I OSK 1334/23

I OSK 1334/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Łd 845/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-02-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2492
art. 1 par. 1 i par. 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 58 par. 2, art. 59 par. 2, art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 845/22 w sprawie ze skargi A. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 28 lipca 2022 r. nr SKO.4111.42-43.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane i zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 845/22 uwzględnił skargę A. A. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 28 lipca 2022 r. nr SKO.4111.42-43.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o uznaniu za nienależnie pobrane i zwrocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. naruszenie prawa materialnego, to jest:
a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), powoływanej dalej jako "P.u.s.a.", przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", i wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego sprawy i która doprowadziła do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowego rozstrzygnięcia;
b. art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a. oraz art. 59 § 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku prośby o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jego złożenie może nastąpić w terminie późniejszym niż "jednocześnie" ze składaną prośbą, na skutek zastosowania instytucji procesowej wezwania do uzupełnienia braków formalnych, o której stanowi art. 64 § 2 K.p.a., co w istocie prowadzi do obejścia treści normy prawnej zawartej w art. 59 § 3 K.p.a. [powinno być "art. 59 § 2 K.p.a." – przyp. NSA];
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 58 § 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie postanowienia z powodu "rzekomych" naruszeń norm prawa procesowego, wynikających z niezastosowania art. 64 § 2 K.p.a., podczas gdy postanowienie odpowiadało prawu i nie było podstaw do wezwania wnioskodawczyni do dopełnienia czynności wniesienia podania;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania, to jest zasady praworządności, prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej przez niezastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. i brak wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych podania, w sytuacji gdy czynności organu podejmowane były w granicach prawa i w zgodzie z literalnym brzmieniem art. 58 § 2 K.p.a.;
c. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. przez:
i. związanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nietrafną oceną i wskazaniami co do dalszego procedowania w sprawie, obligując organ do prowadzenia postępowania w zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło przepisom postępowania i dokonało właściwej subsumpcji norm do stanu faktycznego sprawy;
ii. brak wskazania, że miało miejsce naruszenie prawa materialnego i wskazanie jako podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia naruszenia jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy w całym uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na naruszenie norm prawa procesowego, forsuje własną, dowolną, wykładnię normy materialnej art. 58 § 2 K.p.a. (jednocześnie wskazując w uzasadnieniu, że jest to materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia sprawy), co świadczy o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i wadliwym wskazaniu zakresu naruszonych norm.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, odnosząc się do zarzutu opisanego w punkcie 1 lit. a, że Sąd I instancji powołując różne metody wykładni i wbrew pierwszeństwu wykładni językowej, błędnie ocenił postępowanie organu. Tymczasem, Sąd I instancji nie może pomijać powszechnie obowiązujących norm prawa.
Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał, uzasadniając zarzut opisany w punkcie 1 lit. b, że art. 58 § 2 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, w zakresie w jakim odnosi się do przesłanek dopuszczalności zastosowania tej instytucji procesowej. Cztery wymienione w art. 58 K.p.a. przesłanki przywrócenia terminu zawitego muszą być spełnione łącznie. Oznacza to, że wraz z prośbą o przywrócenie terminu należy dokonać czynności procesowej ograniczonej czasem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, jedynie łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przywrócenia terminu.
Zdaniem SKO, w sprawie kluczowa jest wykładnia przesłanki "jednoczesności" dokonania czynności, dla której termin zawity był określony, wraz z wniesieniem prośby o przywrócenie terminu. Oznacza to, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być złożony jedynie wraz z odwołaniem. Należy to rozumieć w ten sposób, że odwołanie nie może być złożone później niż samo żądanie przywrócenia terminu.
Wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że wymóg "jednoczesności", o której mowa w art. 58 § 2 K.p.a., obejmuje: 1) sytuację, w której strona może złożyć odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem złożyć np. odwołanie, ale też 2) sytuację, w której strona wnosząc odwołanie, w jego treści zamieści wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, czy wreszcie 3) sytuację, w której strona złoży wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrze również wzmiankę o tym, że np. jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu (co należy rozumieć jako wniesienie odwołania).
Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną organ, takie stanowisko jest oparte na literalnej wykładni art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a., uwzględniającej charakter wniosku o przywrócenie terminu, inicjującego postępowanie administracyjne o szczególnym charakterze. Z tego względu, należy uznać, że siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu nie może podlegać przywróceniu. Zdaniem SKO, wskazanie, że organ powinien wezwać stronę do wniesienia odwołania, spowodowałoby w istocie przywrócenie terminu, który nie może zostać przywrócony.
Skarżąca nie załączyła odwołania do wniosku o przywrócenie terminu, a niedopełnienie tej czynności nie jest brakiem formalnym, lecz jedną z czterech przesłanek wymaganych zgodnie z treścią przepisu art. 58 K.p.a. Dopełnienie czynności w terminie późniejszym powinno być więc uznane za bezskuteczne i stanowić podstawę do odmowy przywrócenia terminu.
W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie ma podstaw, aby organ administracji wyznaczał dodatkowy termin na dokonanie czynności wniesienia odwołania, ponieważ nie znajduje to uzasadnienia w treści art. 58 § 2 zd. 2 K.p.a. Niedokonanie czynności, podobnie jak np. nieuprawdopodobnienie braku winy, czy uchybienie terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu, powinno stanowić podstawę do odmowy przywrócenia terminu bez wcześniejszego wykorzystywania mechanizmu przewidzianego w art. 64 § 2 K.p.a.
Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał, że w doktrynie istnieje rozbieżność co do tego, czy przepis art. 58 § 2 K.p.a. zd. 2 ma charakter materialny czy procesowy. Z tego względu, z ostrożności procesowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze sformułowało również wobec tego przepisu zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania.
Jak dalej wyjaśniło SKO, skutkiem uznania przez Sąd I instancji, że organ dokonał błędnej wykładni prawa materialnego, było stwierdzenie naruszenia przepisów K.p.a. normujących ogólne zasady działania organów administracji i zaniechanie zastosowania w sprawie art. 64 § 2 K.p.a. Tymczasem, zdaniem SKO, obowiązki informacyjne po stronie organu nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem udzielania porad prawnych, czy instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, ponieważ czyniłoby to z organu pełnomocnika strony.
Ponadto, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że Sąd I instancji pominął w podstawach prawnych uchylenia postanowienia SKO przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wskazując jedynie na istotne naruszenie przepisów postępowania. Tymczasem, Sąd I instancji w rzeczywistości zakwestionował materialnoprawną podstawę wydania tego postanowienia.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Jak wynikało z niespornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 28 lutego 2022 r. nr SOCVI.554.342AR.2022.198741.FA uznał za nienależnie pobrane przez A. A. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 lipca 2021 r. do 31 lipca 2021 r. w kwocie 500 zł oraz nakazał zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi przyjęło, że decyzja ta została doręczona stronie w trybie art. 44 K.p.a. na adres ul. [...], [...].
Wobec braku spłaty zadłużenia, 27 maja 2022 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr SOCV.314.172.2022.198741.FA, który doręczono A. A. 22 czerwca 2022 r.
A. A. w piśmie z 27 czerwca 2022 r. złożyła "Wniosek o przywrócenie terminu odwołania skutkującego możliwością odwołania się oraz ustosunkowania się wobec treści decyzji" podnosząc, że decyzja z 28 lutego 2022 r. nie została jej doręczona i nie mogła się z nią zapoznać.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi postanowieniem z 28 lipca 2022 r. nr SKO.4111.42-43.2022, wydanym na podstawie art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 K.p.a., odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wyjaśniło, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania w ustawowym 7-dniowym terminie, ale wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania nie dopełniła czynności, dla której określony był termin, to jest nie złożyła odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lutego 2022 r. Tymczasem warunkiem dopuszczalności przywrócenia stronie terminu do dokonania czynności procesowej, jaką jest złożenie odwołania, jest łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a.
A. A. zaskarżyła opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W piśmie procesowym z 22 lutego 2023 r. skarżąca podniosła między innymi, że wszczęła procedurę reklamacyjną przed operatorem pocztowym. Z odpowiedzi udzielonej przez Pocztę Polską S.A. wynika, że nie jest ona w stanie jednoznacznie ustalić, czy osoba odpowiedzialna za doręczenie przesyłki i awizację zaniedbała swoje obowiązki. Zdaniem skarżącej, organ powinien więc rozważyć, czy w stanie faktycznym sprawy decyzja została doręczona. Ponadto, skarżąca nie została powiadomiona o wszczęciu postępowania, w którym została wydana wspomniana decyzja, ani też o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wydając zaskarżone postanowienie bez uprzedniego wezwania skarżącej do usunięcia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. braków formalnych wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przez złożenie odwołania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, naruszyło art. 58 § 2 K.p.a. w związku z art. 64 § 2 K.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.
