I OSK 1344/23

I OSK 1344/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1625/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 188, art. 207 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1625/22 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 września 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2645/2022/13751/ w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułów rozpoczęcia szkoły 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od R.B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1625/22, po rozpoznaniu skargi R.B., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 13 września 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2645/2022/13751/, w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia szkoły, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium.
Decyzją z dnia 27 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta Tarnowskie Góry, zwany dalej "organem pierwszej instancji", przyznał skarżącemu prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dwójkę jego dzieci na okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 października 2022 r., w wysokości 157,73 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 4 lipca 2022 r., zapadłą w wyniku wznowienia postępowania, organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia na wskazany okres. Przyczyną wznowienia postępowania i wydania nowej decyzji był fakt, że do dochodu rodziny strony nie doliczono dochodu żony wnioskodawcy osiąganego z wynajmu nieruchomości.'
Postanowieniem z dnia 27 lipca 2022 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych a następnie decyzją z dnia 11 sierpnia 2022 r. organ pierwszej instancji postanowił: uznać zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego wypłacony na dzieci strony za okres od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 30 czerwca 2022 r. w łącznej wysokości 1261,84 zł za nienależnie pobrany oraz zobowiązać stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Wskazał, że nie doszło z jego strony do jakiegokolwiek celowego działania, które miałoby złamać zasady przyznawania świadczeń. Składając elektronicznie wniosek o zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, zgodnie z zasadami i wytycznymi, uzupełnił poprawnie wszystkie wymagane pola. We wniosku nie ma miejsca na zadeklarowanie dochodów. Kolegium opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przywołano treść art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", szeroko ją wyjaśniając.
W skardze do Sądu I instancji R.B. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazał, że Kolegium nie odniosło się do treści jego odwołania.
Uwzględniając skargę i uchylając decyzję Kolegium, Sąd I instancji wskazał, że ma świadomość, iż treść art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest jasna, a orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje na związany charakter decyzji wydanej w oparciu o wyżej wskazane przepisy. Jak się jednak wydaje nie można przy ich wykładni zupełnie abstrahować od zaistniałych w sprawie uwarunkowań i ich oceny z punktu widzenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jak się okazało, ustalenie dochodu rodziny strony było błędne. Z przedstawionych akt administracyjnych nie wynika, kto błąd w dokonanych ustaleniach popełnił. W pewnym uproszczeniu można więc przyjąć, iż wnioskodawca wypełnił swoje obowiązki w zakresie informowania organu o wszystkich istotnych okolicznościach sprawy. Następnie, po przyznaniu świadczeń, wydatkował je najprawdopodobniej zgodnie z przeznaczeniem. W wyniku błędu podmiotu stosunku administracyjnoprawnego został zobowiązany do zwrotu wykorzystanych świadczeń.
W ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie w tak przedstawionym stanie faktycznym wymaga wyjaśnienia dodatkowej, niezwykle istotnej z punktu widzenia praworządności kwestii jaką jest to, czy w takcie postępowania wyjaśniającego skarżący uchybił wymaganiom prawa. Wskazano, że nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie". Jednakże w ocenie Sądu I instancji pojęcie "nienależnie pobranego świadczenia" odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości i woli lub określone działania (zaniechania). Skoro więc art. 30 ust. 1 u.ś.r. mówi o zwrocie "świadczenia nienależnie pobranego", to obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:
1. art. 30 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., poprzez uznanie, że organ w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, opisanych tymi przepisami, obowiązany jest ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania powołanych przepisów wskazuje, że z ich treści nie można wyodrębnić dodatkowej przesłanki negatywnego zachowania się strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem administracyjnym korzystanie ze środków publicznych, a od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku, w tym także wówczas, jeżeli strona nie zawiniła w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez uchylenie decyzji organu odwoławczego w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy, a nadto nie wskazano naruszonych przepisów i nie wykazano istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy.
Skarżące kasacyjnie Kolegium w oparciu o powołane zarzuty wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 22 maja 2023 r. R.B. złożył wniosek o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Kolegium podniosło zarzuty z obu podstaw kasacyjnych, ale nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego uznając, że jest on prawidłowy, a przedmiotem sporu jest wykładnia przepisu art. 30 ust. 1 u.ś.r. w związku z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.
Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowa wykładnia tych przepisów wymaga przyjęcia, że nie każde nienależne świadczenie objęte jest obowiązkiem zwrotu, a jedynie takie, które zostało nienależnie pobrane, co wymaga zbadania stanu świadomości osoby, która otrzymywała takie świadczenie, w zakresie tego, czy osoba ta przyjmując świadczenie działała w złej wierze, od samego początku wiedząc, że jej się ono nie należy. Tym samym obowiązek zwrotu świadczenia obciąża nie każdego, kto uzyskał świadczenie na podstawie decyzji, która została później uchylona w następstwie wznowienia postępowania, tyko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, od samego początku wiedząc, że mu się nie należy.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa alb oświadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
Przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane określone w tym ostatnim przepisie związane są wyłącznie z przypadkami usunięcia z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. W wyniku wznowienia postępowania w niniejszej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki nienależności, ponieważ uchylono dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie rodzinne i odmówiono przyznania tego świadczenia w określonych okresach. Przepis nie wymaga, aby na tym etapie sprawy, po stronie beneficjenta świadczenia, istniała konieczność zamiaru wprowadzenia w błąd, nie jest także relewantne uzyskanie przez beneficjenta świadczenia jakichkolwiek pouczeń. Analiza przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. wskazuje, że jego treść jest jednoznaczna, a skutek w postaci obowiązku zwrotu pobranego nienależnie świadczenia jest wynikiem stwierdzenia określonych okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12, czy z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2372/18, CBOSA). Jednocześnie należy podkreślić, że do okoliczności tych nie należy świadomość beneficjenta świadczeń rodzinnych co do pobrania nienależnych świadczeń ani wina w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2372/18, czy z dnia 25 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2065/17 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 252/22). Przesłanki winy czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia nie zostały bowiem ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Oznacza to, że obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, chociażby strona takiego postępowania nie miała świadomości nienależności pobieranego świadczenia ani nie przyczyniła się do wydania decyzji przyznającej nienależne świadczenie. Od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także gdy świadczeniobiorca nie zawinił w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało (W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 336-337, 343, nb 13).
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Kolegium, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Ta regulacja jest odmienna od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 309/18; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1773/12; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2851/20; wyrok NSA z dnia 24 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1203/23, CBOSA).
Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej oraz to, że istota rozpoznawanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.