I OSK 1332/24

I OSK 1332/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2285/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-25
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 2, art. 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz L.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2285/23 w sprawie ze skargi L.W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wszystkich skarżących kasacyjnie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2024 r. I SA/Wa 2285/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2021 r. nr DAP-WN-727-20/2021 ACh w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa
1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 5 marca 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-391/2019/ICh;
2. umorzył postępowania administracyjne w sprawie;
3. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Kielecki decyzją z 17 marca 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), stwierdził nabycie przez Gminę C. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi Ś.nr działki [...], dla której Państwowe Biuro Notarialne w Busku-Zdroju prowadzi KW [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.
Prezydent Miasta Kielce wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, działając w imieniu Skarbu Państwa, pismem z 3 września 2019 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z 17 marca 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 5 marca 2021 r. stwierdził, że decyzja Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Prezydent Miasta Kielce wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w zakresie dotyczącym części działki nr [...], pokazanej na przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr ewid. P.2604.2021.2112 mapie z projektem podziału nieruchomości, ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] ha z zespołem pałacowo-parkowym w Ś., w stosunku do którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z 31 października 2019 r. orzekł, że nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 14 maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję z 5 marca 2021 r. stwierdzając, że w prawidłowy sposób przyjęto, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa. Minister słusznie przy tym uznał, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja komunalizacyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można było zatem stwierdzić nieważności kontrolowanej decyzji Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r., a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.).
W takcie prowadzonego postępowania ustalono, że po rozpatrzeniu wniosku Ł. W., Wojewoda Świętokrzyski, działając w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, decyzją z 30 listopada 2015 r. nr IN.IV.7515.11.2014 orzekł, że obszar obejmujący zespół pałacowo-parkowy w Ś., stanowiący część aktualnej działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie [...] Ś. gmina C., powiat k., podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 31 października 2019 r. w pkt 1 uchylił ww. decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 30 listopada 2015 r. w całości, zaś w pkt 2 orzekł, że zespół pałacowo-parkowy w Ś., znajdujący się na części działki nr [...] o pow. [...] ha oznaczonej na mapie sporządzonej przez geodetę Ł. P. stanowiącej załącznik do tej decyzji, jako "[...]", nie podpadał pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.
Organ wyjaśnił ponadto, że nieruchomość o pow. [...] ha, stanowiąca park przy zabytkowym zespole pałacowym, ozn. w ewidencji gruntów wsi Ś.nr działki 334, została na mocy aktu notarialnego z 28 grudnia 1988 r. Rep. A Nr 5326/88 w całości oddana w użytkowanie wieczyste do 28 grudnia 2087 r. na rzecz P[...] S.A. w K. Jednocześnie znajdujące się na tej działce składniki majątkowe zostały sprzedane Przedsiębiorstwu. Prawo to zostało następnie ujawnione w KW [...]. Powyższe wykazuje, że na dzień 27 maja 1990 r. działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P[...] w K. W karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji komunalizacyjnej nie wypełniono rubryk dot. budynków, budowli i urządzeń. To potwierdza, że przedmiotem komunalizacji objęty był jedynie grunt działki nr [...] bez znajdujących się na niej zabudowań. Ustanowione aktem notarialnym z 28 grudnia 1988 r. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] na rzecz P[...] S.A. w K. nie było zatem przeszkodą do komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. gruntu tej nieruchomości na rzecz Gminy C.
Ponadto, jak ustalono na podstawie odpisu działu II księgi hipotecznej pn. "Dobra Ś." Rep. 683 - nieruchomość ziemska stanowiąca własność F. W. na mocy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej przeszła na własność Skarbu Państwo. Następcą prawnym F. W., dawnego właściciela nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra Ś.", jest Ł. W.
