I OSK 1339/23

I OSK 1339/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1546/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2023-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 182 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1546/22 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr NWXIV.7581.4.21.2022 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 22 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1546/22, po rozpoznaniu skargi H.D. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 24 sierpnia 2022 r., nr NWXIV.7581.4.21.2022, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 27 maja 2022 r. nr GN.6821.18.2022 oraz orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w T., decyzją z 27 maja 2022 r. nr GN.6821.18.2022, wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a."), art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. – dalej: "u.g.n."), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność H.D. położonej w Gminie G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2154 ha, obręb C., ark. mapy 1, w celu realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu budowy i utrzymywania urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu, polegającej na ułożeniu gazociągu średniego ciśnienia, służącego do zapewnienia ciągłości dostaw paliwa gazowego do odbiorców. Ograniczenie polegać będzie na czasowym (na czas budowy sieci gazowej) zajęciu części nieruchomości w pasie montażowym o powierzchni 42,5 m2 (8,5 m x 5 m), a następnie trwałym zajęciu części nieruchomości (po wybudowaniu sieci gazowej) w strefie kontrolowanej gazociągu o powierzchni 8,5 m2 wynoszącej 1 metr, tj. po 0,5 m od osi gazociągu zaznaczonego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W strefie kontrolowanej nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenie gazociągu podczas jego użytkowania (pkt 1) oraz określił warunki tego ograniczenia (pkt. 2-4).
Po rozpatrzeniu odwołania H.D. Wojewoda Śląski decyzją z 24 sierpnia 2022 r., nr NWXIV.7581.4.21.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Śląski wskazał m.in., że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgromadzony materiał dowodowy pozwalają stwierdzić, że istnieje podstawa do wydania zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z części działki, w celu usytuowania na niej nowej podziemnej linii gazociągu – w formie zaproponowanej przez inwestora, uwidocznionej na załączniku graficznym do decyzji. Realizacja budowy linii przeznaczonej do przesyłania i dystrybucji gazów jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Wypełniona została również przesłanka zawarta w art. 124 ust. 3 u.g.n., dotycząca przeprowadzenia rokowań w sprawie dobrowolnego udostępnienia nieruchomości. W niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzania mediacji.
Na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego z 24 sierpnia 2022 r. skarżąca H.D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 lutego 2023 r. skargę tę uwzględnił, w wyniku czego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z 27 maja 2022 r. oraz orzekł o zwrocie skarżącej kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wyjaśnił treść przepisów regulujących kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podał przy tym, że w niniejszej sprawie następuje ingerencja w prawo własności, które – podobnie jak inne prawa majątkowe – jest chronione konstytucyjnie. Ingerencja nie jest przy tym drobna, bowiem następuje tu trwałe ograniczenie właściciela nieruchomości w realizacji jego uprawnień. Czym innym jest samo wejście na cudzą nieruchomość, by wykonać określone prace, a czym innym zainstalowanie na cudzej nieruchomości urządzeń, które będę trwale utrudniały korzystanie z niej i ograniczały możliwość zabudowy, będącej elementem prawa własności. W drugim przypadku organy w sposób szczególny powinny zadbać o zagwarantowanie uprawnień właścicieli, bądź użytkowników wieczystych. W tym kontekście należy też odczytywać przepisy odnoszące się do obowiązku przeprowadzenia rokowań. Zwłaszcza należy zadbać, by rokowania nie miały charakteru jedynie formalnego, a realny.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach organy w przedmiotowej sprawie zadowoliły się jedynie treścią notatek prywatnych pracownika firmy projektującej i kopii wiadomości e-mail, z których wynikałoby stanowisko inwestora oraz skarżącej co do możliwości porozumienia. Skarżąca nie traktowała jednak sprawy za zamkniętą. Ustanowiła w tym celu pełnomocnika, który wyszedł z propozycją mediacji. Mając profesjonalną pomoc prawną chciała dojść do porozumienia. Propozycja mediacji (która może być traktowana jako jedna z form rokowań) została odrzucona przez osoby występujące w imieniu inwestora, który uznał za wystarczające przedstawienie swego wcześniejszego stanowiska i złożonych przez siebie warunków. Jakkolwiek inwestor może zdecydować o formie rokowań, to jednak nie może zlekceważyć faktu, że właściciel nieruchomości, na której ma nastąpić ingerencja, nadal nie uznaje sprawy za zamkniętą i widzi możliwość porozumienia. W ocenie zatem Sądu I instancji inwestor w sposób przedwczesny zakończył etap rokowań, nie dając skarżącej możliwości, by mogła – wraz z ustanowionym w tym celu pełnomocnikiem (adwokatem) – w pełni przedstawić swoje racje.
