II SA/GD 528/25

II SA/Gd 528/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Diana Trzcińska
Katarzyna Krzysztofowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 98 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. M. i E. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 14 maja 2025 r., nr NSP-VIII.7581.1.343.2023.IK w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
E. M. i E. M. (dalej jako: skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda, organ II instancji) z 14 maja 2025 r.,
nr NSP-VIII.7581.1.343.2023.IK, którą uchylono decyzję Starosty Wejherowskiego (dalej jako: Starosta, organ I instancji), wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 29 września 2023 r. nr GN.683.3.42.dg.2018.IP, i orzeczono o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania za prawo własności nieruchomości wydzielonej na podstawie decyzji podziałowej.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 17 czerwca 1996 r. Wójt Gminy Wejherowo (dalej jako: Wójt) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 7,8728 ha, KW [...], stanowiącej własność skarżących. W pkt 2 sentencji przedmiotowej decyzji wskazano, że "Po uprawomocnieniu się niniejszej decyzji - działki nr [...]-[...] - drogi przechodzą na własność Gminy W. zgodnie z wolą właścicieli - bez odszkodowania".
W piśmie z 24 września 2018 r. skarżący zwrócili się do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Gminę własności ww. nieruchomości.
Postanowieniem z 16 października 2018 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, jednak Wojewoda - postanowieniem z 17 maja 2019 r. uchylił w całości to orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Pismem z dnia 16 sierpnia 2019 r. Starosta wszczął postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania ww. działki nr: [...]-[...], na rzecz skarżących. Następnie - decyzją z dnia 20 listopada 2019 r. organ I instancji umorzył to postępowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę decyzją z 17 lipca 2020 r.
Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Starosta, decyzją z 15 kwietnia 2022 r., po raz kolejny umorzył postępowanie w sprawie ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Kolejną decyzją kasatoryjną z 27 stycznia 2023 r. Wojewoda uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zakwestionował sporządzony w sprawie operat szacunkowy opierając się na stanowisku, że stosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego do określania wartości nieruchomości transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne przekreśla publiczny charakter tych dróg, zatem transakcje dotyczące nieruchomości nabywanych pod drogi niepubliczne należy, zdaniem Wojewody, uznać za niepodobne.
Prawomocnym wyrokiem z 4 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 409/524, wydanym po rozpoznaniu sprzeciwu Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody z 27 stycznia 2023 r.
W uzasadnieniu Sąd nie podzielił oceny Wojewody, że wykorzystanie przy wycenie wartości nieruchomości transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi wewnętrzne dyskredytuje sporządzony operat i uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organowi orzekającemu w sprawie umknęło, że tylko 4 transakcje z 12 uwzględnionych w operacie dotyczyły takich nieruchomości, a uzyskane za nie ceny nie odbiegają rażąco od cen pozostałych nieruchomości. Zakwestionowanie przez organ odwoławczy kilku transakcji przyjętych w wycenie nie może automatycznie prowadzić do zdyskwalifikowania całego operatu szacunkowego, w szczególności, gdy na podstawie "pozostałej" jego części możliwe jest rozstrzygnięcie sprawy. Sąd dodał, że organ odwoławczy dysponuje kompetencją w zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., a w sprawie nie zaistniały żadne okoliczności uniemożliwiające skorzystanie z tego przepisu. Organ odwoławczy mógł więc wezwać rzeczoznawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie wpływu kwestionowanych transakcji na wartość nieruchomości. Zaniechanie skorzystania z tej kompetencji oceniono jako naruszenie art. 136 § 1 k.p.a.
W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego, pismami
z 17 stycznia 2025 r. biegła dokonała potwierdzenia aktualności operatu na dzień 29 maja 2024 r. oraz wyjaśniła wykorzystanie cen uzyskanych ze sprzedaży dróg wewnętrznych.
W piśmie z 4 kwietnia 2025 r. skarżący złożyli uwagi do ww. wyjaśnień zarzucając, że aktualizacja operatu jest niezgodna z art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", bowiem konieczne jest umieszczenie zarówno klauzuli aktualizacyjnej, jak i analizy, na której ją oparto, w samym operacie szacunkowym. Sporządzenie przez biegłą odrębnego pisma do akt sprawy nie spełnia tego wymogu. Ponadto zauważono, że pismo potwierdzające aktualność operatu zostało sporządzone w dniu 17 stycznia 2025 r., a więc po ponad 20 miesiącach od daty przygotowania operatu. Tymczasem termin 12 miesięcy jest terminem granicznym przydatności operatu.
W dniu 7 maja 2025 r. biegła uzupełniła klauzulę aktualizacyjną odnosząc się do wątpliwości skarżących.
Zaskarżoną decyzją z 14 maja 2025 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty
z 29 września 2023 r. oraz ustalił na rzecz skarżących odszkodowanie w łącznej wysokości 142.190,00 zł za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [..]-[...], położonej w O., gmina W., wydzielonej na podstawie decyzji Wójta Gminy Wejherowo z 17 czerwca 1996 r., nr RG.6011/32/96, o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (KW [...]), zobowiązując do jego wypłaty Wójta Gminy w terminie 14 dni od daty wydania decyzji.
` W decyzji Wojewoda nie zgodził się z ustaleniami Starosty, że powstała z podziału działka nr [...] nie wchodzi w skład układu komunikacyjnego miejscowości, nie stanowi ulicy. Organ odwoławczy zauważył, że w tym zakresie istotne znaczenie ma treść decyzji podziałowej. Zasadniczym elementem ustaleń stanu faktycznego jest bowiem to, czy działka gruntu przeszła na własność gminy
z mocy prawa, na skutek wydzielenia jej jako ulicy w znaczeniu drogi ogólnodostępnej z nieruchomości, która podlegała podziałowi. Natomiast w decyzji z 17 czerwca 1996 r. Wójt wskazał wyraźnie, iż działka nr [...] jest przeznaczona pod drogę i jej wydzielenie jest zgodne z planem ogólnym zagospodarowania Gminy Wejherowo z dnia 11 maja 1992 r. Oznacza to, że Gmina Wejherowo miała plany urządzenia drogi na działce nr [...]. Fakt, iż obecnie na przedmiotowej działce nie ma urządzonej drogi nie oznacza, iż w roku 1996 nie była planowana na niej droga. Wobec tego również za tę działkę należy ustalić odszkodowanie. Tym bardziej, że także działka nr [...] została ujawniona w księdze wieczystej nr [...], w której w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina W. Działki nr: [...]-[...] są opisane jako droga.
Dalej Wojewoda rozważył, czy w przeszłości za przedmiotowe działki zostało ustalone odszkodowanie.
W tym zakresie wskazał, że w obrocie prawnym obecnie nie funkcjonuje pkt 2 decyzji podziałowej z dnia 17 czerwca 1996 r., tj. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy W. nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości O., oznaczonej jako działki nr: [..]-[...], bez odszkodowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku - decyzją z 30 marca 2020 r., nr SKO Gd/6277/19, stwierdziło bowiem nieważność decyzji podziałowej w tej części. Wprawdzie następnie - decyzją z 22 lipca 2020 r. - Kolegium uchyliło ww. decyzję własną, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 735/20 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 lipca 2020 r., lecz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2022 r, sygn. akt I OSK 1137/21, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji oraz decyzję Kolegium z dnia 22 lipca 2020 r.
