I OSK 1331/06

I OSK 1331/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech
Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący/
Małgorzata Jaśkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1575/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-11
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie Małgorzata Jaśkowska /spr./ NSA Anna Lech Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Stoszowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/05 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Stoszowice na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 czerwca 2005 r. nr DKOS-1-KK-5010-92/05 w przedmiocie likwidacji szkoły i placówki oświatowo - wychowawczej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1575/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Stoszowice na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 22 czerwca 2005 r. nr DKOS-1-KK-5010-92/05, którym utrzymano w mocy postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty Nr 108 z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2005 r. Publicznego Gimnazjum w Budzowie.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, iż w dniu 28 lutego 2005 r. Rada Gminy Stoszowice podjęła uchwałę nr I/8/2005 o zamiarze likwidacji Publicznego Gimnazjum w Budzowie z dniem 31 sierpnia 2005 r., zobowiązując Wójta Gminy Stoszowice do wykonania tej uchwały. Jako przyczyny zamiaru likwidacji placówki podano malejącą liczbę dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, rosnące koszty prowadzenia placówek, konieczność dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji. Ponadto Rada Gminy w Stoszowice w uzasadnieniu uchwały wskazała na zamiar realizacji w innej niż dotychczasowa formie zadania własnego Gminy w zakresie edukacji, poprzez zapewnienie istnienia placówek oświatowych o statusie publicznym i przyjęcie nowych założeń funkcjonowania oświaty w Gminie Stoszowice.
Uchwała ta została negatywnie zaopiniowana przez Dolnośląskiego Kuratora Oświaty postanowieniem z dnia 22 marca 2005 r. (Nr 108). Organ wyjaśnił, że Publiczne Gimnazjum w Budzowie jest jedynym gimnazjum publicznym na terenie Gminy Stoszowice. Mieści się w pałacu adaptowanym w latach osiemdziesiątych na potrzeby szkoły. Uczęszcza do niego 211 uczniów z jedenastu okolicznych wsi. Utworzono 9 oddziałów. Stan techniczny budynku zajmowanego przez Gimnazjum jest dobry. Bazę szkoły stanowi 8 sal lekcyjnych i pracownia komputerowa. Jest ona w pełni wykorzystana. Prawidłowo zorganizowany jest dowóz 162 uczniów do szkoły. Prowadzone są zajęcia dodatkowe: koła przedmiotowe i koła zainteresowań. Odbywa się nauka dwóch języków obcych: niemieckiego i angielskiego.
Uczniowie prezentują znaczące efekty kształcenia, czego dowodem są wyniki egzaminu gimnazjalnego, w roku szkolnym 2003/2004 i 2002/2003, zarówno z części matematyczno – przyrodniczej, jak i humanistycznej, wyższe niż średni wynik w województwie i powiecie. Według skali staninowej jest to tendencja rosnąca. Odnosząc się do argumentu malejącej ilości uczniów Dolnośląski Kurator Oświaty zauważył, iż w Gimnazjum w Budzowie proces ten następuje stopniowo, zaś na przełomie pięciu lat ilość uczniów zmniejszy się do liczby 159.
Dolnośląski Kurator Oświaty w uzasadnieniu swojego postanowienia podniósł i to, że organ prowadzący szkołę nie wskazał w uchwale o zamiarze likwidacji Gimnazjum w Budzowie placówki, w której z dniem 1 września 2005 r. uczniowie będą mogli kontynuować naukę. Mowa jest jedynie o Fundacji, która przejmie prowadzenie szkoły, od dnia 1 września 2005 r.
Ponadto Kurator wskazał, że przepisy art. 58 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną (Dz. U. 46 poz. 438), przewidują tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół publicznych na danym terenie. Takie uzupełnianie systemu szkolnictwa publicznego nie może być jednak utożsamiane z jego zastępowaniem.
Po rozpatrzenia zażalenia Wójta Gminy Stoszowice, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2005 r. (Nr DKOS-1-KK-5010-92/05) Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, uznając, iż istnieje potrzeba dalszego funkcjonowania Publicznego Gimnazjum w Budzowie. Organ odwoławczy podniósł, że podjęcie zamiaru likwidacji wszystkich szkół i placówek oświatowych w gminie z przyczyn ekonomicznych i demograficznych jest rozwiązaniem radykalnym i w ocenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, budzi niepokój o realizację nałożonych przez ustawę zadań edukacyjnych przez Gminę Stoszowice.