Sąd I instancji wskazał również, że SKO przyjęło, że doręczenie skarżącej decyzji organu pierwszej instancji nastąpiło skutecznie w trybie art. 44 K.p.a. Z kolei skarżąca stara się podważyć skuteczność doręczenia w treści wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, organ w uzasadnieniu postanowienia powinien przekonująco wyjaśnić na jakiej podstawie i z jaką datą uznał skuteczność doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie art. 44 K.p.a.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Skarżący kasacyjnie organ opowiedział się za - przeciwną niż przyjęta przez Sąd I instancji - koncepcją przyjmującą, że dopełnienie czynności, dla której określony był termin (w niniejszej sprawie - wniesienie odwołania), jest materialnoprawnym warunkiem wniosku o przywrócenie terminu. Wnoszący skargę kasacyjną przyjął przy tym, że kluczowa przesłanka "jednoczesności", o której mowa w art. 58 § 2 K.p.a., obejmuje zarówno sytuację, w której strona może złożyć odrębny wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i wraz z tym wnioskiem złożyć np. odwołanie, jak też sytuację, w której strona wnosząc odwołanie, w jego treści zamieści wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tej czynności, jak również sytuację, w której strona złoży wniosek o przywrócenie uchybionego terminu i w treści tego wniosku zawrze również wzmiankę o tym, że np. jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu (co należy rozumieć jako wniesienie odwołania). W ocenie organu, wszystkie te sytuacje wpisują się w wymóg "jednoczesności", a więc odpowiadają wymogom określonym w art. 58 § 2 K.p.a.
Należałoby opowiedzieć się za dopuszczalnością każdego z trzech wariantów wypełnienia powinności ujętych w art. 58 § 2 K.p.a. Ostateczny kształt formy działania zależy bowiem od woli podejmującego dane czynności podmiotu i może być uwarunkowany różnymi okolicznościami natury procesowej. Zaaprobowanie tego sposobu działania jest poza tym przejawem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady ograniczonego formalizmu. Wypowiadając się w tej materii A. Matan zwraca uwagę, że w praktyce trudno jest czasami rozdzielić prośbę o przywrócenie terminu od czynności, której termin ten dotyczył. Wynika to z często obserwowanego faktu łączenia w jednym podaniu (np. odwołaniu) obydwu tych czynności. Autor ten posunął się nawet do wniosku, że ze względu na ograniczone wymagania formalne jakie powinno spełniać odwołanie, "wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania może być traktowany równocześnie jako odwołanie od decyzji" – A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania..., t. I, s. 574. Odwołując się do orzecznictwa NSA autor ten wskazał, że danie wyrazu swojemu niezadowoleniu z wydanej decyzji organu pierwszej instancji wystarcza dla zakwalifikowania dokonanej czynności do kategorii czynności wniesienia odwołania. Stanowisko to koresponduje z brzemieniem art. 128 K.p.a., zgodnie z którym: "Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.". Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w trybie której została wydana decyzja organu pierwszej instancji, nie zawiera jednak wymogów, o których mowa w zdaniu drugim tego przepisu.