W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że skutkiem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 października 2019 r., którą w pkt 2 orzeczono, że zespół pałacowo-parkowy w Ś., znajdujący się na części działki nr [...] o pow. [...] ha nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, jest to, że Skarb Państwa utracił tytuł prawny do części działki nr [...]. Organ nadzoru wskazał także, że użytkowanie wieczyste może być ustanowione tylko na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. doprowadziłoby do sprzeciwiającej się normie prawa cywilnego sytuacji, w której na nieruchomości będącej współwłasnością osoby fizycznej i Skarbu Państwa istniałoby prawo użytkowania wieczystego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności organ nadzoru stwierdził, że decyzją z 5 marca 2021 r. prawidłowo stwierdzono, że decyzja Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. została wydana z naruszeniem prawa.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Ł. W., który wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 5 marca 2021 r. i zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji komunalizacyjnej w zakresie, w jakim dotyczy ona obszaru objętego ostateczną decyzją z 31 października 2019 r. wydaną przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który orzekł, że część działki nr [...], na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 grudnia 2021 r. I SA/Wa 1734/21 oddalił skargę. Uznał, że skarżący, jako następca prawny F. W. - byłego właściciela zespołu pałacowo-parkowego położonego w Ś., stanowiącego część aktualnej działki nr [...], nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym w stosunku do decyzji Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r. Zdaniem WSA brak ten implikuje również brak legitymacji skargowej w odniesieniu do decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. Jednocześnie WSA stwierdził, że nawet przy założeniu, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa, skarga jest niezasadna. WSA w Warszawie podkreślił, że przy ocenie zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze, że ustawą z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) zostały wprowadzone zmiany uniemożliwiające podważanie decyzji administracyjnych, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. 16 września 2021 r. Zmiany dotyczą art. 156 i art. 158 k.p.a. Zdaniem WSA w aktualnym stanie prawnym, przy uznaniu że wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., jedyną decyzją jaką organ mógłby wydać w stosunku do decyzji z 17 marca 1992 r., jest decyzja takiej treści, jak zaskarżona decyzja z 14 maja 2021 r.
Ł. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 października 2023 r. I OSK 1439/22 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem NSA Sąd I instancji wadliwie uznał, że skarżący nie posiada legitymacji w postępowaniu nieważnościowym co do decyzji z 17 marca 1992 r. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być w tej sprawie oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale wynika również z przepisów prawa procesowego, albowiem to po rozpatrzeniu także jego odwołania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została Ł. W. doręczona, a więc przysługiwała mu skarga do sądu wojewódzkiego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny umożliwiający mu zakwestionowanie tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2082/16). Zdaniem NSA niewątpliwie Ł. W. był adresatem zaskarżonej decyzji, a więc miał legitymację do wniesienia na nią skargi, a następnie do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie NSA stwierdził, że z uwagi na specyfikę niniejszej sprawy nie może rozpoznać pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które dotyczyły zaskarżonego wyroku w części w jakiej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł merytorycznie o oddaleniu skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że był związany wyrokiem NSA z 17 października 2023 r, który przesądził, że Ł. W. przysługiwało prawo do wniesienia skargi na będącą przedmiotem postępowania decyzję nadzorczą Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2021 r.
Podniósł, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa nowelizująca kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa nowelizująca zmieniła brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. i dodała § 3 do art. 158 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją (lub postanowieniem), stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Z kolei według art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej ostateczną decyzją (lub postanowieniem), umarza się z mocy prawa.
W obecnym stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Skoro więc w kontrolowanej sprawie wnioskiem nadzorczym objęto decyzję Wojewody Kieleckiego z 17 marca 1992 r., a postępowanie nadzorcze nie zostało zakończone przed 17 marca 2022 r., a przy tym od wejścia do obrotu ww. decyzji upłynęło ponad 30 lat – to postępowanie nadzorcze jako niedopuszczalne po upływie tak określonego w k.p.a. terminu podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym.