Organ odwoławczy uznał, że działanie władz Gminy Stoszowice polegające na zamiarze zlikwidowania Publicznego Gimnazjum w Budzowie oraz przekazania wszystkich szkół i przedszkoli na terenie gminy utworzonej przez siebie fundacji, jest niezgodne z prawem. Zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, nie jest możliwe realizowanie zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. Przepis ten precyzuje zadanie gminy jako "zakładanie i prowadzenie szkół", zatem jest tu wskazana organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku. Dotowanie przez gminę szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne i fizyczne stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Niezgodność zamierzonego przez Gminę Stoszowice rozwiązania dodatkowo uwypukla okoliczność, iż status szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne różni się w istotny sposób od statusu szkół publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie organu, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół na terenie Gminy Stoszowice. Istnieje obawa, że nastąpi zaburzenie realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego w szkołach. Nie może także pozostać obojętnym społeczny protest wobec likwidacji placówek oświatowych.
Gmina Stoszowice na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 5 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 126, 140 i 144 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych w zażaleniu, jak również art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa przez niezałatwienie zażalenia w terminie 30 dni od daty jego wniesienia i niepowiadomienie strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć zażalenie w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, a nie tworzyć własne konstrukcje faktyczno-prawne, co doprowadziło do postawienia się organu odwoławczego w pozycji organu opiniującego (kuratora). W opinii skarżącego takie działanie Ministra było niezgodne z zasadą obiektywizmu. Minister naprawił bowiem w ten sposób błąd Kuratora, który opiniował nie uchwałę o zamiarze likwidacji, a uchwałę o likwidacji szkoły. Zdaniem Wójta Gminy Stoszowice, uchwała o zamiarze likwidacji, jak i uchwała o likwidacji różnią się zasadniczo od siebie i już na tej samej formalnej podstawie rozstrzygnięcie Kuratora powinno zostać uchylone przez Ministra, jako przedwczesne. Mimo to do tych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się.
Dodatkowo w uzasadnieniu skargi Gmina Stoszowice podniosła, iż jej zdaniem z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie wynika obowiązek podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. W konsekwencji Rada nie miała obowiązku wskazywania w uchwale intencyjnej miejsca kontynuowania nauki w innym gimnazjum. Tym bardziej, iż z powołanego przepisu wprost wynika, iż likwidacja gimnazjum wymaga zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej placówce publicznej tego samego typu. Dlatego niesłuszny jest zarzut o niezgodnej z prawem działalności władz Gminy Stoszowice.
Za nieuzasadniony Gmina uznała także - postawiony jej przez Ministra - zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Gmina Stoszowice zamierzała bowiem jedynie zmienić formy organizacyjne realizowanego przez siebie zadania, określonego przez ustawodawcę jako "zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli", przez utworzenie gminnej fundacji, która w imieniu i na odpowiedzialność Gminy będzie prowadziła szkoły i przedszkola gminne. Uprawnienia do takich działań daje art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Strona skarżąca podniosła także, iż postanowienie Ministra zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa i uchybiło dyrektywom zawartym w art. 7 i 8 kpa. Konsekwencją bezczynności organu odwoławczego może być niemożność dokonania planowanych przekształceń w bieżącym roku szkolnym, a co za tym idzie poniesienie wymiernych konsekwencji finansowych przez Gminę.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Motywując swoje stanowisko procesowe organ zwrócił uwagę, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 9 ust. 1 stanowi, iż w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. W przypadku powierzenia jakiegokolwiek zadania komunalnego innemu podmiotowi, nie zdejmuje to z gminy odpowiedzialności za zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie jest zatem możliwe realizowanie przez gminę zadania określonego w art. 5 ustawy o systemie oświaty, w drodze przekazania prowadzenia szkół (przedszkoli) gminnych utworzonej w tym celu fundacji, lub innym osobom prawnym, lub fizycznym. Działanie takie zmierza bowiem do obejścia obowiązujących przepisów prawa. Powyższy przepis wskazuje na organizacyjną formę realizacji obowiązku gminy, stanowiąc o zakładaniu i prowadzeniu odpowiednich jednostek organizacyjnych systemu oświaty: przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów. Minister podkreślił także, że szkoła publiczna, czy przedszkole publiczne prowadzone przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub przez osobę fizyczną, różni się w istotny sposób od szkoły czy przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę, co dodatkowo uwypukla niezgodność zamierzonego przez władze Gminy Stoszowice rozwiązania z przepisami ustawy o systemie oświaty.
