II SA/Po 867/18

II SA/Po 867/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Elwira Brychcy /przewodniczący/
Jan Szuma
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
I OSK 1340/19 - Wyrok NSA z 2020-05-29
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 1236
par. 9 ust. 5
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] lipca 2018r. Nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę
Uzasadnienie
Komendant Policji decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1, pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) uchylił rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. wydany przez Komendanta Miejskiego Policji w P. dotyczący obniżenia dodatku służbowego asp. szt. R. K. w części dotyczącej daty obniżenia dodatku służbowego oraz ustalił datę obniżenia dodatku służbowego na dzień [...] sierpnia 2018 r., natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] grudnia 2017 r. z Wydziału Kontroli Komendy Policji do Komendy Miejskiej Policji w P. wpłynęło pismo, którego załącznik stanowiła korespondencja asp.szt. R. K., adresowana do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W piśmie policjant opisał okoliczności zdarzenia z dnia [...] lipca 2017 r. do którego doszło w siedzibie Komendy Miejskiej Policji w P.. Jego uczestnikami byli: asp.szt. R. K. oraz zastępca naczelnika Wydziału Techniki Kryminalistycznej KMP w P.. Między policjantem, a jego przełożonym doszło do potyczki słownej na podłożu światopoglądowym, po której zastępca naczelnika wskazanej komórki organizacyjnej, "mówiąc podniesionym głosem, pełnym nienawiści i pogardy" użył w stosunku do podwładnego słów wulgarnych powszechnie uznawanych za obelżywe. Za użycie tych słów w stosunku do podwładnego przełożony funkcjonariusza nie przeprosił. Nadto asp. szt. R. K. wskazał, że o powyższym zajściu poinformował Komendanta Miejskiego Policji w P.. Z uwagi natomiast na fakt, iż poza pismem informującym, że sprawa została przekazana do Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w P., nie otrzymał żadnej innej informacji, policjant zwrócił się do MSWiA o jej skontrolowanie. W przedmiotowym piśmie policjant określił posiadany stopień służbowy, wskazał na zajmowane stanowisko oraz komórkę oraz jednostkę organizacyjną w której pełni służbę, a pod treścią pisma złożył czytelny podpis.
Wobec wyżej wymienionego wszczęto postępowanie dyscyplinarne, a zgromadzony przez Komendę Miejską Policji w P. materiał bezsprzecznie potwierdził, że asp.szt. R. K. w dniu [...] listopada 2017 r. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku służbowego w ten sposób, że pomijając drogę służbową wysłał Pocztą [...] pismo dot. postępowania dyscyplinarnego prowadzonego wobec zastępcy naczelnika Wydziału Techniki Kryminalistycznej KMP w P., czym naruszył przepis § 1 pkt 5 i § 4 ust. 1 Zarządzenia Nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji tj. o czyn z art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067, ze zm)
Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Miejski Policji w P. stwierdził winę policjanta w zakresie zarzucanego mu naruszenia dyscypliny służbowej i wymierzył karę nagany, a Komendant Policji, orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne.
W konsekwencji Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Komendant Miejski Policji w P., działając na podstawie art. 6f ustawy o Policji oraz § 8 ust. 8 pkt 1 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 06 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1236. ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") obniżył asp. szt. R. K. dodatek służbowy na stałe o 30%, tj. o kwotę [...]zł do kwoty [...]zł miesięcznie, a nie jak wskazał we wniosku naczelnik Wydziału Techniki Kryminalistycznej KMP w P. o 50% z dniem [...] czerwca 2018r.
Odwołanie od powyższego rozkazu wniósł asp.szt. R. K. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata M. W., wnosząc o uchylenie niniejszej decyzji w całości. Zdaniem odwołującego zaskarżony rozkaz narusza przepis § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia przez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten można zastosować do niniejszej sytuacji, w której orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec odwołującego nie dotyczy czynności naruszenia dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych.
Rozpoznając wniesione odwołanie Komendant Policji wskazał na treść § 9 ust. 5 rozporządzenia, wskazując, że zgodnie z powyższym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu z odpowiednim zastosowaniem § 8 ust. 5 do 8 powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia dodatek funkcyjny obniża się w granicach od 20 do 50 % otrzymywanej stawki w przypadku naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną. A zatem ukaranie policjanta karą dyscyplinarną rodzi de facto po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego. Przepis § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia wskazuje, że przypadkiem szczególne uzasadniającym obniżenie dodatku służbowego jest niewątpliwie naruszenie dyscypliny służbowej. Przy czym zauważyć przepisy § 8 ust, 5 – 8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Ukaranie zatem prawomocną karą nagany jest tym szczególnie uzasadnionym przypadkiem i wywołuje konieczność obniżenia przez organ dodatku służbowego. Komendant podkreślił, że obniżenie dodatku służbowego w rozpatrywanej sytuacji jest obligatoryjne, natomiast organowi pozostawiono tylko fakultatywną decyzję dotyczącą wysokości obniżenia dodatku w granicach od 20% do 50%. Zgodnie z wnioskiem Naczelnika Wydziału Techniki Kryminalistycznej KMP w P. dodatek służbowy asp.szt. R. K. miał zostać obniżony o 50 %, natomiast taką wysokość obniżenia organ I instancji uznał za nieadekwatną do ciężaru przewinienia, którego dopuścił się funkcjonariusz i dokonał nowego ustalenia obniżenia dodatku w granicy 30%.
