I OSK 134/15

I OSK 134/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Irena Kamińska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 632/14 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2014-09-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
art. 154 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 632/14 w sprawie ze skargi Gminy Białe Błota na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Białe Błota na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta Bydgoski decyzją z dnia 27 listopada 2013 r., nr [...], w związku z decyzją nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r. Starosty Bydgoskiego, znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy Storczykowej w miejscowości Ł.gmina Białe Błota:
1) ustalił na rzecz Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa Bydgoszcz odszkodowanie w wysokości 362.800 zł za przejętą pod drogę część nieruchomości, położoną w obrębie Ł., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o powierzchni 0,6598 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy Białe Błota,
2) ustalił, że do wypłaty ustalonego w punkcie 1 odszkodowania na rzecz wymienionej osoby prawnej w kwocie 362.800 zł zobowiązany jest Wójt Gminy Białe Błota ze środków Gminy, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna,
3) wskazał, że w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego,
4) określił, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia 8 kwietnia 2011 r., znak [...] zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na budowie ul. S. w obrębie ewidencyjnym Ł., oraz orzekł o przejęciu części nieruchomości, którą oznaczono jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,6598 ha, wydzielona z działki nr [...], zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], która z mocy prawa stała się własnością Gminy Białe Błota. Stosownie do art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Stosownie do art. 12 ust. 1, 2 i 4 ww. ustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej zwana też ZRID) zatwierdza się podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym decyzją, o której mowa w art. 12 ust. 4a, na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości zgodnie z art. 12 ust. 4f, według zasad określonych w art. 18 cyt. ustawy.
Do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania stosuje się normy prawne określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie odszkodowania. Podstawę zastosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami stanowi art. 23 specustawy drogowej.
Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.), stąd elementem koniecznym do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest posiadanie przez organ prowadzący postępowanie w materiale dowodowym operatu szacunkowego.
Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w oparciu o niżej cytowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami:
Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.
W myśl art. 134 ww. ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.
Skoro w myśl art. 23 specustawy drogowej, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc w przepisach u.g.n., a jedynym odstępstwem jest wskazanie zawarte w art. 18 powołanej ustawy, to nie budzi wątpliwości, że w tego rodzaju sprawach mają pełne zastosowanie, poza wskazanym wyjątkiem, przepisy u.g.n. dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, w tym również art. 151 tej ustawy. Zgodnie z nim wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.
Sporządzając operat szacunkowy rzeczoznawca musi mieć również na uwadze rozporządzenie wykonawcze (w brzmieniu po istotnej nowelizacji, która weszła w życie dnia 26 sierpnia 2011 r.), a w szczególności jego § 36 ust. 1, 2, 3 i 4, które stanowią, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego lub regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, natomiast wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycje drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.
Podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego dokonującego wyceny nieruchomości, która stanowi podstawę ustalenia przez organ wysokości odszkodowania, jest określenie wartości tej nieruchomości w sposób najbardziej odzwierciedlający jej realną wartość. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca musi się kierować w pierwszej kolejności regułami zawartymi w przepisach rangi ustawowej, a dopiero w dalszej kolejności brać pod uwagę reguły zawarte w przepisach niższej rangi.
Przenosząc powyżej opisane regulacje normatywne na grunt rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza mając na uwadze znowelizowany z dniem 16.08.2011 r. ust. 1 § 36 rozporządzenia wykonawczego, który wskazuje, że w tego typu sprawach wartość nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji o realizacji inwestycji drogowej, zasadnym jest wskazanie, iż w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. Podstawowy zaś wyznacznik w tejże kwestii stanowi miejscowy plan zagospodarowania, a w przypadku jego braku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt niniejszej sprawy wynika, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Białe Błota zatwierdzonym Uchwałą nr XLVI/504/2010 Rady Gminy Białe Błota z dnia 28 maja 2010 r., przedmiotowa część nieruchomości, tj. działka nr 1415, znajdowała się w strefie mieszkaniowo-usługowej.
Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym wskazał, że dokonał analizy rynku nieruchomości na terenie gminy Białe Błota, a także powiatu bydgoskiego. W pierwszym etapie dokonano analizy transakcji gruntów drogowych w gminie Białe Błota, bez składników budowlanych i roślinnych, nabywanych pod drogi publiczne i wewnętrzne, w okresie 2 lat. W wyniku analizy rynku i weryfikacji danych stwierdzono, że najwięcej transakcji odnotowano w przedziale od 20 do 40 zł/m2. Zestawiono 14 nieruchomości gruntowych o cenach jednostkowych od 10 zł/m2 do 40 zł/m2.
W drugiej kolejności przeprowadzono analizę dokonanych transakcji gruntami niezabudowanymi na cele mieszkaniowo-usługowe w gminie Białe Błota. Zestawiono 13 sprzedanych nieruchomości o powierzchniach powyżej 3000 m2. Ceny jednostkowe zawarte były w przedziale: Cj.min = 37,34 zł/m2, Cj.max = 67,43 zł/m2, Cj.śr = 55,11 zł/m2.
Rzeczoznawca majątkowy ponadto uznał, że w świetle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. należy stwierdzić, iż w dniu wydania decyzji ZRID przeznaczenie wycenianych części nieruchomości nie było zgodne z celem wywłaszczenia. Wymagane więc było zbadanie, czy cel wywłaszczenia nie powodował zwiększenia wartości nieruchomości i nie jest wymagane zastosowanie tzw. zasady korzyści. W wyniku tej analizy rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że ceny nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową osiągały wyższe ceny, aniżeli nieruchomości drogowe w gminie Białe Błota.
Mając na uwadze definicję wartości rynkowej, zgodnie z którą jest to najbardziej prawdopodobna cena jaką można uzyskać za nieruchomość, czyli taka cena, przy której liczba transakcji jest największa, cena ta zawarta była dla działki nr 1415 dla aktualnego sposobu użytkowania, w kwocie Cj.śr. = 55,11 zł/m2, przy uwzględnieniu współczynnika korygującego 0,962.
Uwzględniając treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej rzeczoznawca majątkowy określił wartość odtworzeniową utraconego prawa własności działki gruntu (str. 22-25 operatu), według stanu na dzień 16 sierpnia 2011 r. i według jej wartości z dnia, w którym nastąpiło ustalenie odszkodowania, na kwotę ogółem 362.800. Na kwotę tę składają się: wartość rynkowa gruntu działki nr [...] – 349.800 zł i wartość drzewostanu – 13.000 zł.
Nie stwierdzono wpisów w dziale III i IV księgi wieczystej mogących mieć wpływ na naliczenie wysokości odszkodowania.
W trakcie prowadzonego postępowania próbowano ustalić, czy nieruchomość została wydana przez byłego właściciela w ustawowym terminie. W myśl bowiem specustawy drogowej, zgodnie z art. 18 ust. 1e, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przedstawiciel Wójta Gminy Białe Błota oświadczeniem ustnym złożonym do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 19 września 2012 r. poinformował, że Gmina nie dysponuje dokumentacją potwierdzającą wydanie przedmiotowej działki przejętej pod realizację wymienionej drogi. Ponadto mając na uwadze oświadczenie przedstawiciela Skarbu Państwa złożone na rozprawie, że taka dokumentacja prawdopodobnie istnieje, organ pismem z dnia 2 października 2013 r. wystąpił do stron o jej przekazanie informując jednocześnie, że brak przedłożenia takowych dokumentów traktowany będzie jako niemożność udowodnienia tej okoliczności. Wymaganych dokumentów nie dostarczono, dlatego też kwota odszkodowania nie została powiększona o 5%.
Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, określona w art. 7 k.p.a. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje z kolei art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Operat szacunkowy sporządzony przez biegłą został przyjęty jako dowód w sprawie, ponieważ w ocenie organu spełnia on wszystkie wymogi określone przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego. Wycena, zgodnie z art. 154 u.g.n., uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i zagospodarowania. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a do porównania nieruchomości wycenianej przyjęte zostały nieruchomości podobne, co zostało szczegółowo omówione na stronie 20–25 operatu. Biorąc pod uwagę zgodność wykonanego operatu szacunkowego z przepisami prawa należy stwierdzić, że jest on prawidłowy i tym samym daje podstawę do ustalenia słusznego odszkodowania, uwzględniając określoną w nim wartość.