Oddalając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), skargę Wójta Gminy Stoszowice Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, iż postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu zaskarżonego postanowienia, toczyło się w sprawie uregulowanej art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten określa materialne przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy procesowe, a także organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji.
Analizując treść art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Sąd zauważył, iż szkoła może być zlikwidowana przez organ ją prowadzący po uprzednim zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym, lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest przy tym zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o swoich w tym zakresie zamierzeniach. Z brzmienia ust. 2 tego przepisu wynika natomiast, że do likwidacji szkoły może dojść jedynie po uprzednim uzyskaniu przez organ prowadzący szkołę pozytywnej opinii kuratora oświaty.
Mając na uwadze tak jednoznacznej treści powołane przepisy, zdaniem Sądu pierwszej instancji, rozważania skargi, czy przedmiotem opinii Kuratora zawartej w postanowieniu z dnia 22 marca 2005 r. była uchwała Rady Gminy Stoszowice w kwestii zamiaru likwidacji oznaczonych placówek oświatowych, czy też nieistniejąca uchwała o likwidacji tych placówek, nie miały znaczenia dla sprawy. Podobnie, jako nieprzydatne, ocenił Sąd rozważania strony skarżącej, wywodzącej, iż art. 59 ustawy o systemie oświaty nie ustanawia obowiązku podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.
Zamiar likwidacji Gimnazjum w Budzowie wyrażony został w uchwale Rady Gminy Stoszowice z dnia 28 lutego 2005 r. i przekazany do wiadomości kuratora oświaty ze stosownym uzasadnieniem.
Negatywna opinia Kuratora wobec zamiaru likwidacji placówki, miała według Sądu oparcie w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż wskazano w jej uzasadnieniu na brak zapewnienia przez organ prowadzący Gimnazjum możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce publicznej. W tym stanie faktycznym nie budziło wątpliwości Sądu, że w dniu wydawania opinii przez Kuratora nie była spełniona przesłanka wymieniona w powołanym przepisie. Dodać należy, że zabrakło także drugiej z materialnych przesłanek ustawowych - o zamiarze likwidacji nie zostali powiadomieni rodzice dzieci. Niedostrzeżenie tego w zaskarżonym postanowieniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
WSA w Warszawie zgodził się przy tym z Ministrem Edukacji Narodowej i Sportu, że zamiar równoczesnej likwidacji placówek publicznych prowadzonych dotychczas przez gminę jest rozwiązaniem radykalnym i wymaga odpowiednich przygotowań, w tym także zapoznania rodziców, zarówno z zamiarem likwidacji, jak i planowanym rozwiązaniem nowej organizacji sieci oraz charakteru mających powstać placówek. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, o zamiarze likwidacji, poza Kuratorem, nie został powiadomiony nikt z kręgu osób tak żywotnie zainteresowanych procesem edukacji, jak rodzice uczniów. W świetle powyższego negatywna opinia w przedmiocie zamiaru likwidacji Gimnazjum w Budzowie była wg. Sądu w pełni uzasadniona. W świetle poczynionych ustaleń nie można było także zarzucić organom przy wydawaniu zaskarżonych postanowień przekroczenia granic swobodnego uznania.
Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłego rozpoznawania zażalenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu WSA w Warszawie podkreślił, iż nie może on wywołać zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu, gdyż zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służą odrębne środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa oraz skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Powyższy wyrok zaskarżył w całości Wójt Gminy Stoszowice, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty (Dz. U. 1996 r. Nr 67 poz. 329 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie przez WSA w Warszawie, iż bez jakiegokolwiek znaczenia prawnego pozostaje, czy przedmiotem opinii Dolnośląskiego Kuratora Oświaty była intencyjna uchwała Rady Gminy Stoszowice dotycząca zamiaru likwidacji oznaczonej placówki oświatowej, czy też - nigdy nie podjęta (a zatem nieistniejąca) - uchwała Rady Gminy Stoszowice o likwidacji tejże placówki. Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu polegać miałoby także na uznaniu, że Gmina Stoszowice miała obowiązek utworzenia nowych placówek oświatowych jeszcze przed datą podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji dotychczas działających placówek oraz ścisłego wskazania w uchwale o zamiarze likwidacji placówek oświatowych, gdzie i w jaki sposób będzie realizowany obowiązek szkolny przez dzieci z likwidowanych placówek.