W kontrolowanej sprawie zarówno decyzja Ministra jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Kieleckiego orzekały w przedmiocie nieważności decyzji wydanej 17 marca 1992 r., a więc na obecnym etapie postępowania, po upływie 30 lat od jej wejścia do obrotu prawnego i z tego powodu w wyniku nowelizacji k.p.a. – należało uznać je za wadliwe jako wydane z naruszeniem art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy. Niezależnie zatem od kwestii interpretacji przepisów "nowelizacji" dotyczących nadzoru nad decyzjami, w stosunku do których postępowanie nadzorcze zostało zainicjowane przed upływem 30-stu lat od ich wydania (doręczenia lub ogłoszenia) aktualnie nie ma możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z 1992 r.
Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. (pkt 1), natomiast umorzenie postępowania administracyjnego nastąpiło na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższego wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
Skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 14 maja 2021 r., w zw. z art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów ustawy nowelizującej, która w dniu wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie obowiązywała, a nawet nie była jeszcze uchwalona, czego nie można pogodzić z konstytucyjnymi podstawami systemu prawnego, obejmującymi m.in. zasadę lex retro non agit (art. 2 Konstytucji RP), a także z istotą kontroli sądowej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa; z ostrożności procesowej, ten sam co do istoty zarzut podniesiono w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji wskazał przepis art. 145 § 1 lit, c (a nie lit. a) p.p.s.a., wobec czego zarzucono:
2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 2 i art. 158 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 14 maja 2021 r., w związku z art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów ustawy nowelizującej, która w dniu wydania zaskarżonej decyzji jeszcze nie obowiązywała;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 158 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że postępowanie wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, ale jeszcze przed upływem 30 lat od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, podlega z upływem tego okresu umorzeniu na skutek następczej bezprzedmiotowości, w sytuacji gdy postępowanie takie wymaga zakończenia rozstrzygnięciem merytorycznym (jakie w niniejszej sprawie prawidłowo wydał organ na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.), albowiem w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ustanowiono szczególną i wyczerpująca regulację o charakterze przejściowym, która przewiduje skutek umorzenia, z mocy prawa, wyłącznie w odniesieniu do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, a postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte jeszcze przed upływem wskazanego okresu, przy czym przepis art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wyłącza możliwość inicjowania nowych postępowań nadzorczych w warunkach upływu 30 lat od dnia doręczenia decyzji, nie dając jednak podstaw do umorzenia postępowań już wszczętych, które zostały objęte wspomnianą regulacją przejściową, przewidującą skutek umorzenia, ex lege, wyłącznie w odniesieniu do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji;
4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 158 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego na skutek wadliwego przyjęcia, że postępowanie to podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe następczo, w sytuacji gdy postępowanie to wymagało zakończenia rozstrzygnięciem merytorycznym (jakie prawidłowo wydał organ na podstawie art. 156 § 2 k.p.a.), albowiem w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej ustanowiono szczególną i wyczerpująca regulację o charakterze przejściowym, która przewiduje skutek umorzenia, z mocy prawa, wyłącznie w odniesieniu do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia, a postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte jeszcze przed upływem wskazanego okresu, przy czym przepis art. 158 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą wyłącza możliwość inicjowania nowych postępowań nadzorczych w warunkach upływu 30 lat od dnia doręczenia decyzji, nie dając jednak podstaw do umorzenia postępowań już wszczętych, które zostały objęte wspomnianą regulacją przejściową, przewidującą skutek umorzenia, ex lege, wyłącznie w odniesieniu do postępowań wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji.
Mając powyższe na uwadze, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Minister zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.