Zaaprobowanie tego sposobu działania nie stanowi jednak konsekwencji przyjęcia możności przypisania czynności, o której stanowi art. 58 § 2 K.p.a., atrybutów materialnoprawnej przesłanki wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Dopuszczalność podejmowania wskazanych uprzednio zabiegów polegających na zamieszczaniu w jednym, kierowanym do organu administracji publicznej piśmie procesowym odrębnych co do celu i przedmiotu żądań, nie podważa zasadności spostrzeżenia o normatywnej rozdzielności i nietożsamości pojęć "podania o przywrócenie terminu" oraz "dopełnienia czynności, dla której był określony termin", zawartego w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FPS 9/08 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), odwołującej się w tym zakresie do wyroku NSA z 15 listopada 2006 r. sygn. akt II FSK 1441/05. Jak trafnie bowiem Sąd I instancji zwrócił uwagę, wspomniana uchwała dotyczy wprawdzie zastosowania art. 162 § 2 Ordynacji podatkowej, to jednak skoro przepis ten odpowiada niemal dosłownie brzmieniu art. 58 § 2 K.p.a., co odnosi się także do art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej i art. 64 § 2 K.p.a., to stanowisko w niej zaprezentowane ma zastosowanie także na gruncie uregulowań Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza tym, uchwała zawiera rozważania natury ogólnej i odwołuje się do orzecznictwa dotyczącego właśnie art. 58 § 2 K.p.a. We wspomnianej uchwale wskazano, że istotne jest to, że brak elementu w postaci "dopełnienia czynności, dla której był określony termin", wykracza poza przedmiot postępowania prowadzonego w sprawie ubocznej (wszczętej wnioskiem o przywrócenie terminu) i pozbawia go jedynie formalnego związku z postępowaniem głównym. Ustalenie, że chodzi w tym wypadku o rygor o charakterze procesowym, zapewniający zharmonizowanie odmiennych co do przedmiotu postępowań (włączenie postępowania dotyczącego kwestii incydentalnej w ramy procesu głównego), skłania do konkluzji, że usunięcie wspomnianego braku możliwe jest poprzez zastosowanie art. 169 § 1 Ordynacji podatkowej, a w przypadku postępowania administracyjnego ogólnego – art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z tymi uregulowaniami, jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w określonym terminie, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Niespełnienie owych wymogów może mieć postać zarówno braku określonego składnika podania, jak i niedołączenia do niego odrębnego pisma procesowego, wykazującego znamiona odwołania lub wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną przychyla się do stanowiska Sądu I instancji oraz adekwatnych orzeczeń sądów administracyjnych i doktryny, które wpisują się w koncepcję zakładającą, że niedopełnienie obowiązku złożenia odwołania jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., stanowi brak formalny podania. W przypadku jego wystąpienia, organ administracyjny właściwy do rozpoznania odwołania powinien wezwać stronę – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – do usunięcia braku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Wniosek o przywrócenie terminu powinien posiadać minimalne wymogi formalne określone w art. 63 § 1-3 K.p.a. Za "inne wymaganie", o którym mowa w § 2 in fine powołanego przepisu, należy uznać powinność jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której był określony termin przy wniesieniu prośby o przywrócenie terminu.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie organu o błędnej wykładni art. 58 § 2 i art. 59 § 2 K.p.a. dokonanej przez Sąd I instancji.
W konsekwencji nie można było uznać za zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. polegającego na związaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nietrafną oceną i wskazaniami co do dalszego procedowania w sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku były wynikiem przyjętej przez Sąd I instancji oceny prawnej dotyczącej wykładni przepisów prawa materialnego i zastosowania przepisu art. 64 § 2 K.p.a.
Odnosząc się do prawidłowej kwalifikacji przepisu art. 58 § 2 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd skarżącego kasacyjne i wyrażony w sprawach sygn. I OSK 1297/07 i sygn. akt II OSK 297/11 (orzeczenia NSA powołane w skardze kasacyjnej), że art. 58 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, mimo że został zamieszczony w procesowym akcie normatywnym. Stanowi on bowiem podstawę prawną do wydawania stosownych do stanu fatycznego i prawnego sprawy, indywidualnych aktów administracyjnych, tj. postanowień w przedmiocie uchybienia terminu. Zaznaczenia jednak wymaga, że kwestia ta jest traktowana niejednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Sąd I instancji przyjmując odmienną koncepcję niż organ administracyjny co do konsekwencji niedopełnienia czynności, dla której ustanowiono termin wraz ze złożeniem wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, w istocie dokonał wykładni normy prawnej zawartej w art. 58 § 2 w związku z art. 64 § 2 K.p.a. Wskazał bowiem na przyjęty sposób rozumienia treści normy prawnej, tj. że jednoczesne niedopełnienie czynności ma charakter braku formalnego podlegającego usunięciu w ramach tzw. postępowania naprawczego z art. 64 § 2 K.p.a. W tej sytuacji sformułowane w zaskarżonym wyroku zarzuty pod adresem Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. stanowią konsekwencję przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego.