Opinia rzeczoznawcy majątkowego jest bez wątpienia opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Opinia ta jest dla organu tylko materiałem, który powinien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej, ale musi on rozstrzygnąć tę kwestię sam, we własnym imieniu. Organ obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł swoją konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Dowód z opinii biegłego, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ administracji z uwzględnieniem całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, albowiem to organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Operat szacunkowy, jak każdy dowód, podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Przy ocenie dowodu w postaci operatu szacunkowego pamiętać jednak należy, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, że "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. W odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu." Podobne stanowisko zajął NSA również w wyroku z 17 listopada 2010 r., I OSK 136/10, w którym stwierdzono, że "rzeczoznawca cieszy się statusem osoby zaufania publicznego, toteż jedynie istotne i dostatecznie umotywowane zastrzeżenia do jego opinii uzasadniać mogą wniosek o dodatkową opinię czy ocenę stowarzyszenia. Przy czym przyjmuje się, że prawo żądania sporządzenia oceny, o jakiej mowa, służy zarówno zamawiającemu opinię, jak i osobie, której ona dotyczy, czyli stronie postępowania wywłaszczeniowego".
Uznać należy, że operat szacunkowy został wykonany z należytą starannością, a przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Jednocześnie strona nie przedstawiła dowodu, który mógłby stanowić podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, a w wypadku kwestionowania operatu (uznanego przez organ za wiarygodny) na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Mając na uwadze przytoczone okoliczności uznano za prawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie przedłożonego operatu.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowanie, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz przepisów o drogach publicznych. W powyższej sprawie inwestycja dotyczy drogi gminnej w granicach administracyjnych gminy Białe Błota. Art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260) stanowi, że zarządcą dróg gminnych jest Wójt. Natomiast z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego wynika, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Zgodnie z art. 132 ust. 1a u.g.n., zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna, a o skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.
Na skutek odwołania wniesionego przez Gminę Białe Błota Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Dalej organ wywodził, że badając operat szacunkowy stwierdzono, iż przystępując do wyceny biegła dokonała ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej położona była na obszarze, dla którego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, zgodnie z obowiązującym w tej dacie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Białe Błota przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie mieszkaniowo-usługowej. W świetle powyższego, mając na względzie tzw. "zasadę korzyści" wskazaną w art. 134 ust. 4 u.g.n., biegła dokonała analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi oraz na rynku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Badaniem tym objęła transakcje dokonane na rynku lokalnym obejmującym Gminę Białe Błota i inne miejscowości w powiecie bydgoskim w okresie 2011–2013 r. Badanie rynków wykazało, że cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości. Ustalono bowiem, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi mają charakter jednostkowy, a uzyskiwane w nich ceny kształtują się na średnim poziomie 22,62 zł/m2 (od 10 do 40 zł/m2) i są niższe od cen gruntów przeznaczonych na cele inwestycyjne, które kształtują się w przedziale od 37,34 do 67,43 zł/m2, co daje średnią cenę w kwocie 55,11 zł/m2. W tym stanie rzeczy, biegła dokonała wyceny zgodnie z art. 134 i art. 135 u.g.n., kierując się dotychczasowym przeznaczeniem nieruchomości, określając jej wartość odtworzeniową, która polega na oddzielnym określeniu wartości rynkowej gruntu oraz wartości kosztowej jego części składowych. W tym przypadku częściami składowymi nieruchomości był drzewostan. W efekcie biegła określiła wartość rynkową gruntu na kwotę 349.800 zł, a wartość znajdującego się na tym gruncie drzewostanu – na kwotę 13.000 zł.
Operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi, jak również nie zawiera niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Posiada także wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa, tym samym nie znaleziono podstaw do jego podważenia. Wspomniany operat szacunkowy zawiera czytelne uzasadnienie, w jaki sposób zostały określone cechy rynkowe oraz ich wagi procentowe dla nieruchomości wycenianej w tym opisy i oceny nieruchomości porównawczych o cenach maksymalnych i minimalnych. Umożliwiło to weryfikację procedury obliczeniowej i poprawności wyniku końcowego. Operat ten zawiera więc w swojej treści spójne zestawienie pomiędzy ustalonymi cechami rynkowymi wycenianej nieruchomości i przypisanymi jej wagami, a opisami i charakterystykami nieruchomości porównawczych. Obejmuje też badanie rynków nieruchomości w przewidzianym prawem zakresie oraz szczegółowe badanie cech nieruchomości wycenianej i jej otoczenia, mogących mieć wpływ na jej wartość. Powyższe pozwala prześledzić cały proces wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz jej rezultat końcowy.
