I OSK 1338/05

I OSK 1338/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-07-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Małgorzata Borowiec
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1139/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-09-05
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art. 41 ust. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1139/05 w sprawie ze skargi G. K. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2004r. nr [...] w przedmiocie zwolnienie ze służby oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1139/05 uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2004 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie zwolnienia G. K. ze służby w Policji.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Komendant Rejonowy Policji W. rozkazem personalnym z dnia [...] września 2004 r., wydanym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 56 ze zm.) oraz art. 108 kpa, zwolnił G. K. z dniem 30 września 2004 r. ze służby w Policji. W uzasadnieniu stwierdził, że orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r., utrzymanym w mocy dnia 10 sierpnia 2004 r. przez Okręgową Komisję Lekarską MSWiA w Warszawie, skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do służby w Policji. Orzeczenie o trwałej niezdolności do służby stanowi obligatoryjną przesłankę rozwiązania stosunku służbowego. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż G. K. nie spełnia wymogów w przewidzianych w art. 25 pkt. 1 ustawy o Policji i nie może wykonywać obowiązków służbowych policjanta.
W odwołaniu G. K. zarzuciła niezastosowanie wobec niej art. 43 ust. 1 ustawy o Policji i rozwiązanie z nią stosunku służbowego przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Wskazała ponadto, że wobec treści orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nie było potrzebne dalsze przedstawianie zwolnień lekarskich. Orzeczenie to potwierdza bowiem stan jej zdrowia i trwającą nadal chorobę.
Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym dnia [...] października 2004 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Rejonowego Policji w W. Wskazał przy tym, że jedyną formą dokumentowania przez policjanta nieobecności w służbie z powodu choroby jest zaświadczenie lekarskie o czasowej niezdolności do tej służby z powodu choroby. Policjant, w stosunku do którego orzeczono trwałą niezdolność do służby, może zatem korzystać z dwunastomiesięcznego okresu ochronnego tylko wówczas,
gdy w sposób prawidłowy udokumentuje swoją nieobecność w służbie z powodu choroby. G. K. przedstawiła zaświadczenia lekarskie jedynie na okres od 19 kwietnia do 13 sierpnia 2004 r. Nieobecność policjantki po dniu 13 sierpnia 2004 r. nie była spowodowana niezdolnością do pracy z powodu choroby, a zatem nie miał do niej zastosowania art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] października 2004 r. G. K. podtrzymała stanowisko, iż zwolnienie jej ze służby nastąpiło z naruszeniem art.43 ust.l ustawy o Policji. Stwierdziła również, że po wydaniu orzeczenia o trwałej niezdolności do służby lekarze i komisje lekarskie odmawiają wydawania policjantowi dalszych zwolnień lekarskich. Bezprzedmiotowe jest zatem żądanie od niej takich zwolnień lekarskich, podobnie jak odwoływanie się do treści art. 25 pkt. 1 ustawy o Policji. Skarżąca domagała się bowiem nie przywrócenia jej do wykonywania obowiązków służbowych, lecz zwolnienia ze służby z zachowaniem okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji.
Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając powołanym wyrokiem zaskarżony rozkaz personalny i utrzymaną nim w mocy decyzję organu I instancji, wskazał na konieczność rozważenia, czy orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. mogło stanowić podstawę do zwolnienia G. K. ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. Przepis ten dotyczy zwolnienia policjanta ze służby w przypadku stwierdzenia przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby a Wojewódzka Komisja Lekarska w powołanym orzeczeniu, określając stopień zdolności skarżącej do służby, uznała ją za całkowicie niezdolną do służby w Policji. W ocenie Sądu pojęcie całkowitej niezdolności do służby nie jest tożsame z przewidzianą w art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy przesłanką dot. trwałej niezdolności do służby. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) jest mowa zarówno o całkowitej niezdolności do służby (§ 13) jak i trwałej niezdolności do służby (§ 23). Natomiast w ustawie o Policji pojęcie "całkowicie niezdolny do służby" w ogóle nie występuje. W związku z powyższym, zdaniem WSA w Warszawie, organy orzekające zobowiązane są do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do
ustalenia stanu zdrowia skarżącej, a w szczególności wyjaśnienie, czy skarżąca jest trwale niezdolna do służby w Policji w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji. W przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki wymienione w powyższym przepisie, organ bezwzględnie zobowiązany jest do zachowania okresu ochronnego przewidzianego w art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie Sądu I instancji ten ostatni przepis zakazuje zwolnienia policjanta ze służby przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby bez względu na to czy funkcjonariusz legitymuje się zwolnieniami lekarskimi opiewającymi na okres po dacie wydania orzeczenia przez właściwą komisję lekarską.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Stołeczny Policji reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji a ponadto §13 pkt. 2 i 3 oraz 23 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzez błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów. Z ostrożności procesowej podniósł również zarzut naruszenia art. 106 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.), które to naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia Sądu.
Wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji, stosując stricte językową wykładnię ustawowego określenia "trwale niezdolna do służby", nie dokonał analizy przepisów powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wykładnia systemowa przepisów § 13 i § 23 tego rozporządzenia w związku z art. 41 ust. 1 ustawy o Policji prowadzi zaś do wniosku, że komisje lekarskie podległe MSWiA nie mogą wydać orzeczenia o "trwałej niezdolności policjanta do służby". Orzeczenia komisji lekarskiej mogą bowiem zawierać jedynie rozstrzygnięcia: "zdolny do służby", "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku", "zdolny do służby na zajmowanym stanowisku" lub "całkowicie niezdolny do służby". Z uwagi na treść § 23 rozporządzenia należy uznać, że określenia "całkowita niezdolność" i "trwała niezdolność" zostały przez prawodawcę użyte zamiennie, gdyż mają takie samo znaczenie. Bezpodstawne jest więc stanowisko Sądu I instancji, że organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu zdrowia skarżącej. Ponowne postępowanie nie mogłoby zakończyć się bowiem innym
orzeczeniem niż dotychczasowe, a mianowicie komisja lekarska ze wskazanych przyczyn i tak nie będzie mogła wydać orzeczenia o trwałej niezdolności do służby.
Ponadto wskazano, iż w dotychczasowej praktyce organów oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd o tożsamości w rozumieniu przepisów ustawy o Policji pojęć "trwale niezdolny do służby" i "całkowicie niezdolny do służby". Zgodnie z art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu, a stosownie do art. 106 § 4 ustawy P.p.s.a., fakty te sąd uwzględnia z urzędu. Sąd I instancji, zarzucając organowi niewyjaśnienie rozbieżności w znaczeniu określeń "trwale niezdolny do służby" i" całkowicie niezdolny do służby", zdaniem Komendanta Stołecznego Policji, naruszył zatem art. 106 § 4 P.p.s.a. i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżony rozkaz personalny, powołał się na określone wyroki NSA dotyczące interpretacji art. 43 ust.l ustawy
Policji. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie nie było jednak
jednolite, o czym świadczy wyrok tego Sądu z dnia 15 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA
484/00, dotyczący zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o Straży
Granicznej, a zatem przepisów, które zawierają identyczną regulacje jak art. 41 ust. 1 pkt. 1
art. 43 ustawy o Policji. Wskazano w nim m.in. że orzeczenie o trwałej niezdolności do
służby nie może być rozumiane tożsamo z zaprzestaniem służby z powodu choroby, gdyż
zdarza się, że komisja lekarska stwierdza zdolność do podjęcia pracy poza resortem. Trwała
niezdolność do służby nie oznacza choroby w rozumieniu art. 47 ust. 1 ustawy o Straży
Granicznej i nie są to przesłanki występujące łącznie, gdyż niezdolność do służby może być
orzeczona także w stosunku do funkcjonariusza w ogóle nieprzebywającego na zwolnieniu
lekarskim.
W uzupełnieniu zarzutów skargi kasacyjnej Komendant Stołeczny Policji podniósł także, że zaskarżony wyrok powoduje sytuację sprzeczną z prawem. Zgodnie bowiem z art. 25 i art. 26 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić tylko osoba, co do której komisja lekarska stwierdziła zdolność do służby. Uchylenie decyzji o zwolnieniu ze służby skarżącej spowoduje przywrócenie jej do służby z jednoczesnym brakiem możliwości skutecznego rozwiązania z nią stosunku służbowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 56 ze zm.) policjanta zwalnia się ze służby w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską. Stwierdzenie przez
komisję lekarska trwałej niezdolności do służby stanowi zatem przesłankę tzw. obligatoryjnego rozwiązania z policjantem stosunku służbowego.
Ustawa o Policji nie zawiera definicji trwałej niezdolności do służby. W art.25 ust. 1 i art.26 ust.l ustawa ta stanowi jedynie, że służbę w Policji może pełnić funkcjonariusz posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych oraz że ustalanie zdolności do służby należy do komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Minister ten został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia zasad oceny zdolności fizycznej i psychicznej do służby, a także trybu orzekania o tej zdolności oraz właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich w tych sprawach (art. 26 ust. 2).