Ponadto zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) poprzez dowolne – bo pozbawione jakichkolwiek dowodów - przyjęcie, iż Skarżąca Gmina zaniechała powiadomienia rodziców dzieci Publicznego Gimnazjum o planowanej likwidacji tej placówki.
Jako uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej Wójt Gminy Stoszowice podkreślił, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. 1996 r. Nr 67 poz. 329 ze zm.) reguluje model procedury likwidacji placówek oświatowych i ustanawia legitymację dla podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie likwidacji konkretnej placówki. Według tego przepisu obowiązek zapewnienia uczniom przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu, a także zawiadomienia - na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji - rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły oraz kuratora oświaty o przyczynach likwidacji, w tym i obowiązek uzyskania pozytywnej opinii tego kuratora, dotyczy wyłącznie uchwały o likwidacji placówki. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że Rada Gminy Stoszowice nie podjęła uchwały w przedmiocie likwidacji Publicznego Gimnazjum w Budzowie i nie wystąpiła do Dolnośląskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W konsekwencji negatywna opinia Dolnośląskiego Kuratora Oświaty, zawarta w postanowieniu z dnia 22 marca 2005 r., była od początku bezprzedmiotowa, jako podjęta bez stosowanego wniosku Gminy Stoszowice. Okoliczność ta została pominięta przez organ odwoławczy - Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, oraz WSA w Warszawie. Sąd ten, w sposób sprzeczny z brzmieniem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, uznał, że nie ma znaczenia, czy organ administracji wydał postanowienie odnoszące się do nieistniejącej (bo nigdy nie podjętej) uchwały o likwidacji Publicznego Gimnazjum w Budzowie.
Niezależnie od tego autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Sąd I instancji, w sposób mechaniczny przepisał uzasadnienie faktyczne zaskarżonego aktu administracyjnego wydanego przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, a w konsekwencji bezpodstawnie ustalił, iż nie doszło do powiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji gimnazjum. Akta sprawy nie zawierają w tym przedmiocie żadnych wskazówek, co świadczy jedynie o tym, że dla organów administracji powyższa okoliczność była pozbawiana jakiejkolwiek znaczenia prawnego. Gdyby było inaczej, zapewne organ I lub II instancji wezwałby Gminę do wskazania, czy doszło do zawiadomienia rodziców uczniów o zamiarze likwidacji. Zatem stan faktyczny sprawy, ustalony przez Sąd I instancji okazał się oderwany od dokumentów źródłowych, zawartych w aktach sprawy administracyjnej, co wystarcza do tego, aby uznać, że doszło do naruszenia zakresu kognicji przypisanej sądom administracyjnym, które nie są uprawnione do dokonywania własnych ustaleń faktycznych oderwanych od treści zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów.
Zdaniem Wójta Gminy Stoszowice art. 59 ustawy o systemie oświaty nie nakazuje, aby w uchwale o zamiarze likwidacji szkoły konieczne było umieszczenie daty likwidacji szkoły. Powyższy przepis, zdaniem Skarżącego, należy interpretować w ten sposób, że faktyczna likwidacja szkoły może nastąpić nie wcześniej niż po upływie sześciu miesięcy od zawiadomienia wymienionych podmiotów, co należy rozumieć w ten sposób, że dopiero w tym terminie możliwym staje się podjęcie samej uchwały o likwidacji konkretnej placówki oświatowej. Natomiast cytowany przepis nie nakłada obowiązku określenia konkretnej daty likwidacji szkoły, stanowiąc jedynie, że likwidacja może nastąpić z końcem roku szkolnego, który zgodnie z art. 63 w/w ustawy następuje z dniem 31 sierpnia danego roku kalendarzowego. Przepis ten należało zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli likwidacja nie zostanie zakończona (poprzez podjęcie uchwały o likwidacji) do 31 sierpnia danego roku, to szkoła może być zlikwidowana dopiero z końcem kolejnego roku szkolnego.