Nadto uznać należy, że w przedmiotowej sprawie Starosta Bydgoski prowadził postępowanie administracyjne dysponując rzetelnymi dowodami potwierdzającymi stan faktyczny i prawny nieruchomości, prawidłowo zawiadomił strony postępowania, zapewnił czynny udział stronom na każdym z jego etapów, zlecił sporządzenie operatu szacunkowego uprawnionemu rzeczoznawcy majątkowemu, dokonał wszelkich czynności zmierzających do ustalenia zgodnego z prawdą stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości oraz przeprowadził rozprawę administracyjną. Przed wydaniem decyzji odszkodowawczej organ poinformował o zebraniu całokształtu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się.
Ustalono także, iż Starosta Bydgoski słusznie odstąpił od powiększenia należnego poprzedniemu właścicielowi nieruchomości odszkodowania o 5%, albowiem ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że wydanie nieruchomości w ustawą przewidzianym terminie nie nastąpiło.
Biegła słusznie dokonała wyceny nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości o podobnym do nieruchomości wycenianej przeznaczeniu, albowiem analiza rynków nieruchomości doprowadziła ją do wniosku, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie spowoduje wzrostu jej wartości.
Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organ odwoławczy wskazał, że przy określaniu odszkodowania za przejęte na cele publiczne nieruchomości przepisy tej ustawy nie będą miały zastosowania. Zgodnie z procedurą ustalania odszkodowania określoną w specustawie drogowej i u.g.n., odszkodowanie ustala się w oparciu o wartość nieruchomości przejętej określoną przez rzeczoznawcę majątkowego działającego w oparciu o przepisy odrębne. Stosownie do brzmienia art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z ust. 3 powołanego artykułu, dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Ustawodawca w sposób jasny i bezpośredni określił więc, na podstawie jakich dokumentów należy ustalać przeznaczenie nieruchomości i wskazał kolejność ich zastosowania w tym procesie. Nie ma tu miejsca na rozważanie ewentualnych możliwości wykorzystania danej nieruchomości przez jej właściciela ani potencjału tkwiącego w nieruchomości wycenianej. Znaczenie ma tylko jej przeznaczenie w dokumentach planistycznych oraz, w przypadku ich braku, sposób jej użytkowania.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina Białe Błota wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 września 2014 r. o sygn. akt II SA/Bd 632/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia 27 listopada 2013 r. nr [...], jak również stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponadto zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, istota sporu sprowadza się do oceny tego, według jakiego rodzaju przeznaczenia powinny być wyceniane wywłaszczone nieruchomości. Zdaniem organu podstawą określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości powinna być wartość osiągana przez nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym, tj. według przeznaczenia nieruchomości wynikającego z zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej natomiast należy brać pod uwagę wartość nieruchomości będących terenami leśnymi, tj. odpowiadających faktycznemu sposobowi użytkowania wywłaszczonych nieruchomości.
