I OSK 1339/22

I OSK 1339/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 73/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 73/20 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-81/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt: I SA/Wa 73/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej również jako "Skarżący, Skarżący Kasacyjnie") na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej również jako: "Organ", "KKU") z dnia 15 listopada 2019 r., nr KKU-81/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 31 marca 2017 r. (dalej również jako: decyzja komunalizacyjna) Wojewoda Dolnośląski, stwierdził, że nieruchomość gruntowa (dalej również jako "Nieruchomość") położona we Wrocławiu, w obrębie (...) składająca się z działek o nr:
-(...) o pow. 01142 ha,
-(...), o pow. 0,2593 ha,
-(...) o pow. 0,0402 ha,
-(...) o pow. 3,0185 ha,
-(...) o pow. 0,0160 ha,
z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej Wrocław (Gminy). Organ I instancji podniósł m.in., że PKP nie legitymuje się żadnym dowodem ustalającym stan prawny spornej nieruchomości na jego rzecz w formie prawem przewidzianej, wykluczającym komunalizację tego mienia, a w konsekwencji – wobec braku przesłanek wyłączających komunalizację – nieruchomość ta spełnia przesłanki do komunalizacji z mocy prawa – w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa z 10 maja 1990 r.)
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa - rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji Wojewody - decyzją z 15 listopada 2019 r., nr KKU- 81/17, utrzymała tę decyzję w mocy.
Skargę od powyższej decyzji wywiodło PKP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia
2021 r., sygn. I SA/Wa 73/20, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji wskazał m.in., że skarżąca istotnie nie wykazała aby sporny grunt pozostawał w zarządzie PKP na datę komunalizacji tj. 27 maja 1990 r. - co byłoby podstawą do wyłączenia gruntów z komunalizacji.
Jak wskazał dalej sąd I instancji PKP nie posiada innych, poza jedną decyzją z 25 lipca 1988 r. o wymierzeniu opłat za użytkowanie, dokumentów na podstawie których udałoby się przyjąć, że spełniała na datę komunalizacji przesłankę wykonywania zarządu, nie mówiąc już o braku samej decyzji o ustanowieniu zarządu, na podstawie których dałoby się wywieźć prawo zarządu PKP do tej nieruchomości. Nawet w decyzji tej nie ma powołanej innej decyzji ustanawiającej prawo zarządu a jedynie wskazanie, że dane pochodzą z ewidencji gruntów.
W ocenie sądu I instancji także faktyczne władztwo nad nieruchomością nie może stanowić podstawy do uznania istnienia zarządu tą nieruchomością, a zarząd ten musi wynikać z konkretnego dokumentu wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Dolnośląskiego z 26 sierpnia 2004 r. dotycząca spornej nieruchomości nie daje podstawy do odmiennej oceny, niż zrobiły to organy obu instancji – zatem nie ma wpływu na decyzję komunalizacyjną. Jak wyjaśnił sąd wojewódzki – powołany przez PKP w skardze - przepis art. 110 kpa nie daje podstaw do przyjęcia, że stanowisko wyrażone przez organ w jednej konkretnej sprawie (w postępowaniu uwłaszczeniowym) wiąże ten organ także w innych sprawach – w tym przypadku w postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto decyzja uwłaszczeniowa dotyczy późniejszej daty niż sporna w niniejszej sprawie decyzja komunalizacyjna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło PKP, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:
I. naruszeniu przepisów prawa procesowego, a to:
1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 28 ze zm., dalej jako: "ppsa") w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "kpa"), polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP, podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 15 listopada 2019 roku nr KKU-81/17 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 marca 2017 roku, znak NRŚ-OR.7532.265.2015.BC, NRŚ-OR.7532.G.155.51.265.2015.BC, stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującymi ostatecznymi decyzjami Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 sierpnia 2004 r., znak: RR.NGK.IIa.7224/U/65c6/97, RR.NGK.lla.7224/U/65C10/97, RR.NGK.IIa.7224/U/65C11/97, RR.NGK.lla.7224/U/65c12/97, RR.NGK.IIa.7224/U/65c13/97, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 roku przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe, to jest poprzednika prawnego PKP, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych we Wrocławiu, stanowiących działki o numerze ewidencyjnym (...);
2) art. 151 ppsa w zw. z art. 110 § 1 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP w sytuacji, gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja komunalizacyjna narusza wyrażoną w przepisie art. 110 kpa zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy ostateczne decyzje uwłaszczeniowe nie zostały uchylone, zmienione, ani nie stwierdzono ich nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje one w obrocie prawnym;
3) art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzje uwłaszczeniowe nie mają wpływu na ocenę faktu pozostawania działek (...) w zarządzie PP PKP przed dniem 5 grudnia 1990 roku, podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu Nieruchomością przez PP PKP;
- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania PP PKP tytułu prawnego do Nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191) nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kpa, w tym art. 75 § 1 kpa;
- przyjęcie, że decyzja Urzędu Miejskiego we Wrocławiu nr WGGG/8224/PT/133/88 z dnia 25 lipca 1988 r. zobowiązująca Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, min. Nieruchomości, nie jest dokumentem wystarczającym do potwierdzenia prawa zarządu Nieruchomością przez PP PKP na dzień 5 grudnia 1990 roku; co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania spółki do wykazania, że dnia 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny uprawniający do zarządu Nieruchomością, który wykluczał komunalizację Nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo PKP do zarządu Nieruchomością, potwierdzone w Decyzjach uwłaszczeniowych, powstało po 27 maja 1990 roku;
4) art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP pomimo braku zebrania i rozpatrzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj.:
- decyzji opłatowej potwierdzającej prawo zarządu Nieruchomością przez PP PKP na podstawie art. 200 ust. 1 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz, 1774 z późn. zm.) oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.),
- wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. na dzień 27 grudnia 1990 r.. w którym działka nr (...) o powierzchni 6,3759 HA, z której została wyodrębniona Nieruchomość, ujawniona była jako własność Skarbu Państwa we władaniu Polskich Kolei Państwowych w Warszawie Dolnośląskiej Dyrekcji Kolei Państwowych we Wrocławiu, sklasyfikowana w użytku jako "Tk" - tereny kolejowe, który został dokonany na podstawie protokołu granicznego wraz ze szkicem ustalenia granic z terenami PKP, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd;
5) art. 151 ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na oddaleniu przez Sąd skargi PKP, podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową Decyzja komunalizacyjna stwierdzająca, że z dniem 27 maja 1990 r. Nieruchomość, która w tym dniu stanowiła część działki nr (...) o powierzchni 6,3759 HA, stała się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej Wrocław, zawiera istotne wady, w wyniku których powinna zostać uchylona na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa;
II. przepisów prawa materialnego, a to:
1) art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie PP PKP, do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
2) art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99) w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla PP PKP, co doprowadziło do przyjęcia, że Nieruchomość nie była w zarządzie PP PKP na dzień 27 maja 1990 roku, z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu Nieruchomości w zarząd;
3) art. 200 w zw. z art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa.
Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. na podstawie przepisu art. 188 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 135 ppsa - o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu I i II instancji , oraz
2. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 200 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania I i II instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
ewentualnie
3. na podstawie przepisu art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz
4. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania - Gmina Wrocław - wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych i zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny być weryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie. Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ według art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Natomiast związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.
Kwestie sporne sprowadzają się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy nieruchomość objęta zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie PKP, co wyłącza ją spod komunalizacji, zaś dowodem na istnienie prawa zarządu są w tym przypadku: decyzja z 25 lipca 1988 r., na mocy której zobowiązano Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością (dalej: decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd) oraz ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z 26 sierpnia 2004 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. – przez przedsiębiorstwo państwowe PKP z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na działce (dalej: decyzja uwłaszczeniowa).
Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Komunalizacja polega na nabyciu przez gminy mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Przedmiotem decyzji wydawanej przez wojewodę na podstawie ww. przepisu prawa jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie.
Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości, a jedynie potwierdzenie ustanowienia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy) właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.; dalej: ugn).
Na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w art. 206 ugn ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120; dalej: rozporządzenie wykonawcze) wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jako stanowiącą jeden z dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w zarządzie. Z punktu widzenia podniesionych zarzutów kasacyjnych istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, to na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia przysługiwania PKP w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, co wyłączałoby nabycie ex lege prawa własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały dotyczące sposobu dowodzenia w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwania przedsiębiorstwu PKP prawa zarządu: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Podstawą do przyjęcia, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością gminy. W żadnym akcie prawnym, w szczególności w ustawie z 10 maja 1990 r., nie określono jednak środków dowodowych, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu państwowej jednostce organizacyjnej w dniu 27 maja 1990 r. Sytuacja ta stanowiła asumpt do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymienionych wyżej uchwał. W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." Stanowisko to podtrzymano w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w myśl której: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 ppsa, wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W przepisie tym nie została wymieniona decyzja o opłatach za zarząd nieruchomością co oznacza, że tego rodzaju dokument nie stanowi formy prawnej ustanowienia bądź potwierdzenia istnienia prawa zarządu.
W uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 2/16 trafnie zwrócono uwagę, że "dokumenty urzędowe przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód per se. (...) Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu."
W świetle przedstawionej argumentacji - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - ani decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd, ani decyzja uwłaszczeniowa nie mogły stanowić w niniejszej sprawie dowodu na przysługiwanie skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomością, której dotyczy decyzja komunalizacyjna z 31 marca 2017 r. Wobec tego, że nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Mając zaś na uwadze odrębność i niezależność względem siebie postępowań komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego, decyzja uwłaszczeniowa z 2004 r. nie mogła stanowić przeszkody do wydania zakwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania.
W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 ppsa). Natomiast ustawodawca nie uregulował podstawy prawnej dla zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników postępowania kasacyjnego, dlatego też wniosek uczestnika - Gminy Wrocław -
o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony.