną postępowania (np. wyrok SN z dnia 15 lipca 1998 r. sygn. akt II UKN 129/98, OSNP 1999/13/437). Prawomocnym orzeczeniem są związane prócz sądów administracyjnych, także inne organy państwowe i organy administracji publicznej, zarówno rządowe, jak i samorządowe. Skutki prawomocności orzeczenia sądu powszechnego w postępowaniu administracyjnym w pełni akceptuje doktryna (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 2022, s. 503; zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2023 r. sygn. I OSK 3267/19, dalej I OSK 3267/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mimo niejednolitości poglądów w doktrynie i orzecznictwie, za utrwalony należy uznać pogląd, że treść prawomocności materialnej wyroku sądu powszechnego ujawnia się w innych postępowaniach niż to, w którym orzeczenie wydano, uniemożliwiając odmienne rozstrzygnięcie tej samej sprawy (P. Grzegorczyk w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, LexisNexis 2016, t. II s. 693, uw. 3). Pozytywny aspekt prawomocności materialnej – moc wiążąca – zakłada tożsamość stron przy jednoczesnym braku tożsamości przedmiotu procesu. Oddziaływanie prawomocności sprowadza się w konsekwencji do tego, że sąd w kolejnym postępowaniu obowiązany jest przyjąć, że istotne z punktu widzenia zasadności żądania zagadnienie kształtuje się tak jak to zostało ustalone w prawomocnym wyroku (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 694, uw. 5). Do orzeczeń korzystających z prawomocności materialnej należy zaliczyć w pierwszej kolejności wyroki rozstrzygające sprawę co do istoty w procesie, niezależnie od sposobu ustosunkowania się sądu do powództwa i bez względu na zakres rozstrzygnięcia (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 696, uw. 8). Rozstrzygnięcie o żądaniach stron sąd zamieszcza w sentencji wyroku. Powagą rzeczy osądzonej objęta jest treść sentencji, atrybutu tego pozbawione jest uzasadnienie. Uzasadnienie może być pomocne do ustalenia tego, o jakim żądaniu i w związku z jaką podstawą faktyczną rozstrzygnięto (P. Grzegorczyk - op. cit., s. 701, uw. 14; s. 707, uw. 19).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie opowiada się za szerokim ujęciem granic mocy wiążącej wszystkich postanowień Sądów powszechnych – w przedmiocie zasiedzeń nieruchomości (działek gruntu) – wskazywanych przez zaskarżony wyrok, oddziaływujących jurydycznie na niniejszą sprawę, z uwagi na ekonomię procesową i jednolitość rozstrzygnięć zapadających w związanych sprawach (art. 365 § 1 i art. 366 k.p.c.) – zob. wyrok NSA sygn. akt I OSK 3267/19; por. W. Broniewicz, A. Marciniak, I. Kunicki, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2023, s. 332–337; M. Jędrzejewska, K. Weitz, Komentarz, [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Cześć pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Pod redakcją T. Erecińskiego, Warszawa 2009, s. 99–106; B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2024, s. 573–580.
Przenosząc powyższe w okoliczności sprawy, trafnie uznał Sąd wojewódzki, że organy obu instancji zgodnie z treścią art.130 u.g.n. prawidłowo ustaliły "stan nieruchomości" na dzień wywłaszczenia, a więc na dzień 15 maja 1974 r. z uwzględnieniem postanowień Sądów dotyczących zasiedzenia poszczególnych działek, zapadłych po tej dacie, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Jak wiadomo, postanowienie Sądu o zasiedzeniu jest bowiem aktem (orzeczeniem) deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym, co oznacza, iż wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia sądu o zasiedzeniu nie ukształtowały nowego stanu prawnego nieruchomości na dzień ich wydania, tylko potwierdziły (stwierdziły) istniejący już stan prawny relewantny, w szczególności dla sprawy administracyjnej załatwionej przez Wojewodę decyzją z 2020r.
Podzielić należy ustalenie zaskarżonego wyroku, że odnośnie dawnej działki nr [...] zostało wydane w dniu 12 października 1979 r. postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy o sygn. akt IV Ns 1994/79, stwierdzające jej nabycie przez zasiedzenie, co istotne, bez wskazania konkretnej daty. Jednakże z treści umowy z dnia 1 marca 1955 r. – dotyczącej sprzedaży przez [...] i [...] małż. [...] na rzecz [...] i [...] małż. [...] udziału w wysokości 1/10 przedmiotowej nieruchomości (z posiadanego udziału 2/10) – ewidentnie wynika, że już od 20 maja 1943 r. byli oni posiadaczami tego gruntu. Zatem do daty wywłaszczenia tej nieruchomości (15 maja 1974 r.) upłynęło prawie 31 lat, co świadczy o upływie każdego wymaganego okresu (20 lub 30 lat) do potwierdzenia zasiedzenia nieruchomości. Wobec czego organ II instancji mógł przyjąć założenie, iż przedmiotowa działka została zasiedzona przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej.
Jednocześnie, jak właściwie przyjął Sąd wojewódzki, organ nie mógł dokonać takich ustaleń co do działki nr [...], gdyż wniosek [...] i [...] małż. [...] (nabywców udziału 1/10 wywłaszczonej nieruchomości w 1955 r.) dotyczący zasiedzenia, został oddalony prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy Wydział IV Cywilny z dnia 5 lutego 1979 r. sygn. akt IV Ns 2313/78, którym zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny są związani.
Resumując słusznie przyjęły organy, a następnie zaaprobował Sąd I instancji, że skarżącym kasacyjnie jako spadkobiercom [...] i [...] małż. [...], przysługuje odszkodowanie tylko za posiadany przez nich udział w wysokości 1/10 w wywłaszczonej nieruchomości, tj. dawnej działki nr [...] o pow. 996 m2 – z uwzględnieniem treści wydanych postanowień Sądów powszechnych o zasiedzeniu.
Mając na względzie powyższe ustalenia – w opozycji do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej – uformowanych nie w pełni do wymogów sądowej ustawy procesowej (p.p.s.a.), należy stwierdzić, że nie miały miejsca naruszenia norm p.p.s.a. w związku z powoływanymi przez stronę skarżącą konkretnymi (normami) przepisami prawa. Godzi się zauważyć, że naruszenie tych przepisów może mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie dotyczącej prawidłowo zrealizowanej przez Sąd wojewódzki kontroli decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 grudnia 2020 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Sąd I instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a wszystkie przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane i zastosowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 sierpnia 2021r. sygn. akt. I OSK 414/21; 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 275/20; 10 kwietnia 2024 I OSK 712/23 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Reasumując, przeprowadzona przez Sąd odwoławczy sądowoadministracyjna kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieuprawnione, Sąd wojewódzki zasadnie zastosował art. 151 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.