Skargę kasacyjną wniósł również Ł. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
1. prawa materialnego – art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez:
a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wyłączona została możliwość prowadzenia postępowania, w sytuacji gdy przepis stanowi wyłącznie negatywną przesłankę do wszczęcia postępowania, nie wyłącza zaś możliwości jego dalszego procedowania;
b) niewłaściwe zastosowanie wspominanego przepisu, bowiem postępowanie w sprawie zostało wszczęte przed upływem 30 lat od dnia wydania decyzji Wojewody Kieleckiego, w związku z czym przepis wyłączający możliwość wszczęcia postępowania po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia kontrolowanej decyzji nie może znaleźć zastosowania w sprawie;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania z uwagi na upływ 30 lat od dnia wydania decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 17 marca 1992 r.;
b) art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. w zw. z art. art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne umorzenie postępowania, z uwagi na bezzasadne przyjęcie, iż w sprawie wystąpiła następcza bezprzedmiotowość postępowania wynikając z upływu 30 lat od dnia wydania decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia 17 marca 1992 r.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów powstępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zrzekł się także rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w nich zarzutów. Rozpatrywane pod tym kątem skargi kasacyjne mają częściowo usprawiedliwione podstawy.
W skargach kasacyjnych zostały powołane wszystkie przepisy, do których odwołał się Sąd I instancji uchylając decyzje organów obydwu instancji i umarzając postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd ten przyjął, że "po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji została wyłączona możliwość wszczęcia postępowania bądź prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy). Następuje tu bowiem przedawnienie możliwości kontroli w trybie nadzorczym decyzji zapadłej przed 30-stu laty. (...) W obecnym zatem stanie prawnym, nawet gdy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte przed upływem 30 lat od daty kontrolowanej decyzji, to z chwilą upływu ww. 30-letniego terminu odpada możliwość kontynuowania postępowania, staje się ono bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (...) W sprawie wystąpiła tzw. następcza bezprzedmiotowość postępowania. Ma ona miejsce wtedy, gdy w toku postępowania odpadnie przesłanka decydująca o dopuszczalności jego prowadzenia, czyli o istnieniu sprawy administracyjnej, która może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ administracji. Owa następcza bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w wyniku wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej k.p.a., ograniczających terminem maksymalnie 30 lat możliwość oceny decyzji administracyjnej w trybie nadzorczym."
Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że kontrolowana przez niego decyzja nadzorcza została wydana 14 maja 2021 r. i w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491; ustawa nowelizująca) była to decyzja ostateczna. Aby zatem można było zastosować przy jej sądowej kontroli zmiany stanu prawnego wynikające z ustawy nowelizującej, jej przepisy przejściowe musiałyby to przewidywać. Wszak sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji administracyjnej według stanu prawnego i faktycznego z daty jej wydania. "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji" (np. wyrok NSA z 4.10.2000 r. V SA 283/00, LEX nr 50110). Powyższe założenie abstrahuje przy tym od zbędnej dla rozstrzygnięcia tej sprawy aksjologicznej dopuszczalności ewentualnego działania ustawy nowelizującej z mocą wsteczną, w stosunku do decyzji ostatecznych.
Zauważyć bowiem należy, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie nowelizującej, do których odwołał się Sąd I instancji (art. 2), nie przewidują ingerencji w postępowanie nadzorcze zakończone decyzją ostateczną. Z art. 2 ustawy nowelizującej wynika bowiem, że "Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" (ust. 1). "Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa" (ust. 2).
Obydwa ustępy art. 2 ustawy nowelizującej odnoszą się zatem do postępowań nadzorczych, które w chwili wejścia w życie tej ustawy nie były jeszcze zakończone decyzją ostateczną. Nie wynika z nich także, jak również z art. 158 § 3 k.p.a. w nowym brzmieniu, żadna "następcza bezprzedmiotowość postępowania" zakończonego decyzją ostateczną w chwili wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i art. 158 § 3 k.p.a. należy w takiej sytuacji uznać za usprawiedliwione.
Taka konstatacja czyni też zbędnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych (w różnych konfiguracjach podnoszących ten sam, omówiony wyżej problem), ponieważ uwzględnienie powyższych zarzutów prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd ten musi bowiem odnieść się merytorycznie do sprawy ze skargi na ostateczną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 14 maja 2021 r., czego dotychczas nie uczynił z powodu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej i art. 158 § 3 k.p.a.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie, z uwagi na szczególną sytuację procesową, jaka wytworzyła się w tej sprawie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących kasacyjnie (pkt 2 wyroku).