Sąd I instancji zauważył również, że Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], a jednocześnie stwierdził częściową wadliwość jego rozstrzygnięcia. Wskazał, że na czwartej stronie decyzji organu drugiej instancji podano, że załącznik graficzny kontrolowanego aktu nie zawierał uwidocznionego przebiegu pasa montażowego zaplanowanego na działce skarżącej. Obarczony był także innymi wadami wyartykułowanymi przez organ odwoławczy. Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda utrzymał w mocy całą decyzję, łącznie z wadliwym załącznikiem, który był integralną częścią rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (o czym świadczy punkt 1 decyzji Starosty), a jednocześnie dołączył do swej decyzji inny, poprawiony załącznik. Trudno – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uznać takie rozstrzygnięcie za konsekwentne i prawidłowe. Sąd I instancji wskazał jednocześnie, że ponownie prowadząc postępowanie organ powinien dołączyć do akt dokumentację potwierdzającą przebieg rokowań (np. protokół), które to rokowania powinny mieć charakter realny, a nie jedynie formalny. Ponadto załącznik graficzny do decyzji powinien być sporządzony poprawnie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ – Wojewoda Śląski, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na utrzymanie w mocy przez Wojewodę Śliskiego decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że załącznik graficzny do decyzji pierwszoinstancyjnej zawierał wady oraz dołączenie do decyzji organu drugiej instancji uzupełnionego załącznika, podczas gdy ww. uchybienie zostało naprawione w postępowaniu odwoławczym bez uszczerbku dla zasady dwuinstancyjności postępowania i nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., w sposób jedynie formalny i przedwczesne ich zakończenie przez inwestora z powodu niewyrażenia zgody na mediację, podczas gdy mediacja zgodnie z art. 96a § 2 k.p.a. jest dobrowolna i nie ma prawnego obowiązku prowadzenia rokowań w nieskończoność, bez widoku na dojście do porozumienia, a z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor spełnił przesłanki udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. określone w art. 124 ust. 3 u.g.n.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na niedołączenie do akt postępowania administracyjnego "właściwej" dokumentacji potwierdzającej przebieg rokowań, podczas gdy przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie przewiduje formy ani rodzaju dokumentacji dotyczącej rokowań, a dokumenty potwierdzające przebieg rokowań zostały dołączone do akt postępowania, w szczególności wiadomości e-mail czy notatki z przebiegu rokowań oraz pismo pełnomocnika [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. z 3 sierpnia 2021 r. o dobrowolne udostępnienie części nieruchomości, w konsekwencji organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo i w niezbędnym zakresie zebrały materiał dowodowy i dokonały analizy sprawy oraz wyjaśniły wszystkie istotne kwestie pozwalające na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie;
4) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 16 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania oraz sformułowanie w związku z tym błędnych wytycznych, których wykonanie spowoduje naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję Wojewody Śląskiego, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, został wszechstronnie rozpatrzony i potwierdza prawidłowość wydanych decyzji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie ww. zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie czternastu dni, nie zażądały jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie natomiast do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a zobligowany jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Istota niniejszej sprawy, w granicach zarzutów, sprowadza się do dwóch zasadniczych problemów. Po pierwsze rozważenia wymaga, czy organ administracji publicznej dokonując oceny wniosku złożonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma kompetencje do ingerowania w rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., a także jak te rokowania powinny przebiegać i zostać utrwalone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bowiem, że rokowania poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości powinny mieć charakter realny a nie formalny. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, rokowania były przeprowadzone nieprawidłowo albowiem organy oparły spełnienie przesłanki odbycia rokowań wyłącznie na treści notatek prywatnych pracownika firmy projektującej i kopii wiadomości e-mail, z których wynika stanowisko inwestora oraz skarżącej co do możliwości porozumienia. To w ocenie Sądu Wojewódzkiego jest niewystarczające, albowiem skarżąca miała wolę dalszego prowadzenia rozmów, mediacji i nie uważała sprawy za zamkniętą. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że rokowania te zostały zakończone przedwcześnie, a organy powinny zgromadzić dokumentację, która potwierdzi przebieg rokowań – np. protokół mediacji. Skarżący kasacyjnie Wojewoda z tym stanowiskiem się nie zgodził, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy wadliwie oceniły prawidłowość przeprowadzonych rokowań. Wojewoda Śląski wskazał, że przepisy prawa nie określają formy ani rodzaju dokumentacji dotyczącej rokowań, a zwłaszcza prowadzenia w tej sprawie mediacji. Potwierdzenie przeprowadzenia rokowań – zdaniem skarżącego kasacyjnie – może być wykazane jakimikolwiek dokumentami wykazującymi ich przeprowadzenie, a poza tym nie można oczekiwać prowadzenia rokowań w nieskończoność.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest w zasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wadliwie przyjął, że organy administracji błędnie uznały spełnienie przesłanki rokowań. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że rokowania zostały przeprowadzone przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. ze skarżącą H.D., nie przyniosły oczekiwanych rezultatów, co z kolei nie jest przeszkodą do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl natomiast z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Przepisy art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 stosuje się odpowiednio.
Powyższe przepisy nie precyzują, w jakiej formie mają być przeprowadzone przedmiotowe rokowania, ale skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji owych rokowań a pojęcie to niewątpliwie jest instytucją prawa cywilnego, to winna być ona wykładana zgodnie z treścią art. 72 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm. – dalej: "k.c."). Przepis ten zaś stanowi, że jeżeli strony prowadzą negocjacje (rokowania) w celu zawarcia oznaczonej umowy, umowa zostaje zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Podkreślić także należy, że kodeks cywilny przeciwstawia sobie dwa sposoby zawarcia umowy to jest: w wyniku przeprowadzenia negocjacji i na skutek przyjęcia oferty (art. 66 § 1 k.c.). Zastosowanie więc przez ustawodawcę w art. 124 ust. 3 u.g.n. wymogu by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzedzały rokowania a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Powyższe oznacza zatem, że wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko – w zasadzie – jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Pod pojęciem negocjacji należy więc rozumieć, sytuację, w której – jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie prawa cywilnego – strony uzgadniają treść poszczególnych postanowień, to jest niejako "wypracowywują" kształt przyszłego porozumienia. Unormowanie zawarte w art. 124 u.g.n., który generalnie stanowi podstawę do ograniczenia prawa własności, mimo wszystko ma na celu jednak jego ochronę, to wykładnia tego unormowania, określającego szczegółowo procedurę ograniczającą prawo własności, musi być dokonywana w sposób ścisły (por. wyrok NSA z 15 marca 2023 r., sygn. akt: I OSK 328/22 – dostępny w CBOSA).
Wymóg przeprowadzenia przez strony rokowań nałożony w istocie treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznacza, że prowadzone negocjacje muszą zakończyć się porozumieniem stron. Przyjęcie takiego stanowiska w istocie podważałoby sens regulacji z art. 124 ust. 1 u.g.n. To właśnie brak porozumienia stron stanowi w zasadzie argument przemawiający za koniecznością wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zasadnie zatem skarżący kasacyjnie wskazał, że przepisy nie przewidują żadnych szczególnych wymagań co do trybu i formy rokowań poza wymaganiem, aby się faktycznie odbyły. W istocie więc o formie i charakterze rokowań decydują strony, a w zasadzie inwestor. Istotne jest, aby obowiązek zainicjowania rokowań został dochowany, natomiast mogą się one zakończyć w dowolnym czasie, tzn. w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Mogą się one odbyć także w trybie mediacji, o ile strony wyrażą zgodę na takie rozwiązanie, bo podkreślić należy, że mediacja jest fakultatywna. W konsekwencji przyjąć należy, że jeżeli strony poinformują się o wzajemnych stanowiskach i uznają propozycję drugiej strony za nieakceptowalną, istnieje możliwość zakończenia rokowań. Inaczej rzecz ujmując, w sytuacji, gdy druga strona (właściciel) stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne, ostateczne i jednoznaczne oczekiwania finansowe, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ostatni ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces rokowań nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n.
Powyższe oznacza, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracyjny – a za nim i sąd administracyjny – ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron i ewentualnej możliwości porozumienia. Okoliczność więc, że w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, bądź inwestor zaproponował właścicielowi warunki, które są dla niego niekorzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia, nie podlega weryfikacji w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Po wszczęciu tego postępowania, organ nie ma żadnych podstaw do prowadzenia postępowania dowodowego w przedmiocie przyczyn braku zgody stron prowadzących rokowania. Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ w omawianym wyżej zakresie powinno sprowadzać się wyłącznie do ustalenia faktu istnienia rokowań (na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów - art. 124 ust. 3 zdanie ostatnie u.g.n.) oraz ich negatywnego wyniku, tj. braku zgody ze strony właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Nie podlega więc kontroli sam tryb prowadzenia rokowań, a także powody, dla których nie dochodzi do zawarcia porozumienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że rokowania w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone prawidłowo, miały realny charakter, a organy administracji nie naruszyły zarzuconych przez Sąd I instancji przepisów postępowania administracyjnego, gdyż prawidłowo przeprowadziły postępowanie w tym zakresie. Z akt administracyjnych wynika, że inwestor podejmował próby porozumienia się z właścicielką nieruchomości. Dowodem tego są kopie notatek prywatnych pracowników firmy projektującej przedmiotową inwestycję a także wiadomości e-mail. Ponadto inwestor pismem z 3 sierpnia 2021 r. zwrócił się do skarżącej o dobrowolne udostępnienie części nieruchomości, jednakże właścicielka nieruchomości to zignorowała. Z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika obowiązek dołączenia dokumentów z przeprowadzanych rokowań, ale ustawodawca nie precyzuje jakie to są dokumenty. Oznacza to w istocie, że może to być każdy dokument w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także notatki. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że z treści samej skargi złożonej przez H.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na zaskarżoną decyzję wynika, że były prowadzone między nią a [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. negocjacje. Skarżąca wskazała bowiem, że inwestor zaproponował jej kwotę 11 zł za m2, co nie było dla niej satysfakcjonującą kwotą, gdyż wartość rynkowa 1 m2 działki przekracza kwotę 80 zł (k. 3 akt sądowych). Dalej wskazała również, że zaproponowała inwestorowi mediację, ale się na nią nie zgodził (k. 4 akt sądowych). Te okoliczności świadczą, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości poprzedziły negocjacje stron, które miały charakter rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., a przedłożone dokumenty jedynie to poświadczyły. Tak, więc zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie okazały się zasadne.
Drugi natomiast problem w sprawie sprowadza się do kwestii, czy załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., może zostać poprawiony w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. i ewentualnie w jakim zakresie organ drugiej instancji może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Zdaniem Sądu I instancji Wojewoda Śląski naruszył prawo, albowiem utrzymał decyzję Starosty [...] z 27 maja 2022 r. w mocy. Jednocześnie Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że załącznik graficzny do decyzji Starosty [...] z 27 maja 2022 r. był wadliwy – nie zawierał uwidocznionego przebiegu pasa montażowego, nie został podpisany przez osobę upoważnioną oraz nie zawierał pieczęci organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część i nie jest możliwe wydanie decyzji drugoinstancyjnej z innym załącznikiem, bez zmiany decyzji organu pierwszej instancji – jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonej decyzji. Skarżący kasacyjnie uważa, że załącznik do decyzji Starosty [...] z 27 maja 2022 r. nie był błędny, a jedynie zawierał braki, które zostały uzupełnione w załączniku do decyzji Wojewody Śląskiego, a uzupełnienie tych braków nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia.