Także z oświadczenia stron z 18 czerwca 1996 r., w którym oświadczyli oni, że przekazują drogi wynikające z podziału działki nr [...] na rzecz gminy, nie wynika, aby przekazanie miało nastąpić bezpłatnie na rzecz Gminy W. Z kolei powołani przez organ I instancji świadkowie nie pamiętali sprawy wydzielenia przedmiotowych działek.
Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, nie można przyjąć, że kiedykolwiek zostały przeprowadzone rozmowy w sprawie ustalenia odszkodowania lub doszło do jego zrzeczenia i tym samym brak było podstaw do umorzenia przez Starostę postępowania w sprawie ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania za ww. działki. Konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy została też potwierdzona w wyroku WSA sygn. akt II SA/Gd 409/24.
Odnosząc się do kwestii aktualności operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. Wojewoda wskazał, że w piśmie z 7 maja 2025 r. biegła wyjaśniła, iż poziom cen został przyjęty na dzień 29 maja 2024 r., gdyż na tę datę dokonano potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. Dalej podkreśliła, że analiza potwierdzająca, iż od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, dotyczy okresu sprzed 5 maja 2024 r. - dwa lata przed datą, na którą dokonano potwierdzenia aktualności, co w całości jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
(Dz. U. z 2021 r., poz. 555), dalej: "rozporządzenie". Z tej przyczyny organ uznał zarzuty strony dotyczące powyższej kwestii za bezzasadne, gdyż ww. przepis wyraźnie wskazuje, że dane muszą dotyczyć okresu poprzedzającego datę na jaką określono poziom cen. Ponadto biegła wyjaśniła, iż klauzula aktualizacyjna jest integralną częścią zaktualizowanego operatu szacunkowego. Wojewoda zwrócił też uwagę, że zgodnie z orzecznictwem - dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli. Powyższe oznacza, że operat szacunkowy z 29 maja 2023 r. został prawidłowo zaktualizowany na dzień 29 maja 2024 r.
Oceniając przedmiotowy operat organ odwoławczy zauważył, że został on prawidłowo sporządzony w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który to akt ma zastosowanie do tego operatu z uwagi na jego sporządzenie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości
(Dz. U. z 2023 r. poz. 1832; § 85 ust. 1). Natomiast na mocy art. 134 ust. 4 u.g.n. rzeczoznawca był zobowiązany do uwzględnienia tzw. zasady korzyści, która jednak wymaga ustalenia dotychczasowo przeznaczenia nieruchomości. Tymczasem, zgodnie z zaświadczeniem Wójta z 8 czerwca 2017 r. nr RGP.6727.1.316.2017.DC, w zasobach gminy brak jest kompletnych materiałów dotyczących Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wejherowo zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Wejherowo nr XXIII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r., który obowiązywał na przedmiotowym terenie w dacie podziału. Niemniej jednak w operacie biegła wyjaśniła, że po samodzielnym badaniu dokumentacji planistycznej, w tym uchwały nr XXIII/139/92 i załączników graficznych udostępnionych przez Gminę, ustaliła, że nieruchomość w dacie podziału przeznaczona była w planie pod tereny upraw polowych (rolne) i w części pod zieleń parkową/lasy. Część objęta zakresem wyceny przeznaczona była w całości pod tereny rolne.
Dalej, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, autorka wyceny określiła wartość przedmiotowej nieruchomości najpierw według przeznaczenia z planu miejscowego na dzień wydania decyzji podziałowej Wójta, tj. tereny rolne, z obszaru powiatu w., gmin: W., L. i G., w okresie od czerwca 2021 r. do dnia wyceny, a następnie według przeznaczenia zgodnego z celem zawartym w decyzji podziałowej Wójta, tj. tereny pod drogę publiczną, analizując rynek nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi lub/i zajętych pod tereny dróg lub ulic, z obszaru powiatu w. w gminach wiejskich (z wyłączeniem W., R. i R.), w okresie od września 2020 do dnia wyceny. Biegła ustaliła wartość jednostkową za 1m2 nieruchomości według przeznaczenia planistycznego na dzień wydania decyzji podziałowej (tereny pod grunty rolne) na kwotę 12,31 zł/m2 oraz wartość jednostkową za 1 m2 nieruchomości według przeznaczenia zgodnego z celem przejęcia (tereny pod drogę) na kwotę 18,18 zł/m2. Z uwagi na to, że ceny gruntów przeznaczonych pod komunikację były wyższe niż ceny gruntów przeznaczonych pod rolę, zastosowanie znalazł art. 134 ust. 4 u.g.n.
Oceniając tak sporządzony operat Wojewoda uznał, że szczegółowo wyjaśnia on sposób ustalenia wartości prawa własności ww. działek, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania, wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń. Stosując się zaś do zaleceń z wyroku WSA
o sygn. akt II SA/Gd 409/24 organ odwoławczy pozyskał też dodatkowe wyjaśnienia biegłej w zakresie wykorzystania do analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Z tego względu organ nie zlecił oceny prawidłowości ww. operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców, jak również strony nie skorzystały z możliwości poddania oceny operatu tej organizacji na podstawie art. 157 u.g.n.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony w dniu 29 maja 2023 r., zaktualizowany klauzulą z 17 stycznia 2025 r.. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera istotnych pomyłek ani braków, czy niejasności. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości prawa własności działek nr: [...]-[...]. Operat zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wynikające z niego ustalenia są logiczne, jasno uzasadnione i nie budzą wątpliwości merytorycznych. Opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest przejrzysta i wyczerpująca.