Sposób określenia wartości nieruchomości, które w drodze decyzji wydawanej w trybie specustawy drogowej zostały przeznaczone pod inwestycję drogową, określają przepisy rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania zaskarżonej decyzji (tj. z uwzględnieniem nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., Dz.U. Nr 165, poz. 985), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Z treści cytowanych przepisów wynika, że punktem wyjścia dla określenia wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych pod inwestycję drogową jest określenie przeznaczenia tej nieruchomości (drogowe lub niedrogowe) – takiego przeznaczenia, jakie istniało przed wydaniem decyzji ZRID. W przypadku, jeżeli nieruchomość miała przeznaczenie niedrogowe, punktem wyjścia określenia jej wartości będzie wartość, jaką prezentowała ta nieruchomość według jej stanu sprzed wydania decyzji ZRID. Jeżeli zaś nieruchomość już przed wydaniem decyzji ZRID była przeznaczona pod drogę, jak wynika z § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, należy w pierwszej kolejności określać jej wartość poprzez porównanie do cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a gdy to jest niemożliwe – należy wycenić nieruchomość tak, jakby była nieruchomością o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem nieruchomości, które przeważa wśród gruntów przyległych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość należy mieć przede wszystkim na względzie wynikającą z art. 128 u.g.n. zasadę, iż odszkodowanie ma odpowiadać wartości prawa, którego uprawniony jest pozbawiany. Bliższe określenie tej wartości ustawodawca daje w art. 134 u.g.n. wskazując, że chodzi o wartość rynkową. Nie jest natomiast jasne, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy określeniu tak określonej wartości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r. (sygn. akt K 4/10; wyrok dotyczący m.in. zgodności z przepisami Konstytucją i przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia wykonawczego w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r., ale odnoszący się także do sytuacji prawnej po tej nowelizacji), "Pierwotnie, zgodnie z art. 134 ust. 2 u.g.n., przy określaniu wartości nieruchomości należało uwzględniać "w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami". Po zmianie nowelizacją z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) chodzi już o "przeznaczenie". Ponadto w art. 154 u.g.n., adresowanym do rzeczoznawców majątkowych, ustawodawca jako czynniki, które należy uwzględnić przy szacowaniu nieruchomości, wskazuje: "rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania (...)". Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy zwrócić uwagę, że regulacja zawarta w przywołanych przepisach ustawy jest niespójna i nie pozwala na precyzyjne ustalenie zakresu znaczeniowego poszczególnych sformułowań, którymi ustawodawca posługuje się w kilku artykułach dotyczących tej samej kwestii. W szczególności nie jest jasny sens "przeznaczenia" nieruchomości (bez odesłania do planu zagospodarowania), zwłaszcza gdy - tak jak w art. 134 ust. 2 u.g.n. – jest ono przeciwstawione "sposobowi użytkowania" (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 715). Jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określania wysokości odszkodowań, to "stan nieruchomości". Jest to też jedyne kryterium zdefiniowane w art. 4 u.g.n., który w pkt 17 pod pojęciem "stan nieruchomości" nakazuje rozumieć: "stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona" (po nowelizacji z 2010 r. do tej definicji dodano "stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", który jednocześnie zniknął z art. 134 i art. 154 u.g.n.). Trybunał podkreśla, że jest to niewątpliwie najszersze pojęcie, jakim posługuje się ustawodawca, opisując nieruchomość. Obejmuje ono trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny, stan prawny i stan otoczenia nieruchomości. Stan prawny z kolei obejmuje także przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego. W komentarzach podkreśla się znaczenie tej definicji w procesie wyceny nieruchomości, który powinien uwzględniać wszystkie aspekty zawarte w pojęciu "stanu nieruchomości"; "pominięcie któregoś z nich powinno być uznane za błąd mogący mieć wpływ na wynik wyceny" (por. część IV pkt 2.1.2 uzasadnienia cyt. wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10; LEX nr 1220282).
Podzielając powyższy pogląd Trybunału Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustalenie wartości nieruchomości nie może nastąpić wyłącznie w oparciu o "przeznaczenie" ustalone w myśl art. 154 u.g.n., tj. w ściśle określonej kolejności, a więc najpierw w oparciu o określone dokumenty, a dopiero na końcu w oparciu o stan faktyczny. Zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości", na podstawie którego ma być określona wartość nieruchomości, obejmuje w ocenie WSA w Bydgoszczy na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tj. "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania"), jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.). Jak wskazał ten Sąd, wyartykułowany w art. 154 u.g.n. sposób określania "przeznaczenia" nieruchomości należy odczytywać jako wskazanie kierunku poszukiwań cech nieruchomości, której wartość ma być oszacowana, przy czym wskazanie to nie wyklucza jednoczesnego brania pod uwagę innych niż opisane w art. 154 u.g.n. uwarunkowań prawnych, a także uwarunkowań faktycznych dotyczących wycenianej nieruchomości. W przeciwnym razie należałoby zdaniem tego Sądu uznać, że art. 154 u.g.n. w sposób sprzeczny z art. 4 pkt 17 u.g.n. określa ścisłą hierarchię kryteriów, zgodnie z którymi możliwe jest określenie stanu wycenianej nieruchomości.
