I OSK 1329/05

I OSK 1329/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-12-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Borkowska
Symbol z opisem
6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Ol 403/05 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2005-09-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Anna Łuczaj, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Godkowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 września 2005r. sygn. akt II SA/Ol 403/05 w sprawie ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005r. nr XXIII/121/2005 w przedmiocie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Rada Gminy Godkowo podjęła w dniu 25 lutego 2005 r. uchwałę Nr XXIII/121/2005 w sprawie: uchwalenia Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli. Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł do sądu administracyjnego skargę żądając stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo z dnia 25 lutego 2005 r. Nr XXIII/121/05. Zarzucił, iż w § 7 ust. 3 wskazanego Regulaminu rada gminy zadecydowała, iż wynagrodzenie nauczyciela za jedną godzinę doraźnego zastępstwa oblicza się w sposób określony w ust. 1, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa zajęcia były prowadzone zgodnie z planem nauczania danej klasy (grupy) przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do ich prowadzenia. W ocenie skarżącego zapis ten uzależnia wypłatę wynagrodzenia nauczycielowi za doraźne zastępstwo od prowadzenia zajęć w czasie zastępstwa zgodnych z planem nauczania danej klasy oraz od posiadania przez nauczyciela kwalifikacji do ich prowadzenia. Z art. 35 ust. 2a i ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela wynika natomiast, że przez godzinę doraźnego zastępstwa, za którą przysługuje nauczycielowi wynagrodzenie, rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Ustawodawca nie uzależnił zatem wypłaty wynagrodzenia dla nauczyciela z tytułu prowadzonych w zastępstwie nieobecnego nauczyciela zajęć wychowawczych, dydaktycznych lub opiekuńczych od tego aby zajęcia te były zgodne z planem nauczania danej klasy oraz posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami do prowadzenia takich zajęć. Wobec sprzeczności § 7 ust. 3 Regulaminu z art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela stwierdzenie jego nieważności jest konieczne.
W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie wywodząc, że z art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela wynika prawidłowość stanowiska organu nadzoru, ale organ nadzoru takich zapisów w stosunku do innych gmin nie zakwestionował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 13 września 2005 r. sygn. akt II SA/Ol 403/05, po rozpoznaniu skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Godkowo z 25 lutego 2005 r. nr XXIII/121/2005 w przedmiocie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu wyroku Sąd wywodził, że zarzut naruszenia art. 35 ust. 2a i ust. 3 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) przez § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo z 25 lutego 2005 r. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 35 ust. 2a Karty Nauczyciela przez godzinę doraźnego zastępstwa rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy (ust. 3). Zatem zapis § 7 ust. 3 Regulaminu głoszący, iż wynagrodzenie za jedną godzinę doraźnego zastępstwa oblicza się w sposób określony w ust. 1, o ile w czasie realizacji tego zastępstwa zajęcia były prowadzone zgodnie z planem nauczania danej klasy (grupy) przez nauczyciela posiadającego wymagane kwalifikacje do prowadzenia tych zajęć pozostaje w oczywistej sprzeczności z uregulowaniem ustawowym. Regulamin wynagradzania nauczycieli wprowadził dodatkowe warunki, od spełnienia których uzależniona została wypłata wynagrodzenia za godziny doraźnych zastępstw, m.in. od prowadzenia zajęć zgodnie z planem nauczania danej klasy oraz posiadania kwalifikacji przez nauczyciela do prowadzenia takich zajęć. Zapis regulaminu wynagradzania nauczycieli (art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela) będący postanowieniem mniej korzystnym dla nauczycieli niż przepisy powszechnie obowiązującego prawa jest nieważny. W orzecznictwie sądowym powszechnie prezentowany jest pogląd, który podzielił Sąd w niniejszej sprawie, iż regulamin określający wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków i innych składników wynagrodzenia nie może zawierać postanowień mniej korzystnych dla nauczycieli niż przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Wobec tego zapis § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo z 25 lutego 2005 r. jako niezgodny z obowiązującym przepisem prawa podlega wyeliminowaniu w drodze stwierdzenia jego nieważności.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi z urzędu wziął pod uwagę inne naruszenia prawa dotyczące charakteru prawnego podjętej uchwały. Regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Każdy bowiem akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, gdyż adresatami tej uchwały są wszyscy nauczyciele zatrudnieni w placówkach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Godkowo, jak również ci, którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnym charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków.
Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483).