Postanowieniem z 14 maja 2025 r. Wojewoda odmówił przeprowadzenia na wniosek skarżących dowodu z wydruku z Systemu Informacji Przestrzennej powiatu w. z 19 października 2023 r. oraz wydruku z map Google z dnia 19 października 2023 r. celem ustalenia, iż działka nr [...] pełni obecnie funkcję o ogólnodostępnym charakterze.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku małżonkowie M. zaskarżyli decyzję Wojewody w części dotyczącej ustalenia na rzecz skarżących odszkodowania w łącznej kwocie poniżej 153.190,00 zł.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", art, 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n. oraz § 83 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz.U z 2023 r. poz. 1832 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie w sprawie wyceny z 2023 r.", poprzez błędnie uznanie, iż pismo biegłej z 17 stycznia 2025 r. zatytułowane "OPINIA AKTUALIZACYJNA", może zostać uznane za dowodzące aktualności operatu z dnia 29 maja 2023 r.. mimo iż nie spełnia ono wymogów sformułowanych w art. 156 ust. 4 zdanie 2 u.g.n., co skutkowało mylnym uznaniem tego operatu za wiarygodny dowód w sprawie, a w konsekwencji wadliwym ustaleniem wysokości należnego skarżącym odszkodowania;
2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z:
a) § 49 ust. 1 oraz § 49 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny z 2023 r., a także art. 130 ust. 1, art. 134 ust. 2 oraz art. 154 ust. 1-3 u.g.n., poprzez uznane operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo tego, iż:
- do operatu nie załączono wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XlII/139/92 z dnia 11 maja 1992 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego nr 15 z dnia 10 lipca 1992 r., dotyczącego działki nr [...];
- w oparciu o dowody pośrednie dotyczące przeznaczenia ww. działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego biegła nie zbadała kwestii wydania dla nieruchomości decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i wskazanego tam ewentualnie przeznaczenia (które winno było być zgodne z tym wskazanym w miejscowym planie);
b) art. 134 ust. 4 u.g.n., poprzez uznanie operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo tego, iż biegła w nieprawidłowy sposób zastosowała zasadę korzyści, nie ustaliła bowiem w sposób wiarygodny przeznaczenia nieruchomości w dacie wywłaszczenia, zatem założenie biegłej, że wycena uwzględniająca przeznaczenie wynikające z decyzji wywłaszczeniowej jest korzystniejsze, jest gołosłowne;
c) art. 154 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez uznanie operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. za wiarygodny dowód w sprawie, mimo tego, iż w operacie nie wyjaśniono dokonanego przez biegłą doboru cech istotnych dla wartości nieruchomości wycenianej,
co stanowiło naruszenie zasady prawdy obiektywnej i miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało ustaleniem należnego skarżącym odszkodowania w oparciu o operat, na którym organ nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia sprawy, z powodu jego wad oraz niekompletności dokonanej przez biegłą analizy;
3. art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 86 i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ II instancji z urzędu wszelkich czynności dowodowych niezbędnych do:
a) pozyskania części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przeznaczenie wywłaszczonych działek w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, mimo, iż jest to akt prawa miejscowego publikowany i archiwizowany nie tylko w zasobach Urzędu Gminy Wejherowo ale bez wątpienia także w zasobach innych organów lub instytucji, a zwłaszcza niezwrócenie się z zapytaniem w tym zakresie do Archiwum Państwowego w Gdańsku i nieprzeprowadzenie kwerendy dokumentów będących w posiadaniu Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku;
b) dokładnego wyjaśnienia, w jaki sposób faktycznie użytkowany był fragment działki nr [...], z którego następnie wydzielono działki nr [...]-[..] na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, a zwłaszcza niepodjęcie próby pozyskania dowodów z zeznań ewentualnych świadków oraz nieprzesłuchanie skarżących celem ustalenia tej okoliczności,
co mogło doprowadzić do błędnych ustaleń w zakresie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, a w konsekwencji do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania.
4. art 7, art, 75 § 1, art 78 § 1 oraz art 138 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego, mimo wykazania przez skarżących wad operatu z 29 maja 2023 r., które to naruszenie mogło doprowadzić do dokonania przez organ błędnych ustaleń w zakresie wyceny wywłaszczonej nieruchomości i do zaniżenia wysokości należnego skarżącym odszkodowania;
5. art. 8 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący zastrzeżeń podnoszonych w toku sprawy w stosunku do operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie aktualności operatu i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, i ograniczenie uzasadnienia w tym zakresie do bezrefleksyjnego uznania ww. operatu za w pełni wiarygodny dowód w sprawie.
Stawiając te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania z uwzględnieniem wpisu, opłat skarbowych od pełnomocnictw, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Jednocześnie skarżący nie wyrazili zgody na rozpoznanie sprawy w postępowaniu mediacyjnym.
W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoje stanowisko, że przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. oraz § 83 zdanie 1 rozporządzenia w sprawie wyceny z 2023 r. wprost przewidują dla potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego umieszczenie zarówno klauzuli aktualizacyjnej (spełniającej wszelkie prawem przewidziane wymogi), jak i analizy, na której ją oparto, w operacie szacunkowym. Powyższy pogląd wyrażany jest również w orzecznictwie. Zatem przedłożenie przez biegłą odrębnego pisma stwierdzającego brak zmiany uwarunkowań prawnych ani istotnych zmian czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., nie stanowi sankcjonowanej prawem aktualizacji operatu i nie może być uwzględnione.
Dalej skarżący zarzucili, że potwierdzenie aktualizacji operatu nastąpiło w dniu 17 stycznia 2025 r., a więc miało miejsce po niemal 20 miesiącach od daty przygotowania operatu. Z uwagi na tak długi okres, po jakim dokonano aktualizacji, a w którym zachodzą istotne zmiany gospodarcze, czy społeczne, operat ten nie może zostać przyjęty jako dowód w sprawie
Ponadto przepisy art. 156 ust. 4 u.g.n. i § 83 zdanie 1 rozporządzenia w sprawie wyceny z 2023 r. wskazują, że sama klauzula aktualizacyjna operatu szacunkowego nie jest warunkiem wystarczającym do stwierdzenia aktualności operatu. Klauzula pozbawiona merytorycznej analizy dowodzącej, że od daty sporządzenia operatu do daty aktualizacji nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisach. Natomiast w niniejszej sprawie biegała nie oparła swoich badań co do aktualności operatu na analizie transakcji nieruchomościami podobnymi do wycenianej, które miały miejsce w ostatnim czasie, a zamiast tego odwołała się do transakcji z 2022 oraz 2023 r. Działanie takie nie potwierdza, że operat sporządzony z 29 maja 2023 r. pozostaje aktualny na dzień 17 stycznia 2025 r. Co więcej, biegła nie przedstawiła żadnych dowodów (a zwłaszcza dokumentów) potwierdzających, że cena sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej nie uległa istotnej zianie. Biegła nie wskazała nawet, w sposób poddający się kontroli, nieruchomości porównawczych, które przeanalizowała i wysnuła prezentowane wnioski co do aktualności zawartych w operacie danych dotyczących wartości wywłaszczonych działek.
W kontekście stwierdzenia braku zmian wartości w czasie skarżący zwrócili uwagę, że zgodnie z art. 132 ust. 4 oraz art. 5 u.g.n. istnieje obowiązek waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w okresie pomiędzy datą ustalenia wysokości odszkodowania, a datą wypłaty rekompensaty z tego tytułu przez organ. Zatem wzrost wartości nieruchomości w czasie traktować należy jako zjawisko naturalne, zachodzące w sposób mierzalny i odczuwalny z punktu widzenia osoby wywłaszczonej w okresach krótszych niż rok. Mimo, iż przepis art. 132 ust. 4 u.g.n. nie ma zastosowania w tej sprawie, to powinien stanowić dla organu wyznacznik, że zasadą jest zmiana wartości nieruchomości w czasie, zaś twierdzenia biegłego co do rzekomego braku zmian w tym zakresie winny być weryfikowane niezwykle skrupulatnie i wnikliwe.
Odnosząc się do powołanego przez organ orzecznictwa NSA, mającego dopuszczać dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej, skarżący wskazali, że w orzeczeniu tym sąd nie rozstrzygnął, że dołączenie klauzuli aktualizacyjnej do operatu mogło nastąpić przez sporządzenie zupełnie odrębnej "opinii aktualizacyjnej", natomiast kilkukrotnie w motywach rozstrzygnięcia podkreślił konieczność dołączenia tak klauzuli, jak i aktualizacji do operatu. Natomiast najnowsze orzecznictwo NSA przyjmuje, że zarówno umieszczenie klauzuli, jak i dołączenie do operatu analizy, powinno wynikać z treści samego operatu.