Zdaniem WSA w Bydgoszcz powyższe spostrzeżenia należy uwzględnić w szczególności w przypadku, kiedy na danym obszarze brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, który w sposób wiążący dla wszystkich podmiotów prawa określa możliwości wykorzystania danej nieruchomości. W przypadku, kiedy dla danego obszaru sporządzono jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które powinno być punktem odniesienia do określenia przeznaczenia ("stanu") nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwości wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Jak wskazał wspomniany Sąd, należy mieć na uwadze, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie ogranicza zatem potencjalnych nabywców nieruchomości w możliwościach wykorzystania tej nieruchomości, a jedynie wskazuje kierunek zagospodarowania nieruchomości, tj. daje wskazówkę inwestorowi co do prawdopodobnych możliwych korzyści związanych z posiadaniem i korzystaniem z nieruchomości. Ograniczeniem w takim przypadku będą inne wymogi prawne, w tym konieczność uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy, która – jak wynika zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak też z orzecznictwa sądów administracyjnych – nie opiera się na treści studium. Ograniczeniem są przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które wprowadzają szczególną ochronę w odniesieniu do gruntów leśnych; ochronę tego rodzaju, że indywidualny inwestor musi ją uwzględnić, jako że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne może dokonać się tylko w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 7 ust. 1 i 2 ww. ustawy), a więc w procedurze, której indywidualny inwestor, nie będący gminą, nie może ani samodzielnie przeprowadzić, ani spowodować jej wszczęcia. Trudno w tej sytuacji uznawać w ocenie Sądu pierwszej instancji, że nieruchomość, która faktycznie jest gruntem leśnym, a w studium ma przeznaczenie np. na cele mieszkaniowo-usługowe, rzeczywiście w obrocie rynkowym będzie uznawana za nieruchomość, której stan pozwala inwestorowi na takie właśnie (mieszkaniowo-usługowe) zagospodarowanie nieruchomości, a tym samym, że najbardziej prawdopodobną ceną, możliwą do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.), będzie cena odpowiadająca nieruchomościom, które już są zagospodarowane jako mieszkaniowo-usługowe lub takie ich przeznaczanie zostało określone w planie zagospodarowania przestrzennego.
Odnosząc powyższe do kontrolowanej sprawy WSA w Bydgoszczy wskazał, że bezspornym jest, i jak wynika z akt sprawy oraz jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w zaakceptowanym przez organ operacie szacunkowym, że analizowany teren stanowi grunt leśny o pow. 2.4300 ha i tereny różne o pow. 0.0900 ha. Przyjęcie w tej sytuacji, że stan opisanej nieruchomości odpowiada nieruchomości przeznaczonej na cele inwestycyjne (mieszkaniowo-usługowe), w zgodzie jedynie z zapisem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Białe Błota, bez uwzględnienia stanu prawnego wynikającego z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości – Sąd uznał za dokonane z uchybieniem art. 4 pkt 17 u.g.n. Powyższe cechy nieruchomości nakazują kwalifikować ją jako nieruchomość leśną. Wartość tego rodzaju nieruchomości powinna być zatem punktem odniesienia dla określenia wartości wywłaszczonych nieruchomości określonej granicami działek nr 445 i nr 445. Część wydzielonej nieruchomości stanowiły również tereny różne (0.0900 ha), których wartość również powinna być ustalona w oparciu o możliwość ich faktycznego wykorzystania z uwzględnieniem terenów je otaczających.
Na koniec Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie było zasadne zawieranie w pkt 2, 3 i 4 decyzji organu I instancji zapisów dotyczących terminu wypłaty odszkodowania, skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania oraz zasad jego waloryzacji, ponieważ okoliczności te wynikają wprost z zapisów ustawowych, a mianowicie z art. 18 ust. 3 specustawy drogowej oraz art. 132 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski. Powołując się na obie podstawy wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podniósł następujące dwojakiego typu zarzuty.
Po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przeznaczenie nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania ustalać należy również w oparciu o inne kryteria niż unormowane w art. 154 u.g.n., w tym o kryterium uznania nieruchomości za las w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.);
b) art. 134 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu cechy przeznaczenia nieruchomości, ustalonej w zgodzie z art. 154 u.g.n. w procesie określania wartości wywłaszczanej nieruchomości;
d) § 36 ust. 1 i art. 56 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące ustaleniem przeznaczenia nieruchomości również na podstawie innych kryteriów niż treść wskazanych w ostatnim z ww. przepisów dokumentów planistycznych;
e) art. 21 ust 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o ochronie gruntów leśnych, a w dalszej kolejności, iż przepisy te uniemożliwiają ustalenie przeznaczenia nieruchomości wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;
g) art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, iż przepis ten stanowi normę z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy jako przepis znajdujący się w dziale IV rozdziale I u.g.n., stanowi regulację szczególną wprowadzoną na potrzeby określania przez biegłych rzeczoznawców wartości nieruchomości.
Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy Wojewoda Kujawsko-Pomorski w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie oparł na wiarygodnym operacie szacunkowym, uwzględniającym stan nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.g.n. oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz aktualne ceny rynkowe, co winno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 151 p.p.s.a. i oddaleniem skargi,
b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 53, poz. 1269 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd pierwszej instancji wadami prawa materialnego, tj. nie narusza art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak też art. 151 u.g.n., oraz uwzględnia wartość nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), a także – wobec uznania wiarygodności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego – nie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co doprowadziło do dokonania wadliwej kontroli decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego;
c) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania w sprawie przepisów o ochronie gruntów leśnych, co utrudnia polemikę z podjętym rozstrzygnięciem oraz kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Białe Błota wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach zakreślonych wskazanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) i nie stwierdzając przy tym zaistnienia przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, iż istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem koniecznym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.
Przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie odszkodowania za nieruchomości objęte decyzją Starosty Bydgoskiego, na podstawie której organ zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy S. w miejscowości Ł. oraz orzekł o przejściu na rzecz Gminy Białe Błota części nieruchomości – działki nr [...].
Rozpatrując sprawę Sąd pierwszej stwierdził, że organy obydwu instancji błędnie ustaliły wysokość odszkodowania. Sąd stwierdził, że w przypadku, gdy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) przy określaniu przeznaczenia nieruchomości, nie można pomijać innych uwarunkowań prawnych wpływających na możliwość wykorzystania danej nieruchomości, a tym samym na jej wartość. Nadto Sąd zakwestionował dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego analizę rynku nieruchomości drogowych.
Odnosząc się do pierwszego zagadnienia przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 154 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W świetle ust. 2, w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Podkreślenia wymaga, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w sytuacji braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowi podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.
W przypadku ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, punktem wyjścia jest art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym wysokość odszkodowania w takiej sytuacji ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 23 specustawy, nakazuje natomiast w sprawach nieuregulowanych w dziale 3 tej ustawy regulującym nabywanie nieruchomości pod drogi, w tym kwestie odszkodowania, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pojęcie stanu nieruchomości ustawodawca zdefiniował w art. 4 pkt 17 u.g.n. jako stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę zaś ustalenia wysokości odszkodowania – w myśl art. 134 ust. 1 u.g.n. stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Wartością rynkową jest natomiast najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 u.g.n.). Przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualne kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli natomiast przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Sporządzając operat szacunkowy dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogę na podstawie specustawy, rzeczoznawca musi mieć również na uwadze przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (w rozpoznawanej sprawie w brzmieniu po nowelizacji, która weszła w życie w dniu 26 sierpnia 2011 r.), a w szczególności treść § 36, który w ustępie pierwszym stanowi, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W § 56 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia ustawodawca wskazał zaś, że w operacie szacunkowym musi się znaleźć m.in. opis stanu nieruchomości oraz wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Z analizy powyższych przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie nieruchomości jest jednym z elementów (obok m.in. stanu nieruchomości) jakie rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy w celu określenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania (również za tytułu przejęcia gruntu pod inwestycję drogową) obowiązany jest wziąć pod uwagę.
Ograniczenie w określeniu przez rzeczoznawcę majątkowego przeznaczenia nieruchomości w sposób, jaki wynika wprost z treść art. 154 ust. 2 u.g.n. nie może mieć swojego źródła – jak przyjął to Sąd pierwszej instancji w charakterze samego studium. Nie kwestionując oceny prawnej tego aktu planistycznego dokonanej przez WSA w Bydgoszczy, zwrócić należy uwagę, iż przepis art. 154 u.g.n. nie stanowi normy prawnej z zakresu prawa zagospodarowania przestrzennego. Gdyby racjonalny ustawodawca uchwalając przepisy dotyczące sposobu ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość chciał uzależnić ustalenie przeznaczenia nieruchomości od charakteru aktów planistycznych i ich wpływu na potencjalne wykorzystanie nieruchomości, nie uznałby treści studium za podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma więc skarżący kasacyjnie, że pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty Sądu odwołujące się do "słabszej" rangi studium, którego treść nie jest wystarczająca do uzyskania prawnej możliwości określenia zagospodarowania nieruchomości.