W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Spraw Wewnętrznych wydał rozporządzenie z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1991 r., Nr 79, poz. 349 ze zm.). Zgodnie z § 23 pkt. 1 tego rozporządzenia, orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby, powinny być szczegółowo uzasadnione. W myśl zaś § 14 ust. 2 rozporządzenia w razie wydania orzeczenia o trwałej niezdolności do służby lub trwałej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku, komisja orzeka o również o związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w Warszawie z dnia 14 lipca 2004 r. wydane w sprawie G. K. spełnia powyższe wymogi przewidziane dla orzeczeń o trwałej niezdolności do służby i to odnośnie rozstrzygnięcia o związku schorzeń ze służba, jak też wymaganego uzasadnienia. Zawiera natomiast stwierdzenie nie o trwałej, lecz całkowitej niezdolności policjantki do służby. W związku z tym rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy funkcjonariusz, który został uznany za całkowicie niezdolnego do służby może być uważany za trwale niezdolnego do służby w Policji w rozumieniu art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji.
Zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim §1 i § 13 ust.l powołanego rozporządzenia. Stosownie do § 1 ust.3 pkt.l rozporządzenia, komisje lekarskie orzekają między innymi o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Zgodnie zaś z § 13 ust. 1 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać następujące określenia: "zdolny do służby" (pkt.l), "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt. 4), oraz "trwale" (pkt. 2) lub "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" (pkt.3), a ponadto "całkowicie niezdolny do służby" (pkt.5). O całkowitej
niezdolności do służby orzeka się wówczas, jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby. Natomiast niezdolność do służby na zajmowanym stanowisku może mieć charakter trwały lub czasowy. Za trwałe niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku uznaje się badanego, u którego stwierdzone schorzenia zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku. Określenia "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" używa się zaś wtedy, gdy w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia oraz odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku.
Z powyższych przepisów wynika, że o treści orzeczenia komisji lekarskiej decyduje ocena stopnia i trwałości niezdolności do służby. W tym zakresie istotne znaczenie ma stopień naruszenia sprawności organizmu badanego i możliwości przywrócenia w drodze leczenia sprawności niezbędnej do dalszego pełnienia służby. Jeżeli stwierdzone schorzenia jedynie zmniejszają sprawność fizyczną i psychiczną policjanta, ale rokują poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie zdolności do pełnienia służby na dotychczasowym albo innym stanowisku służbowym, to komisja podejmuje orzeczenia przewidziane w §. 13 ust.l pkt.2 i 3 cyt. rozporządzenia, tj.o trwałej lub czasowej niezdolności do służby na zajmowanym stanowisku. Natomiast jeżeli nie ma takich pozytywnych prognoz co do stanu zdrowia, gdyż stwierdzone u badanego schorzenia nie pozwalają w ogóle na pełnienie służby, to policjanta uznaje się za całkowicie niezdolnego do służby, zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 5 powołanego rozporządzenia. Całkowita niezdolność do służby dowodzi braku niezbędnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz wyklucza - w ogóle, a nie tylko okresowo - możliwość pełnienia służby w danej formacji uzbrojonej. Ma tym samym charakter trwały. Takie, jedynie możliwe, rozumienie "całkowitej niezdolności do służby", wskazuje na tożsamość znaczeniową tego pojęcia z określeniem "trwałej niezdolności do służby". Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt. 5 jest zatem orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji.
Z powyższych względów podzielić należy zarzut Komendanta Stołecznego Policji o niewłaściwej wykładni przez Sąd I instancji powyższego przepisu. Podobnie trafne jest także stanowisko autora skargi kasacyjnej, iż wykładnia językowa nie zawsze prowadzi do dostatecznie jasnej interpretacji określonego przepisu. Często niezbędne jest sięgnięcie także do wykładni systemowej i celowościowej. Taka analiza omawianej regulacji zachodziła także w niniejszej sprawie.
Skarga kasacyjna Komendanta Stołecznego Policji nie mogła być jednak uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby między innymi na podstawie art. 41 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że funkcjonariusz zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu. Przesłanki obligujące organ do przestrzegania tego zakazu zostały określone dość precyzyjnie. Nie mogą podlegać jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej i to w sposób naruszający oczywiście ochronną funkcję omawianej regulacji. Istotne zatem jest jedynie to czy policjant został uznany za niezdolnego do służby oraz czy zaprzestał pełnienia tej służby z powodu choroby. Nie ma natomiast żadnego znaczenia czy policjant mógłby wykonywać inną działalność zarobkową poza służbą oraz czy nadal legitymuje się zwolnieniami lekarskimi. Fakt nieotrzymywania zwolnień lekarskich nie dowodzi bowiem, że funkcjonariusz nadal nie jest niezdolny do służby z powodu choroby.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że G. K. zaprzestała pełnienia służby z powodu choroby oraz że rozwiązanie z nią stosunku służbowego nastąpiło przed upływem omawianego okresu ochronnego. Decyzja Komendanta Stołecznego Policji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny organu I instancji zostały zatem wydane z oczywistym naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o Policji. Istniały zatem podstawy do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.