Dalej skarżący wskazali, że przepis art. 154 ust. 1-3 u.g.n. przewiduje, na jakiej podstawie biegły winien ustalić przeznaczenie nieruchomości, tj. w szczególności w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z kolei zgodnie z art. 155 ust. 2 u.g.n. wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Tymczasem w niniejszej sprawie biegła, choć jednoznacznie stwierdziła, że na dzień wydania decyzji podziałowej grunt stanowiący przedmiotowe działki położony był na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Wejherowo z 11 maja 1992 r. nr XIII/139/92 , to nie dołączyła do operatu wypisu i wyrysu z tego planu. W konsekwencji tego uchybienia biegła zaniżyła wartość wywłaszczonego gruntu, gdyż faktem notoryjnym jest, że przeciętna wartość nieruchomości o przeznaczeniu rolnym jest niższa niż wartość działek o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – a takie najpewniej było przeznaczenie działki na dzień decyzji podziałowej.
Ponadto, nawet jeżeli przyjąć możliwość ustalania przeznaczenia planistycznego za pomocą dowodów pośrednich, to takim dowodem powinna być decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny dla działki, z której wydzielono przedmiotowe działki. Wprawdzie część orzecznictwa przyjmuje, że taka decyzja nie jest dokumentem z planowania przestrzennego, to jednak w niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją faktyczną, niż w tych orzeczeniach, bowiem niewątpliwie w dacie wywłaszczenia działka nr [...] objęta była miejscowym planem, lecz w aktach sprawy brak jest załącznika graficznego planu, wobec czego konieczne jest ustalenie jego treści za pomocą innych dowodów.
Zdaniem skarżących, Wojewoda był więc zobowiązany do pozyskania części graficznej obowiązującego w dacie wywłaszczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przeznaczenie wywłaszczonej działki, a w tym celu powinien zwrócić się do odpowiednich organów. Powinien również pozyskać dowody z zeznań ewentualnych świadków (a w celu ustalenia ich danych powinien zwrócić się z zapytaniem do władz Gminy lub samych skarżących) oraz przesłuchania skarżących w zakresie przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej w dacie wydania decyzji podziałowej, czy też faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Możliwie i wskazane było w tym kontekście zwłaszcza przesłuchanie ówczesnych pracowników Gminy. Tymczasem organ nie ustalił innych dowodów mogących posłużyć stwierdzeniu, w jaki sposób użytkowana była przedmiotowa nieruchomość w dacie wywłaszczenia oraz jakie było jej przeznaczenie według planu.
Podkreślono, że organ zaniechał należytego ocenienia operatu szacunkowego, gdyż biegła nie została wezwana do wyjaśnienia w sposób wyczerpujący, poddający się weryfikacji, wątpliwości co do operatu - udzieliła jedynie lakonicznych wyjaśnień, powtarzając jedynie treść swojej opinii. Tymczasem to organ prowadzący postępowanie administracyjne w danej instancji jest zobligowany do zbadania prawidłowości złożonego jako dowód w sprawie operatu i w tym zakresie powinien też sięgnąć po środki jakie daje mu do dyspozycji ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy jest to przede wszystkim instytucja przewidziana w treści art. 157 ust. 4 u.g.n.
Końcowo skarżący stwierdzili, że w ich ocenie, wskutek częściowo wadliwej decyzji organu II instancji należne im odszkodowanie zostało zaniżone o kwotę nie mniejszą niż 11.000 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów, kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.
Główny zarzut złożonej w niniejszej sprawie skargi dotyczy zakwestionowania kluczowego dowodu, w oparciu o który wydano decyzję ustalającą odszkodowanie, tj. operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak w ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych dla sprawy faktów, trafnie ocenił zebrane dowody, w szczególności ww. operat, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów i argumentów odwołania. Natomiast sformułowane w skardze zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności działek, które powstały na skutek podziału działki nr [...], położnej w miejscowości O., i przeszły na własność Gminy z przeznaczeniem pod drogę, stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej rozporządzenie, które na mocy § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, miało zastosowanie do operatu sporządzonego przed dniem 9 września 2023 r.
Zgodnie z 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl zaś ust. 2 właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział.
Wreszcie, na mocy art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Ponadto, zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Wprawdzie przedmiotowe działki zostały wydzielone i przeszły na własność podmiotu publicznego na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., nr 14, poz. 74 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", lecz w orzecznictwie sądowym ugruntowana jest teza, że regulacja art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. znajduje zastosowanie także do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie (tj. przed 1 stycznia 1998 r.), o ile uprawnienie do odszkodowania nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności w drodze decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 397/21; z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 91/14; z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16; z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 515/19; z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 24/23, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Badając tę kwestię prawidłowo Wojewoda uznał, że nigdy nie zostały przeprowadzone rozmowy w sprawie ustalenia odszkodowania lub jego zrzeczenia się za przejęte działki położone w O. W szczególności trafnie wskazano, że pkt 2 decyzji podziałowej stanowiący, że przejęcie przez Gminę wydzielonych działek na własność następuje bez odszkodowania, został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego, zaś przesłuchani w toku postępowania świadkowie (były Wójt, była Geodeta Gminna, kierownik Referatu Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Gminy Wejherowo) nie pamiętali i nie mieli wiedzy na temat rozmów dotyczących przedmiotowego odszkodowania. Brak jest też innych dokumentów świadczących o tym, że przeprowadzono uzgodnienia i w ich wyniku doszło do zrzeczenia się odszkodowania.
W ocenie Sądu postępowanie zmierzające do zbadania przesłanki z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organu odwoławczego było wyczerpujące i pozwoliło ustalić, że wcześniej nie zostało już ustalone odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości. Ustalono też, że byli właściciele nie zrzekli się prawa do tego odszkodowania. Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu I instancji, istniały podstawy do ustalenia tego odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej, zatem wydana decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie odszkodowania za działki nr [...]-[...] była nieprawidłowa i należało ją uchylić. Co też Wojewoda uczynił.
Prawidłowo też Wojewoda uznał, że zebrany materiał dowodowy pozwala mu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i ustalenie odszkodowania. W szczególności podstawą do ustalenia kwoty odszkodowania mógł być operat szacunkowy sporządzony przez biegłą w dniu 29 maja 2023 r. Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Operat szacunkowy wpływa zatem bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Podkreślić przy tym należy, że operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek - w ramach prowadzonego postępowania - ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej jego subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. W związku z tym organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, gdyż operat pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dlatego też, o ile należy zgodzić się, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, to jednak nie sposób uznać, że rolą organu administracji jest wyłącznie ocena sporządzonej wyceny tylko pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu i logiki wywodu, bez jakiegokolwiek wkraczania w jego merytoryczną treść. Zakaz wkraczania w merytoryczną zasadność operatu należy rozumieć bowiem w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a wręcz jest do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny tego rodzaju dowodu, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat - czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. m.in. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 364/15; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13; WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w CBOSA).
Co zaś kluczowe dla niniejszej sprawy, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.
Z kolei na mocy § 58 rozporządzenia w sprawie wyceny potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. Przepis § 57 stosuje się odpowiednio (dane o autorze operatu – podpis, imię i nazwisko w formie nadruku lub pieczątki, numer uprawnień, data sporządzenia).