Za przyjęciem wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku nie mogą również przemawiać inne uwarunkowania prawne wpływające na możliwość wykorzystania danej nieruchomości. Istnienie takiego ograniczenia Sąd wywiódł ze sposobu faktycznego użytkowania części spornych działek stanowiących grunt leśny. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym art. 7 ustawy, traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego. Uszło jednak uwadze Sądu, że w analizowanym przypadku istotne znacznie ma treść w art. 21 ust. 1 specustawy drogowej, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem wprost, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy w tym miejscu zauważyć, że nawet przyjęcie tezy wyrażonej przez Gminę Białe Błota, że celem przepisu art. 21 ust. 1 specustawy było usprawnienie procesu budowy dróg, a nie wprowadzanie sztucznych regulacji w odniesieniu do zasad określania wysokości odszkodowania, nie może doprowadzić do konkluzji, iż przepis art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wpływa na możliwość ustalenia przeznaczenia nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego wyłącznie w oparciu o obowiązujące studium. Ponadto, mając na uwadze dokonaną wyżej ocenę wpływu charakteru prawnego studium na możliwość odstąpienia od zastosowania literalnej wykładni art. 154 ust. 2 u.g.n., stwierdzić należy, że dla celów ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia gruntu pod drogę, zapisy ewidencji gruntów nie mogą mieć pierwszeństwa przed ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odmienna interpretacja wprost narusza normę art. 154 ust. 2 u.g.n. stanowiąc wykładnię contra legem (por. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1391/12, Lex nr 1456960).
Wskazać należy, że dokonana przez Sąd wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie specustawy doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, iż przepis w omawianym zakresie jest zbędny. Tymczasem, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, przywołując stanowisko wyrażone w piśmiennictwie prawniczym, niedopuszczalne jest takie ustalenie znaczenia przepisu, przy którym pewne jego zwroty są traktowane jako zbędne.
Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego biegły wziął również pod uwagę stan przedmiotowych działek, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podał, że działki te położone są w ramach kompleksów leśnych, ze znajdującą się w okolicy zabudową. Rzeczoznawca uwzględnił również stan zagospodarowania nieruchomości i stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Mając na uwadze cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto nieruchomości z pod zabudowę produkcyjno-sługową i częściowo pod drogi. Stan przedmiotowej nieruchomości biegły wziął również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując na ich otoczenie i sąsiedztwo oraz infrastrukturę techniczną. W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłemu, a za nim organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd I instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.
Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, iż organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty Bydgoskiego z 27 listopada 2013 r. zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie, w pełni podziela zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 154 ust. 2 u.g.n., co w konsekwencji prowadzi również do uznania zasadności pozostałych zarzutów naruszania prawa materialnego wskazanych w pkt 1 lit. a/–d/ i f/ petitum skargi kasacyjnej koncentrujących się wokół tej kwestii.
Niezasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada wymogom tego przepisu i choć nie odnosi się do wszystkich kwestii, które według skarżącego kasacyjnie powinny stać się przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, to możliwa była kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, czego wyrazem są poczynione wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważania.
Przyjmując zatem, że sformułowane przez Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych, były jedynie konsekwencją przyjętej przez ten Sąd wadliwej wykładni prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do obrazy prawa materialnego. Należy jednak zwrócić uwagę, iż zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. został o tyle błędnie skonstruowany, że za pomocą przepisów art. 1 § 1 i 2 u.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny zaskarżonego decyzji. Przepisy te mają bowiem jedyne charakter ustrojowy i ich naruszenie mogłoby mieć miejsce jedynie wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał w ogóle kontroli kwestionowanych przez skarżącego decyzji, albo dokonał wprawdzie takiej kontroli, ale wg innych kryteriów, aniżeli zgodność decyzji z prawem. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.
Mając na uwadze powyższe i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i oddalił skargę. O zwrocie kosztów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.