W skardze na powyższą decyzję wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu asp. szt. R. K. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata M. W. wniósł o jej uchylenie. W ocenie skarżącego decyzja powyższa narusza § 8 ust. 8 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że przepis ten można zastosować do niniejszej sytuacji w której orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec odwołującego nie dotyczy czynności naruszenia dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych.
Zdaniem skarżącego przepis § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia ma zakres węższy od zakresu odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta bowiem tej podlega funkcjonariusz również za popełnienie czynów wykraczających poza obowiązki służbowe czy czas służby policjanta. § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia dokonuje zawężenia obniżenia dodatku służbowego do sytuacji w której policjant został ukarany dyscyplinarnie za zachowanie w czasie służby, lub podczas wykonywania zadań, czynności służbowych. Przepis art. 33 ustawy o Policji określa co należy rozumieć pod pojęciem czasu służby i czas w którym funkcjonariusz nie wypełnia obowiązków służbowych nie stanowi czasu służby. Jednocześnie wykonywanie zadań lub czynności służbowych immanentnie związane jest z zadaniami przydzielonymi danymi funkcjonariuszowi do wykonania i podczas ich wykonywania. Skarżący wysyłając pismo do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie czynił tego w czasie służby jak również w żaden sposób nie było to związane z wykonaniem zadań lub czynności służbowych. Miało to miejsce w jego czasie wolnym i w żaden sposób nie miało związku z pełnieniem funkcji policjanta.
W odpowiedzi na skargę Komendant Policji podtrzymał swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy skarżącemu zasadnie obniżono dodatek służbowy.
Zgodnie z art. 100 i art. 104 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Jednym z dodatków do uposażenia jest dodatek służbowy, który przysługuje funkcjonariuszowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku innym niż kierownicze lub samodzielne. Taki dodatek może być przyznany za należyte wykonywanie obowiązków służbowych.
Szczegółowe zasady otrzymywania między innymi dodatków służbowych zostały określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Stosownie do art. 104 ust. 5 ustawy o Policji oraz § 6 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia dodatek służbowy jest dodatkiem o charakterze stałym. W myśl § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z przyznaje się go policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 50% podstawy wymiaru. Przyznanie oraz wysokość dodatku uzależnia się przy tym od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.
Dodatek służbowy podlega obniżeniu w przypadkach przewidzianych w § 9 ust. 5 wskazanego rozporządzenia.
Z treści przytoczonych regulacji wynika, że jeżeli policjant pełni służbę na określonym stanowisku lub realizuje określone zdania, to przysługuje mu dodatek służbowy. Wysokość tego świadczenia zależy przede wszystkim od sposobu wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu obowiązków i zadań służbowych. Zachodzi zatem - co do zasady - ścisły związek między wysokością dodatku służbowego a sposobem wykonywania przez policjanta obowiązków służbowych oraz należytym pełnieniem służby na stanowiskach uprawniających do przyznania tego świadczenia. Prawodawca w omawianym rozporządzeniu nie ograniczył się tylko do określenia sposobu obliczania wysokości dodatku służbowego. W § 9 ust. 5 wymienił przypadki prowadzące do obniżenia tego świadczenia. Przepis ten stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Brzmienie przytoczonego przepisu nie pozwala na zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji, że decyzje w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego podejmowane są w ramach uznania administracyjnego. Należy odróżnić przypadki, gdy przesłanka warunkująca dopuszczalność zastosowania określonej instytucji została skonstruowana przy pomocy tzw. pojęcia niedookreślonego od sytuacji, w której prawodawca pozostawił organowi swobodę działania. Nie są to bowiem przypadki tożsame. W § 9 ust. 5 posłużono się zwrotem "podlega obniżeniu". Takie sformułowanie, jak trafnie zauważył organ skarżący kasacyjnie, oznacza, że w każdym szczególnie uzasadnionym przypadku organ zobowiązany jest do obniżenia policjantowi dodatku służbowego.