Jak już wskazano, operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony w dniu 29 maja 2023 r., co oznacza, że mógł on być wykorzystywany do 29 maja 2024 r. W celu jego dalszego wykorzystywania konieczne było uzyskanie potwierdzenia jego aktualności i w ocenie Sądu aktualność tego operatu została prawidłowo potwierdzona przez biegłą w dniu 17 stycznia 2025 r. W tym celu biegła sporządziła pismo "Opinia aktualizacyjna", w którym stwierdziła, że potwierdza aktualność operatu szacunkowego z 29 maja 2023 r. na dzień 29 maja 2024 r., i że pismo to stanowi klauzulę potwierdzającą aktualność operatu szacunkowego, o której mowa w art. 156 ust. 4 u.g.n. W opinii tej zawarto także analizę mającą wykazać, czy od daty sporządzenia operatu nie wystąpiły zmiany uwarunkowań lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., w tym czy zaszły zmiany cen i cechy wpływające na ich poziom. W konsekwencji biegła uznała, że nie zaszły zmiany cen, gdyż ich wartości brzegowe i cena średnia są zbliżone jak w aktualizowanym operacie, przy jednoczesnej ocenie cech rynkowych przedmiotu wyceny na ich tle, która miałaby wpłynąć na zmianę poziomu oszacowanej wartości przedmiotu sprawy.
Z kolei w piśmie z 7 maja 2025 r. (przesłanym przez organ do Sądu w dniu 17 listopada 2025 r. z uwagi na brak tego dokumentu w nadesłanych aktach administracyjnych) biegła wyjaśniła, że okres monitorowania dla potrzeb aktualizacji operatu wynosił od maja 2022 r. od maja 2024 r., czyli dwa lata przed datą, na którą dokonano potwierdzenia aktualności, co jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny z 2023 r. Wprawdzie powołane rozporządzenie nie miało zastosowania w niniejszej sprawie, lecz również na gruncie rozporządzenia z 2004 r. przyjmowano, że badaniu w przypadku operatów szacunkowych dla celów odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega okres dwóch lat od daty, na którą dokonywano wyceny/jej aktualności. Powyższe, choć nie wynikało z treści rozporządzenia, to zostało wskazane w nocie interpretacyjnej nr 1 (Powszechne Krajowe Zasady Wyceny) w pkt 3.3., gdzie zapisano, iż do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Aktualnie ww. wytyczna została transponowana do § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r.
Mając na uwadze ww. okoliczności niniejszej sprawy dotyczące aktualności operatu szacunkowego wykorzystanego do ustalenia odszkodowania i formy potwierdzenia tej aktualności Sąd wskazuje, że na tle kwestii sposobu potwierdzania aktualność operatu szacunkowego wyodrębniły się dwie odrębne linie orzecznicze. Zgodnie z pierwszą, dla dokonania aktualizacji operatu należy opatrzyć go klauzulą, nie zaś zawierać taką klauzulę w odrębnym piśmie. Wskazuje się bowiem, że sposób dokonywania aktualizacji operatu szacunkowego jest określony w akcie prawnym rangi ustawy, w której przewidziano, że potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Uzasadnieniem zaś dla tego rodzaju unormowania jest waga dowodu, jaką ustawodawca przywiązuje dla wyceny wartości danej nieruchomości czy innych praw z nią związanych w różnego rodzaju postępowaniach. Wprawdzie w przepisie § 58 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przewidziano, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje przez dołączenie do operatu szacunkowego klauzuli, w której rzeczoznawca majątkowy oświadcza o aktualności operatu szacunkowego, oraz analizy, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy (tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami), to jednak - skoro ww. przepis jest zawarty w akcie wykonawczym, to - ze względu na konstytucyjną hierarchię aktów prawnych - nie może być traktowany jako konkurencyjny w stosunku do unormowania ustawowego, zawartego w art. 156 u.g.n. Konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu (lex superior derogat legi inferiori). Wykonawczy charakter przepisu rozporządzenia wobec ustawy nie może bowiem odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie (zob. m.in. wyroki NSA z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 5/19; 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1821/19, sygn. akt I OSK 1823/19, sygn. akt I OSK 1827/19, sygn. akt I OSK 1829/19, sygn. akt I OSK 1830/19, sygn. akt I OSK 1831/19, sygn. akt I OSK 1833/19, sygn. akt I OSK 1834/19; 23 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 2635/19; 20 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 169/23; 3 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 286/23; 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 290/23; 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 805/23, 21 listopada 2024 r., sygn. akt I OSK 996/23; 9 lipca 2025 r., sygn. akt I OSK 1895/23, CBOSA).
Z kolei zgodnie z drugim stanowiskiem, nie forma, ale treść aktualizacji ma znaczenie dla uznania, że aktualność operatu została potwierdzona.
W tym orzeczeniach wskazuje się, że przepis § 58 ust. 1 rozporządzenia jest powszechnie obowiązujący i został wydany na podstawie upoważnienia ustawowego. Ustawodawca uznał, że zawarte w ustawie postanowienie o umieszczeniu klauzuli aktualizacyjnej w operacie nie jest wyczerpującą regulacją i przekazał do kompetencji organu władzy wykonawczej ustalenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przyjęte w rozporządzeniu rozwiązanie jest funkcjonalne, skoro dysponentem akt postępowania nie jest rzeczoznawca, ale organ administracji. Operat stanowiący dowód w sprawie jest elementem akt sprawy, którymi dysponuje organ. Umieszczenie klauzuli aktualizacyjnej w operacie może zatem nie być możliwe dla rzeczoznawcy, w pewnych sytuacjach może łączyć się w utrudnieniami organizacyjnymi (dojazd rzeczoznawcy do siedziby organu, konieczność opatrywania klauzulą operatów znajdujących się w aktach różnych organów). Rozwiązanie takie mogłoby wymagać albo wydania operatu z akt sprawy celem przekazania rzeczoznawcy do naniesienia klauzuli, albo wzywania rzeczoznawcy do stawienia się w organie, celem naniesienia klauzuli na operat. Każda z tych sytuacji, w złożonych sytuacjach faktycznych, mogłaby być źródłem utrudnień w sprawnym uzyskiwaniu weryfikacji aktualności operatu.
Zwraca się też uwagę, że operat jest opracowaniem o rozbudowanej treści, zgodnie z § 55 i § 56 rozporządzenia. Rozporządzenie nie zawiera przy tym regulacji dotyczących formy operatu, w szczególności wymogu opatrzenia go kartą tytułową czy nawet trwałego połączenia. W praktyce operat przyjmuje zatem postać wielostronicowego opracowania, w którym przedstawione zostają poszczególne kwestie związane z wyceną nieruchomości. Ustawa nie reguluje treści klauzuli aktualizacyjnej. Zgodnie z § 58 rozporządzenia, klauzula zawiera oświadczenie rzeczoznawcy o aktualności operatu szacunkowego, a na mocy odpowiedniego stosowania § 57 rozporządzenia, podpis rzeczoznawcy oraz naniesione w formie nadruku lub pieczątki imię i nazwisko oraz numer uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a także datę sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. przewidujący umieszczenie klauzuli w operacie nie daje z kolei jednoznacznej wskazówki, że treści objęte klauzulą mają zostać naniesione na którąś z istniejących kart, składających się na operat. Skoro operat jest opracowaniem pod względem treści złożonym, a pod względem formy wielostronicowym, to dodanie kolejnej strony (stron) do tego opracowanie też można postrzegać w kategoriach umieszczenia ich w operacie, rozumianym jako zbiór kart zawierających określone treści. Nie ma wyraźnych podstaw do przyjmowania, że zgodnie z regulacją ustawową, klauzula aktualizacyjna sprowadza się wyłącznie do naniesienia jej treści na którejś z istniejących kart operatu, ale już nie jest umieszczeniem klauzuli w operacie dołączenie jej treści do istniejących kart.