Odnośnie do powyższego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odnosić się może do całej nieruchomości lub tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim urządzeń wskazanych w tym przepisie oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. Skoro decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną, to musi zawierać precyzyjne rozstrzygnięcie w zakresie określenia obszaru objętego ograniczeniem. Bez tego zbadanie zgodności takiej decyzji z planem lub z decyzją lokalizacyjną, nie byłoby możliwe. Oznacza to, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie może jedynie odwoływać się do brzmienia planu lub treści decyzji lokalizacyjnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują bowiem same przez się powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z jego nieruchomości. Ograniczenie to jest ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust. 1 u.g.n., który ma charakter uregulowania szczególnego. Wobec tego, ograniczenie to, tak jak inne przypadki ograniczeń bądź pozbawiania praw, musi być określone precyzyjnie i ścisłe. W decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zatem zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego.
Co do zasady art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera formalnego wymogu załączania do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości mapy jako jej integralnej części (załącznika graficznego). Decyzja musi jednak w sposób nie budzący żadnych wątpliwości precyzyjnie określać przebieg i posadowienie sieci, urządzeń lub obiektów, co po pierwsze zapewnia decyzji możliwość jej wykonania, po drugie określa zakres ograniczeń właściciela w prawie własności, po trzecie umożliwia skontrolowanie takiej decyzji przez pryzmat jej zgodności z planem miejscowym, a w przypadku braku planu – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, i po czwarte ułatwia dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Przyjmuje się zatem, że decyzja taka musi zawierać załącznik w formie mapy obrazującej obszar ograniczenia i spełniającej wymogi mapy w rozumieniu § 24 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1670 ze zm.) w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.). Przepis § 75 tego rozporządzenia przewiduje m.in. obowiązek sporządzania na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych mapy do celów prawnych i wskazuje przykładowo typy postępowań, w których powinno to nastąpić. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 124 u.g.n. nie zostało wymienione wśród tych przykładowych wyliczeń. Z przepisu tego jednak wywieść należy ogólny wniosek, że jeśli przedmiotem postępowania administracyjnego jest podział nieruchomości lub oznaczenie na nieruchomości kreowanych praw lub obowiązków (ograniczeń) odnoszących się do nieruchomości, to konieczne jest sporządzenie mapy obrazującej obszar, do którego odnosi się treść decyzji. Oznacza to zatem, że załącznik graficzny do decyzji winien stanowić jej integralną część, a mapa ta winna być opatrzona podpisem i pieczęcią adnotacji wskazującej datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część.
W niniejszej sprawie bezsprzeczne jest, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała załącznik graficzny, który obarczony był brakami – nie zawierał uwidocznionego przebiegu pasa montażowego, nie został podpisany przez osobę upoważnioną oraz nie zawierał pieczęci organu pierwszej instancji. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w szczególnych przypadkach organ drugiej instancji ma możliwość skorygowania załącznika do decyzji, o ile zmiany te nie są istotne. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji miała uchybienia formalne w postaci braków odpowiednich podpisów i pieczęci. Uzupełnienie mapy stanowiącej załącznik do decyzji organu drugiej instancji o te kwestie jest możliwe, o ile nie powoduje to istotnych zmian merytorycznych. W takiej sytuacji skoro załącznik graficzny do decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi integralną część tej decyzji, to organ drugiej instancji nie może wprowadzić zmian w tym załączniku (chociażby w zakresie formalnym) i wydać rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim przypadku organ drugiej instancji powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej załącznika graficznego i w tym zakresie orzec o nowym załączniku do decyzji. Zmiana bowiem załącznika do decyzji, nawet w drobnym zakresie, stanowi w istocie ingerencję w treść merytoryczną decyzji organu pierwszej instancji. Wprowadzone natomiast przez organ drugiej instancji poprawki w załączniku decyzji organu pierwszej instancji nie obejmowały jedynie kwestii formalnych, ale także merytoryczne. Jak wskazał organ drugiej instancji załącznik graficzny poprawiono również poprzez naniesienie na mapę przebiegu pasa montażowego, a więc wprowadzono istotne zmiany mające bezpośrednie skutki w zakresie planowanej inwestycji.
W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie Sądu I instancji, co do zasady, jest prawidłowe. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej własność H.D. położonej w Gminie G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,2154 ha, obręb C., weźmie pod uwagę, że inwestor prawidłowo wykazał przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oraz wyda decyzję z prawidłowo sporządzonym załącznikiem graficznym, który będzie stanowił integralną część decyzji.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.