Zaprezentowane natomiast w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko, w myśl którego art. 59 ust 1 ustawy o systemie oświaty wymaga, aby już w dacie podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły istniała inna placówka, która mogłaby przejąć zadania likwidowanej szkoły nie znajduje oparcia w treści tego przepisu. Z tego też względu taką interpretację należy uznać za sprzeczną nie tylko z wykładnią językową, ale i funkcjonalną.
Ponadto w opinii Wójta Gminy Stoszowice WSA w Warszawie zupełnie.pominął, co w sposób bezpośredni rzutowało na treść zaskarżanego wyroku, że uchwała o likwidacji szkoły pozostaje czynnością prawną wywołującą skutek prawny w postaci likwidacji jednostki organizacyjnej, natomiast sama czynność zawiadomienia o zamiarze likwidacji pozostaje czynnością materialno-techniczną nawet wtedy gdy jest poprzedzona intencyjną uchwałą rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji danej placówki oświatowej. Konieczność ścisłego rozróżniania wskazywanych czynności, o diametralnie różnych skutkach prawnych, pozostaje zatem warunkiem koniecznym do prawidłowej wykładni przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Takiej wykładni Sąd I instancji nie dokonał, co świadczyć powinno o braku rozpoznania przezeń istoty sprawy, i co skutkuje de facto zanegowaniem możliwości podjęcia przez Radę Gminy Stoszowice uchwały (o charakterze intencyjnym) o zamiarze likwidacji, która to uchwała upoważniłaby dopiero Wójta Gminy do przeprowadzenia wymaganej prawem procedury likwidacji Publicznego Gimnazjum w Budzowie.
W konsekwencji podniesionych zarzutów Wójt Gminy Stoszowice wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Z uwagi na fakt, iż jej autor zarzucił wyrokowi WSA w Warszawie zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał ostatni wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego /por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005r s.455/.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia prawa procesowego w postaci art.106 §5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./, powoływanej dalej jako ppsa, w zw. z art. 233 §1 kpc poprzez pozbawione jakichkolwiek dowodów przyjęcie, że skarżąca gmina zaniechała powiadomienia rodziców likwidowanej placówki o zamiarze jej zlikwidowania .Przepis ten, przewidujący stosowanie przepisów kpc, odnosi się bowiem do sytuacji określonej.w art.106 § 3 ppsa, tj możliwości przeprowadzenia przez sąd.z urzędu lub na wniosek strony.uzupełniającego dowodu z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Przepis art.106§3 ppsa nie był zaś w ogóle stosowany przez sąd wojewódzki. Sąd ten nie przeprowadzał bowiem uzupełniającego postępowania dowodowego, ani strony o takie postępowanie nie wnosiły. Stąd zarzut naruszenia art.106 §5 ppsa nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj art. 59 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty / DzU 2004r Nr 256 poz. 2572 ze zm/.przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zawarte w tym artykule warunki odnoszą się do uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły.
Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy o systemie oświaty, szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia. Jak zaś podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002r sygn. K 29/2000 /OTK-A 2002 nr 3 poz.30/.szkoła publiczna jest szkołą, która spełnia wymagania określone w art. 7 ustawy, m. inn. zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych programów nauczania, przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności, zatrudnia nauczycieli posiadających odpowiednie kwalifikacje, realizuje ramowy plan nauczania i programy nauczania uwzględniające określone podstawy programowe, realizuje ustalone przez właściwego ministra zasady oceniania, kwalifikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów i sprawdzianów. Umożliwia ona uzyskanie świadectw i dyplomów państwowych. Stąd ustawa przewiduje szereg rygorów dla szkół publicznych, co wynika stąd, że szkoła taka stwarza pewność uzyskania świadectwa państwowego gwarantując jednocześnie porównywalny poziom wykształcenia. Organ prowadzący szkołę jest zobowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji zawiadomić o tym zamiarze likwidacji: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkoły danego typu.
Na podstawie art. 59 ust.2.ustawy organ prowadzący szkołę a także placówkę publiczną prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego może podjąć uchwałę o likwidacji placówki dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia ta podejmowana jest w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie/art.59 ust.2b ustawy/.