Zdaniem przedstawicieli tego poglądu, przyjęcie odmiennej interpretacji art. 165 ust. 4 i § 58 ust. 1 rozporządzenia oznaczałoby w konsekwencji odmowę zastosowania przepisu aktu rangi podustawowej przez sąd. Możliwość taka leży w uprawnieniach sądu, związanego Konstytucją i ustawami, wymaga jednak stwierdzenia niezgodności między przepisem rozporządzenia i przepisem ustawy lub przekroczenia granic upoważnienia. Takiej niezgodności między art. 156 ust. 4 i § 58 ust. 1 rozporządzenia trudno się jednak dopatrzyć, gdyż ustawodawca, udzielając delegacji do określenia w drodze rozporządzenia sposobu potwierdzania aktualności operatu uznał, że regulacja rangi ustawowej, zawierająca w art. 156 ust. 4 u.g.n. wskazanie, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, nie jest wystarczająca. Delegacja z art. 159 pkt 6 u.g.n. obejmuje określenie sposobu potwierdzania aktualności operatu. Przepis § 58 § 1 rozporządzenia zakresu tego nie przekracza, nie jest też sprzeczny z przepisem ustawy. Jak wyżej bowiem wskazano, posłużenie się odmiennymi sformułowaniami "umieszczenie klauzuli w operacie" i "dołączenie klauzuli do operatu" nie musi prowadzić do wniosku, że rozporządzenie wprowadza rozwiązanie sprzeczne z ustawą i niweczące zamiar ustawodawcy.
Przy uwzględnieniu więc charakteru operatu szacunkowego i dotyczących go standardów normatywnych możliwe jest uznanie, że dołączenie sporządzonej w formie odrębnej karty (kart) klauzuli aktualizacyjnej jest sposobem na umieszczenie w operacie tej klauzuli. Zgodnie z § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. W rozważanym przypadku prawodawca zaś w akcie wykonawczym uniknął powtórzenia regulacji ustawowej, posługując się odmiennym terminem, a jednocześnie uregulował sposób potwierdzenia aktualności operatu (przez co nie naruszył granic upoważnienia) i sposób umieszczenie klauzuli w operacie (przez jej dołączenie). Posłużenie się w ustawie i rozporządzeniu odmiennymi terminami nie jest zatem wystarczającym argumentem dla przyjęcie, że między tymi regulacjami zachodzi relacja sprzeczności, a w konsekwencji istnieją podstawy do zastosowania hierarchicznej reguły kolizyjnej i odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia (zob. wyroki NSA z: 12 lipca 2024 r., sygn. akt I OSK 290/23; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 784/17; 15 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2914/17, CBOSA).
Mając na uwadze te dwa stanowiska Sąd przychyla się do drugiego z przedstawionych poglądów, który - choć przyjmowany jest przez mniejszą część przedstawicieli orzecznictwa, to jednak pozwala na interpretację omawianych przepisów odpowiadającą celom tych regulacji. Zarówno bowiem przepis art. 154 ust. 4 u.g.n., jak i § 58 rozporządzenia zmierzają do tego, aby operat szacunkowy uzyskał od sporządzającego go biegłego potwierdzenie, że zachowuje on aktualność także po okresie 12 miesięcy od jego sporządzenia. W tym zaś zakresie kluczowe jest nie to, czy potwierdzenie tej aktualności zostanie dokonane poprzez umieszczenie na operacie pieczęci z podpisem biegłego i stwierdzeniem "Potwierdzam aktualność operatu szacunkowego", lecz to, czy biegły przeprowadził analizę w zakresie cen nieruchomości, a następnie na jej podstawie uznał, że operat jest aktualny i na jaką datę, oraz czy dokument aktualizacyjny zawiera datę sporządzenia, pieczęć i podpis biegłego. To właśnie bowiem te elementy stanowią istotę aktualizacji operatu. Natomiast odnosząc się do argumentacji, że klauzula aktualizacyjna powinna być integralną częścią operatu, należy wskazać, że ową integralność można osiągnąć także poprzez dołączenie pisma aktualizacyjnego do samego operatu w taki sposób, że nie budzi wątpliwości, iż klauzula dotyczy konkretnego operatu i stanowi jedną z kart tego operatu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że opinia aktualizacyjna z 17 stycznia 2025 r. została włączona do kart operatu z 29 maja 2023 r. Zawiera ona wskazanie, jakiego operatu dotyczy oraz informuje, że potwierdzenie jego aktualności dokonano na datę 29 maja 2024 r. Opinia została też w prawidłowy sposób podpisana – zawiera pieczęć z imieniem i nazwiskiem oraz numerem uprawnień zawodowych biegłego. Biegła przeprowadziła także analizę w zakresie cen i cech wpływających na ich poziom. Uwzględnienie ww. elementów pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że jest to klauzula aktualizacyjna w rozumieniu art. 154 ust. 4 u.g.n. i § 58 rozporządzenia.
Odnosząc się zaś do zarzutów w zakresie analizy poprzedzającej aktualizację należy wskazać, że analiza taka stanowi wiedzę specjalistyczną biegłego, zatem ani organ, ani Sąd nie ma podstaw do jej kwestionowania. Natomiast niewątpliwie analiza ta zwiera elementy wskazujące, iż biegła zbadała, czy od czasu sporządzenia operatu wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o który mowa w art. 154 u.g.n. (położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, ceny i cechach nieruchomości podobnych). W tym zakresie wyjaśniła też, jakie czynniki wzięła pod uwagę oraz jaki okres podlegał analizie (dwa pełne okresy roczne przed datą wyceny aktualizacyjnej). Przedstawiła też szczegółowe wykresy regresji liniowej według poziomu cen z dnia nabycia z datą minimalną 24 listopada 2022 r. i maksymalną 12 października 2023 r. oraz wykres trendu zmiany poziomu cen, z którego wynikało, że wzrost cen na skutek upływu czasu wyniósł 0,5 % w skali roku. Analiza zawiera także tabelaryczne przedstawienie transakcji zanotowanych na badanym rynku lokalnym, z których wynikała cena średnia, zbliżona do średniej z aktualizowanego operatu. Porównanie ww. wykresów z wykresami zamieszczonymi w operacie na s. 16 i 23 wskazuje, że biegła przeprowadziła analizę zmian według tych samych zasad i wskaźników, a przedstawione dane się różnią, zatem biegła nie przekopiowała danych z operatu, lecz przeprowadziła pełną analizę transakcji, które miały miejsce po sporządzeniu operatu. Ponadto wszelkie wątpliwości dotyczące tej analizy biegła wyjaśniła w piśmie z 7 maja 2025 r. W szczególności wyjaśniono, że przyjęty okres badania od maja 2022 r. do maja 2024 r. obejmuje dwa lata przed datą, na którą dokonano potwierdzenia aktualizacji, co jest zgodne z § 5 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wyceny z 2023 r., lecz również zgodne jest z Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny. Biegła potwierdziła też, że aktualizacja jest integralną częścią operatu z 29 maja 2023 r.