Wobec tego, zasadnie podniósł skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji uwzględniając skargę powinien był oprzeć wyrok na podstawie prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. dotyczącej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Wskazanie jednak w zaskarżonym wyroku jedynie na istotne naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może być w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozpatrywane wyłącznie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej w uzasadnieniu zarzutu naruszenia tego przepisu postępowania wskazano, że skoro Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił wykładnię normy materialnej art. 58 § 2 K.p.a. (jednocześnie wskazując, że jest to materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia sprawy) i równocześnie podał jako podstawę prawną jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to świadczy to o wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku i wadliwym wskazaniu zakresu naruszonych norm.
Co do zasady należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd I instancji uchybił wskazanym przepisom postępowania i uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjaśnienia jednak wymaga, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.
Należy też podkreślić, że wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.
Tymczasem autorka skargi kasacyjnej, oprócz wskazania na powyższe uchybienie w sporządzeniu zaskarżonego wyroku, nie podała żadnych następstw zarzucanego uchybienia, które były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Istota wskazanego uchybienia w sporządzeniu uzasadnienia nie pozwala też na stwierdzenie, że doprowadziło ono do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa materialnego lub procesowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko co do wykładni art. 58 § 2 w związku z art. 64 § 2 K.p.a., którego zasadność podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, prawidłowo doprowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia uchybionego terminu. Pominięcie więc przez Sąd I instancji podstawy prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., wobec braku wątpliwości co do tego jaki stan faktyczny Sąd Wojewódzki przyjął za podstawę orzekania i wobec wyjaśnienia przez Sąd w dostateczny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia, nie może być uznane za naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Ponadto nie można zarzucić Sądowi I instancji błędu w oparciu zaskarżonego wyroku na podstawie prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., skoro z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd zarzucił organowi również brak ustaleń w zakresie skutecznego doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, w tym wskazania daty przyjętej przez organ, z którą wiąże się skuteczne doręczenie decyzji w trybie art. 44 K.p.a. Tym bardziej, że skarżąca podważała skuteczność doręczenia decyzji we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym kontekście Sąd I instancji zwrócił uwagę na istotną kwestię, a mianowicie że warunkiem rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie przez organ, że termin do dokonania konkretnej czynności procesowej upłynął. Termin do wniesienia odwołania od decyzji rozpoczyna swój bieg od momentu jej doręczenia stronie. Jeżeli prawidłowe (skuteczne) doręczenie decyzji nie nastąpiło, to nie jest możliwe przywrócenie terminu do wniesienia od niej odwołania, ponieważ termin ten nie rozpoczął jeszcze biegu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 1 ww. ustawy jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z 11 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 70/12, wyrok NSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt II FSK 1660/07, wyrok NSA z 11 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 103/08, wyrok NSA z 23 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 445/10; wyrok NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II GSK 1185/11, wyrok NSA z 24 kwietnia 2008 r. sygn. akt I FSK 576/07).
W rozpoznawanej sprawie autorka skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i § 2 tej ustawy przepisu tego nie powiązała z żadnym z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano bowiem wyłącznie na przekroczenie granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas dokonania wykładni art. 58 § 2 K.p.a. i wadliwą kontrolę działalności administracji publicznej, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego sprawy i która doprowadziła do wyeliminowania z obrotu prawnego prawidłowego rozstrzygnięcia;
Ponadto, skoro przepis art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a., jako przepis ustrojowy a nie procesowy, wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź wskazać konkretny przepis prawa, który Sąd I instancji powinien uwzględnić, a czego nie zrobił dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. autorka rozpatrywanej skargi kasacyjnej nie wskazała. W każdym innym wypadku należy wskazać w podstawie skargi kasacyjnej naruszony, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, przepis prawa procesowego, przy czym powinien to być przepis stanowiący samodzielną podstawę skargi kasacyjnej (por. m.in. wyrok NSA z 13 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1421/11; wyrok NSA z 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt II FSK 143/11; wyrok NSA z 27 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 471/07; wyrok NSA z 19 września 2013 r. sygn. akt II OSK 533/12). Sąd I instancji mógłby zatem naruszyć art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2307/11, wyrok NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1790/11). Ponadto naruszenie art. 1 § 2 P.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11). Żadna z wyżej wskazanych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji rozpoznał sprawę przez pryzmat wskazanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, a zatem jako kryterium kontroli przyjął kryterium zgodności z prawem. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1790/11, wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I FSK 753/12).
Na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić, ponieważ zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.