Prawodawca stanowiąc w § 9 ust. 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., że dodatek służbowy podlega obniżeniu w szczególnie uzasadnionych przypadkach, odesłał jednocześnie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8 rozporządzenia. Regulacja zawarta w § 8 ust. 5-8 dotyczy dodatku funkcyjnego. Oczywistym zatem jest, że w sprawach dotyczących dodatku służbowego powyższe unormowanie odnoszące się do odrębnego świadczenia, to jest dodatku funkcyjnego, nie może mieć bezpośredniego zastosowania. Możliwe jest natomiast odpowiednie stosowanie tego unormowania, dzięki odesłaniu zawartemu w § 9 ust. 5 rozporządzenia. Taki zabieg jest dość często stosowany w praktyce legislacyjnej. Pozwala on na uniknięcie powtarzania takich samych warunków, które z założenia mają odnosić się do różnych, odrębnych instytucji prawnych.
Zawarte w § 9 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania § 8 ust. 5-8 rozporządzenia oznacza, że szczególnie uzasadnionymi przypadkami są stany wyszczególnione w tych ostatnio wymienionych przepisach. Zatem przypadkami powodującymi obniżenie dodatku służbowego są: naruszenie dyscypliny służbowej, nienależyte wywiązywanie się z obowiązków służbowych, nienależyta realizacja zadań i czynności służbowych, a także zmiana zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie przedmiotowego dodatku w dotychczasowej wysokości. Przy próbie odmiennej interpretacji regulacji zawartej w § 9 ust. 5 rozporządzenia należałoby przyjąć, że dodatek służbowy obniża się zarówno w niezdefiniowanych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", jak też we wszystkich stanach wyszczególnionych w § 8 ust. 5-8 rozporządzenia. Takie odczytywanie sensu przedmiotowego unormowania nie jest jednak uzasadnione. Gdyby prawodawca zamierzał aż tak rozszerzyć katalog przesłanek skutkujących obniżeniem dodatku służbowego, to taki zamysł musiałby wyrazić wprost. Z podobnych przyczyn niedopuszczalne jest zawężenie dopuszczalności stosowania przedmiotowych sankcji tylko do przypadków szczególnie uzasadnionych, z pominięciem regulacji, do których odsyła § 9 ust. 5 rozporządzenia. Kwestii charakteru decyzji w sprawach finansowych nie można domniemywać. Prawodawca w tekście prawnym powinien zatem stwierdzić, czy pozbawienie lub ograniczenie określonych uprawnień finansowych jest obowiązkiem organu, czy też mieści się w zakresie przyznanego mu prawa wyboru określonego rozstrzygnięcia. Dodać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przepisy w sprawach finansowych funkcjonariuszy służb mundurowych muszą być interpretowane ściśle. Niedopuszczalna jest ani rozszerzająca ani zawężająca ich wykładnia.
W związku z tym jeszcze raz przypomnieć należy, że w § 9 ust. 5 rozporządzenia mowa jest o tym, że dodatek służbowy "podlega obniżeniu". Natomiast w § 8 ust. 8 rozporządzenia, który to przepis miał zastosowanie w niniejszej sprawie, posłużono się zwrotem "dodatek obniża się". Oznacza to, że decyzje w tym zakresie mają charakter związany. Nie są one natomiast podejmowane w ramach uznania administracyjnego. Tym samym organy Policji nie mają żadnej możliwości odstąpienia od wykonania dyspozycji przedmiotowej normy w razie stwierdzenia stanu faktycznego w niej opisanego. Uznaniu właściwych przełożonych pozostawiona została jedynie skala obniżenia dodatku służbowego. W zależności od własnej oceny przedmiotowe świadczenie mogą bowiem obniżyć w granicach od 20 do 50% stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego.
Z powyższych względów sformułowany w skardze zarzut błędnej wykładni § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia uznać należy za błędny. Trafne jest bowiem stanowisko organu, że określone w § 8 ust. 5-8 rozporządzenia przesłanki uzasadniające obniżanie dodatku funkcyjnego należy brać pod uwagę przy dokonywaniu wykładni § 9 ust. 5 rozporządzenia oraz przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. "Szczególnie uzasadniony przypadek" obniżenia dodatku służbowego stanowi każda z sytuacji wymienionych w § 8 ust. 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., w tym między innymi przypadek naruszenia przez policjanta dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, za które wymierzono mu karę dyscyplinarną (§ 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu obniżono dodatek służbowy w związku z wymierzeniem kary dyscyplinarnej. Tym samym organy Policji miały podstawy do zastosowania wobec ww. przedmiotowych sankcji finansowych. W sprawie wystąpiła przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia, a zatem obniżenie policjantowi dodatku służbowego było obligatoryjne.
Równocześnie w ocenie Sądu dokonane 30% obniżenie dodatku służbowego mieściło się w ustawowych granicach i zostało szczegółowo uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.