Zdaniem Sądu przeprowadzona analiza aktualizacyjna nie zawiera błędów rachunkowych i logicznych, odnosi się do wszystkich elementów mających znaczenie dla badania zmiany poziomu cen i cech nieruchomości podobnych, zatem mogła stanowić podstawę do dokonania aktualizacji operatu szacunkowego.
Odnośnie zarzutu, że pismo potwierdzające aktualizację sporządzono dopiero 17 stycznia 2025 r., czyli po 20 miesiącach od daty sporządzenia operatu, należy zauważyć, że aktualizacja ze swej istoty musi nastąpić po upływie 12 miesięcy od sporządzenia operatu, bowiem dopiero po tym czasie traci on aktualność. Natomiast ewentualne zmiany na rynku nieruchomości w zakresie cen są badane w aktualizacji, której przebieg i wyniki również rzeczoznawca przedstawia wraz z klauzulą. Wobec tego zarzuty skarżących w tym zakresie są niezasadne.
Reasumując, Sąd uznał, że operat szacunkowy z 29 maja 2023 r. uzyskał potwierdzanie aktualności na dzień 29 maja 2024 r. i w związku z w tym mógł zostać uwzględniony jako dowód w sprawie ustalenia odszkodowania przez Wojewodę. Nie sposób więc zarzucać organowi, że ustaleń w sprawie dokonał w oparciu o dowód pozbawiony aktualności.
Odnosząc się zaś do treści samego operatu Sąd również uznał, że nie zawiera on wad, które dyskwalifikowałyby go jako dowód w niniejszej sprawie, wobec czego mógł on stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności.
Przedmiotowy operat, sporządzony na zlecenie organu, został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Jest to jedno z podejść szacowania umożliwiających określenie wartości rynkowej nieruchomości, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego (art. 153 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny i w przedmiotowym operacie biegła zebrała odpowiednią ilość takich nieruchomości.
Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym, został wyraźnie określony w art. 4 pkt 16 u.g.n. Przepis ten - definiując pojęcie nieruchomości podobnej, wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.
Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie ma też fakt, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 u.g.n.). Cechą, do której odwołuje się zarówno art. 4 pkt 16 u.g.n., jak i art. 134 ust. 2 u.g.n., jest "przeznaczenie", a zatem generalne pominięcie tej cechy lub błędne jej określenie dla przedmiotu wyceny, uznać należy za naruszenie prawa podważające prawidłowość dokonanego oszacowania.
Należy przy tym zauważyć, iż sposób ustalania przeznaczenia nieruchomości również stanowi kategorię prawną. Jak przewiduje bowiem art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzania omawianego operatu, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W ocenie Sądu konstrukcja tego przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalający przeznaczenie nieruchomości. Co istotne, przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2431/14, CBOSA).
Natomiast ocena prawidłowości zastosowania tego przepisu przez rzeczoznawcę, w ocenie Sądu, mieści się w kompetencjach organu administracji i nie wkracza w wiedzę specjalną biegłego, gdyż kwestia przyjęcia określonego przeznaczenia nieruchomości wycenianej wynika wprost z ww. przepisu prawa, zaś organ jest władny ocenić operat szacunkowy pod względem formalnym, tj. czy zawiera wymagane prawem elementy. Skoro zaś ustalenie przeznaczenia nieruchomości podlegającej wycenie jest takim elementem, a sposób jego ustalania wynika wprost z przepisu, to ocena organu w tym zakresie nie może zostać uznana za wkraczającą w merytoryczną zawartość opinii rzeczoznawcy.
W okolicznościach niniejszej sprawy, aby dokonać takiej oceny w sposób kompletny i nienaruszający art. 80 k.p.a., organ powinien był w pierwszej kolejności jednoznacznie ustalić, czy dla ówczesnej działki nr [...], z której powstały objęte niniejszym postępowaniem działki, w dacie wydawania decyzji podziałowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż kwestia ta miała kluczowe znaczenie dla prawidłowości zastosowania art. 152 ust. 2 u.g.n. w tej sprawie, a następnie ustalenia zbioru nieruchomości podobnych do wycenianej
i w konsekwencji wartości rynkowej nieruchomości.
Jak wynika zaś z akt sprawy, zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy
z 8 czerwca 2017 r., nr RGP.6727.1.316.2017.DC, dla działek [...]-[...] w dacie 17 czerwca 1996 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, uchwalony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Wejherowo nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r. Fakt ten jest niesporny. Jednocześnie organ ten poinformował, iż z uwagi na brak w zasobach gminy kompletnych materiałów nie ma możliwości wskazania przeznaczenia przedmiotowych działek. Wobec powyższego, w operacie rzeczoznawca wyjaśnił, że w celu ustalenia planistycznego przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości dokonał samodzielnego badania dokumentacji planistycznej i jej załączników graficznych, które zostały mu udostępnione przez Gminę. W efekcie ustalił, że nieruchomość w dacie podziału przeznaczona była pod tereny upraw polowych (rolne) i w części pod zieleń parkową/lasy. Część objęta zakresem wyceny przeznaczona była w całości pod tereny rolne.
Zdaniem Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy dopuszczalne i zasadne było samodzielne badanie przez biegłą uwarunkowań planistycznych z daty podziału. Wprawdzie bowiem akta planistyczne nie były kompletne i organ wykonawczy gminy nie był w stanie wskazać przeznaczenia działek podlegającego wycenie, to nie ulega wątpliwości, że biegły rzeczoznawca, który również posiada kompetencje do odczytywania zapisów planów miejscowych, osobiście zapoznał się z materiałami dotyczącymi planu miejscowego nr XXIII/139/92 z 11 maja 1992 r. i dołączył do operatu kopie fragmentów części graficznej planu (vide str. 13 operatu i stosowny załącznik) pozwalające na ustalenie, że nieruchomość, z której wycenianie działki zostały wydzielone, znajdowała się na terenach rolnych.
W przedmiotowym operacie prawidłowo więc zastosowano art. 154 u.g.n., zgodnie z którym przeznaczenie planistyczne jest przeznaczeniem, które w pierwszej kolejności należy badać, jeżeli nieruchomość takim planem była objęta. Jednocześnie nie było podstaw do przyjęcia jako przeznaczenia planistycznego budownictwa mieszkaniowego, jak chcieliby skarżący, bowiem takie dane nie wynikają z pozyskanych przez biegłą materiałów planistycznych, a skarżący (reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika) żadnych kont- dowodów w tym zakresie nie przedstawili.