Opinia kuratora oświaty wydawana jest więc w oparciu o konkretny przepis prawa/ art.59 ust.2/ i pozostaje w ścisłym związku z innymi przepisami ustawy określającymi kompetencje powyższego organu. Kurator oświaty w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołami, który polega m. inn. na ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli. Realizuje on ponadto politykę oświatową państwa, jak również współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z celami oświatowymi państwa oraz w zakresie kształtowania i rozwoju bazy materialnej szkół i placówek/ art.31 i 33 ustawy/.
Kurator oświaty jest zatem, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powoływanego wyroku, organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkół publicznych i niepublicznych szereg wynikających z przepisów prawa uprawnień kontrolnych.
W podobnych granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi kurator oświaty wydaje opinie przewidziane w art.59 ust.2 ustawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2006r sygn. akt I OSK 1128/05, kurator nie może przy tym działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w art.59 ust.1 ustawy oraz w innych przepisach prawa. Podkreślił to również w powoływanym wyroku TK. Oznacza to m. inn., iż warunkiem opinii pozytywnej jest spełnienie wymogów z art.59 ust.1 ustawy, w tym zapewnienie uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej oraz zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły kuratora. Przemawia za tym zarówno wykładnia gramatyczna jak i celowościowa. Art. 59 ust.1 wiąże bowiem obowiązek zawiadomienia kuratora z zamiarem likwidacji placówki na 6 miesięcy przed terminem likwidacji. Artykuł ten określa jednocześnie termin możliwej likwidacji i jej przesłanki. Przesłanki te podlegają kontroli właśnie w ramach nadzoru kuratora i warunku wynikającego z ust.2 który przewiduje, że faktyczna likwidacja może nastąpić dopiero po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora. W konsekwencji oznacza to, że likwidacja jako czynność faktyczna musi być zawsze poprzedzona opinią pozytywną kuratora, który podejmuje ją w stosunku do uchwały o zamiarze likwidacji szkoły/ o tym się go bowiem zawiadamia na podstawie art.59 ust.1/.Przedmiotem opinii jest więc zamiar likwidacji, gdyż po samej likwidacji opinia byłaby już bezprzedmiotowa. Jak też wskazał TK w powoływanym orzeczeniu w ten sposób znajduje ograniczenia zasada wykonywania przez gminy zadań publicznych na własną odpowiedzialność "gdyż w przewidzianych ustawą sytuacjach dochodzi wskutek braku pozytywnej opinii kuratora do udaremnienia zamiaru likwidacji gminnej szkoły samorządowej, ale – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego –mamy w tym przypadku do czynienia z dopuszczalnym "współdziałaniem fachowym"... mieszczącym się w granicach ustanowionej konstytucyjnie zasady współdziałania władz /preambuła do konstytucji/.
Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż w świetle art.59 ust.1 ustawy nie jest wymagane, aby już w dacie podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły istniała inna placówka, która mogłaby przejąć zadania zlikwidowanej szkoły.
Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyroku, do odmowy wydania pozytywnej opinii może prowadzić zarówno niewykonanie jak i realna groźba niewykonania wskazanych w ustawie obowiązków. Wskazanie możliwości kontynuowania nauki w nieistniejącej dotąd szkole, która dopiero miałaby zostać założona, a której status prawny nie jest jeszcze określony, nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego z art.59 ust.1 ustawy. Jednocześnie w świetle art. 58 ust.5 ustawy o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004r w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną /DzU Nr 46, poz.438/.założenie takiej placówki ma służyć poprawie warunków kształcenia a także korzystnie uzupełniać sieć szkół publicznych. Nie ma więc w założeniu całkowicie ich zastępować. Regulacji tej nie może zmieniać.art.9 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym /tj DzU 2001r Nr 142, poz.1591 ze zm./ przewidujący możliwość realizacji zadań gminy poprzez inne tworzone przez nią jednostki organizacyjne a także zawieranie umów z innymi podmiotami w tym organizacjami pozarządowymi. Formy te mogą być bowiem wykorzystywane w różnym stopniu w zależności m. inn. od rodzaju prowadzonych zadań i odnoszących się do nich regulacji prawnych.
Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / DzU Nr 153, poz.1270 ze zm./.