Odnosząc się zaś do zarzutu, że do operatu nie załączono wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wskazać, że z uwagi na wskazaną już trudność w pozyskaniu kompletnych akt planistycznych, sporządzone przez biegłą kopie fragmentów części graficznej planu (mapy) wskazujące na rolnicze przeznaczenie nieruchomości poddanych wycenie wraz z zaświadczeniem Wójta Gminy Wejherowo z 8 czerwca 2017 r. należało uznać za wystarczające dla prawidłowego ustalenia planistycznego przeznaczenia nieruchomości.
Nie było też zasadne ustalanie przeznaczenia wycenianych działek na dzień podziału według planu realizacyjnego, na co wskazywano w skardze. W tym zakresie wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 35, poz. 185 ze zm.), która stanowiła podstawę uchwalania planów realizacyjnych, sprawy planów realizacyjnych obejmujących zagospodarowanie działek budowlanych lub terenów inwestycji określały przepisy Prawa budowlanego. W związku z tym w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że nie sposób przyjmować przeznaczenia nieruchomości w rozumieniu art. 154 ust. 1 u.g.n. na podstawie przepisów Prawa budowlanego wówczas obowiązującego. Treść art. 154 ust. 1 u.g.n. odnosi się wyłącznie do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym i nie ma podstaw aby dokonywać wykładni rozszerzającej i obejmować nim również dawne plany realizacyjne (zob. wyroki NSA z 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1718/14; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 93/20, CBOSA).
W dalszej kolejności biegła oszacowała wartość rynkową gruntu niezabudowanego według stanu i przeznaczenia na dzień podziału oraz poziomu cen z dnia wyceny, w celu wyznaczenia wyższej wartości, a więc rozważyła zasadę korzyści. W tym celu oszacowała wartość nieruchomości najpierw przyjmując przeznaczenie gruntu według funkcji i parametrów zgodnych z miejscowym planem – tereny rolne, a następnie według funkcji zgodnej z celem przejęcia własności z mocy prawa - pod drogi publiczne. Porównując zaś wyniki stwierdziła, że w sprawie zachodzi zasada korzyści, gdyż wartość gruntów pod komunikację jest wyższa, niż wartość gruntów o przeznaczeniu rolnym. Dlatego też wartość przedmiotowej nieruchomości określiła w całości jako gruntu przeznaczonego pod komunikację, stosując art. 134 ust. 4 u.g.n. Również to działanie, zdaniem Sądu, było prawidłowe, bowiem istotnie porównanie uzyskanych wartości nieruchomości, jako przeznaczonej pod tereny rolne i jako przeznaczonej pod komunikację, wykazało, że nieruchomości przeznaczone pod komunikację osiągają wyższą wartość.
W zakresie zaś przyjętego do wyceny rynku, na którym poszukiwano nieruchomości podobnych, jak również samego zbioru tych nieruchomości, Sąd także nie dopatrzył się nieprawidłowości. Biegła przyjęła bowiem dla przeznaczenia rolnego rynek lokalny – powiat W., gminy: W., L., G. Z kolei dla alternatywnego przeznaczenia nieruchomości – drogowego, biegła przyjęła teren powiatu w., gminy wiejskie, wyjaśniając, że ze względu na specyfikę tego rodzaju nieruchomości, którymi obrót jest znacznie mniejszy, powiększono rynek badania w celu pozyskania wystarczającej bazy nieruchomości podobnych. Zaznaczono, że gminy wiejskie z powiatu w. są podobne do przedmiotu wyceny pod względem lokalizacyjnym, stopnia zurbanizowania, rozwoju zabudowy. W ocenie Sądu wyjaśnienia te są logiczne, natomiast taki sposób ustalania rynków jest zgodny § 36 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1 (stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji), wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Tak więc porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych (zob. wyrok NSA z 13 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1341/22, CBOSA).
Na tak ustalonych rynkach biegła sporządziła następnie zbiory nieruchomości podobnych na podstawie transakcji kupna - sprzedaży. Odnośnie cech rynkowych służących do porównania nieruchomości wycenianych z nieruchomościami przyjętymi do porównania biegła wskazała dla każdego z przeznaczeń zbiory tych cech, tj. położenie, warunki dojazdu do nieruchomości, rodzaj użytków i klasa bonitacyjna, poziom kultury rolnej i powierzchnia terenu (przeznaczenie rolne) oraz położenie ogólne miejscowości, stopień zainwestowania i przeznaczenie gruntów przyległych, znaczenie nieruchomości dla komunikacji i powierzchnia terenu (przeznaczenie komunikacyjne). Każda z tych cech została opisana w odniesieniu do nieruchomości wycenianych i nieruchomości przyjmowanych do porównania, a także każdej nadano wagę. Natomiast kwestia doboru cech i nadania im określonych wag pozostaje w zakresie wiedzy specjalistycznej biegłego, wobec tego nie można bieglej zarzucać, iż nie wyjaśniła, dlaczego takie właśnie cechy przyjęła, w szczególności, jeżeli sami skarżący nie wskazują, czemu przyjęte cechy są według nich nieprawidłowe.
Należy też wskazać, że w zakresie zbioru nieruchomości podobnych dla przeznaczenia komunikacyjnego tut. Sąd wypowiadał się już w wyroku z 4 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 409/24, gdzie zaakceptowano uwzględnienie w wycenie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne. Ponadto Wojewoda, stosując się do wytycznych zawartych w tym wyroku, pozyskał dodatkowe wyjaśnienia biegłej w zakresie możliwości wykorzystania do analizy transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi wewnętrzne.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że operat szacunkowy z 29 maja 2023 r. stanowiący podstawę określenia wysokości odszkodowania za odjęte prawo własności działek powstałych na skutek podziału i przeznaczonych pod drogę, stanowi dokument wiarygodny, który wykazał wartość rynkową tych nieruchomości. Przy jego sporządzaniu nie doszło do naruszenia prawa, jak również nie zawiera on ewidentnych błędów, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Przeprowadzona przez Sąd analiza treści tego operatu nie budzi wątpliwości co do jego spójności, logiczności i zupełności, w operacie nie występują też oczywiste nieścisłości, ani nie pominięto istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów i sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani sądu. Jeżeli natomiast strona skarżąca powzięła wątpliwości co do merytorycznej zawartości operatu, mogła na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. zwrócić się o ocenę jego prawidłowości do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Brzmienie tego przepisu oznacza, że o ocenę, o której mowa w tym przepisie może wystąpić każdy, w tym strona postępowania zainteresowana podważeniem metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie współczynników korygujących czy nieruchomości przyjętych do porównania. W niniejszej sprawie ani organ odwoławczy nie powziął wątpliwości co do prawidłowości operatu, jak również skarżący nie wystąpili do organizacji zawodowej o ocenę operatu sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania.
Reasumując całość powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone, a wątpliwości wyjaśnione przez Wojewodę prawidłowo – w szczególności poprzez wezwanie biegłej do złożenia wyjaśnień w zakresie aktualności operatu, co uczyniła w piśmie z 7 maja 2025 r. Wojewoda prawidłowo też uznał, że w sprawie zaszły przesłanki do administracyjnego ustalenia odszkodowania i słusznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie i orzekł w sprawie merytorycznie. Działania organu odwoławczego nie naruszały art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., a kontrolowana decyzja odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.
Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem organu, któremu skarżący nie sprzeciwili się w wyznaczonym im terminie.