Przyjęcie, że regulamin przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli jest przepisem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały.
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zatem niezbędnym warunkiem wejścia takiego aktu w życie jest jego ogłoszenie. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.).
Zatem skarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna wejść w życie po jej ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co nie nastąpiło do chwili obecnej.
Rada Gminy Godkowo nie uznała uchwały w sprawie regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia nauczycieli za akt prawa miejscowego i nie dokonała jego ogłoszenia, mimo że z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Wobec powyższego Rada Gminy Godkowo winna była ogłosić uchwałę z 25 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i uzależnić jej wejście w życie od zaistnienia tego faktu.
Gmina Godkowo zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok w całości. Podstawą skargi kasacyjnej jest naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu rozważenia możliwości stwierdzenia nieważności uchwały w części i będącego następstwem stwierdzenia nieważności uchwały naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzącego do nierównego wobec prawa traktowania nauczycieli uzależnionego od rodzaju czynności organu nadzoru oraz naruszenia przepisów postępowania – art. 91 § 3 powołanej wyżej ustawy przez odstąpienie od wezwania do osobistego lub przez pełnomocnika stawiennictwa skarżącej przed sądem, którego następstwem było niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wpływające bezpośrednio na treść kwestionowanego w skardze orzeczenia.
Na tej podstawie wnosiła o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania lub
2) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez orzeczenie nieważności § 7 ust. 3 Regulaminu przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia dla nauczycieli, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Godkowo nr XXIII/121/2005 z 25 lutego 2005 r.,
3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono o naruszeniu art. 91 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wezwania do osobistego stawienia na rozprawę, co miało istotne znaczenie w sytuacji gdy Sąd rozpoznał sprawę poza granicami skargi, a zatem strona nie miała możliwości zajęcia w tych kwestiach stanowiska. Stanowisko to miało znaczenie z tego względu, że organ nadzoru reprezentuje stanowisko, że regulamin wynagrodzeń dla nauczycieli nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Naruszenie art. 91 § 3 spowodowało niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, a mianowicie nieuwzględnienia stanowiska organu nadzoru nieuznawania regulaminów za akty prawa miejscowego. Z tego względu rozstrzygnięcie powinno ograniczyć się tylko do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 3 regulaminu. Takie ograniczenie byłoby zasadne, gdyż nie prowadziłoby do sytuacji, w której nie jest możliwe stosowanie ułomnej uchwały, co również powoduje stan sprzeczny z prawem, gdyż pozbawia nauczycieli praw nabytych na jej podstawie, tj. pobierania wynagrodzenia określonego w regulaminie i to – mimo pobierania go przez okres trzech kwartałów – od początku 2005 roku, gdyż regulamin został wyeliminowany z obrotu prawnego. Dlatego też skarżąca zarzuca naruszenie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nadto art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rozstrzygnięcie stanowi bowiem naruszenie zasady równości wobec prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosił o uwzględnienie skargi ale z powodów innych niż wywiedzione w skardze kasacyjnej. Zarzucał w zaskarżonym wyroku naruszenie art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 30 ust. 6–6b ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112), art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) przez przyjęcie, że regulamin wynagrodzenia nauczycieli jest aktem prawa miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na to, Naczelny Sąd Administracyjny związany był przy rozpoznaniu sprawy granicami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 147 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Według art. 147 § 1 "Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części (...)". Sąd administracyjny rozpoznając skargę, zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zaskarżonym wyroku Sąd zastosował prawidłowo art. 134 § 1 przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a następnie prawidłowo zastosował art. 147 § 1. Nie można uznać za zasadny zarzut wywodzony w skardze kasacyjnej o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to z uwagi na fakt, że nie był stosowany przez Sąd, a zatem nie można wywodzić jego naruszenia.
Wywodzony zarzut naruszenia art. 91 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być uznany za usprawiedliwiony. Według art. 91 § 3 "Sąd może w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika". Wywodzone w sprawie okoliczności faktyczne, a mianowicie stanowisko organu nadzoru, nie mają znaczenia prawnego dla oceny charakteru prawnego regulaminu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) radzie gminy na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 30 ust. 6 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 118, poz. 1112 ze zm.) "organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidzianą strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach – w taki sposób, aby średnie wynagrodzenie nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4". Art. 30 ust. 6 powołanej ustawy – Karta Nauczyciela stanowi upoważnienie ustawowe do wydania przez radę gminy aktu prawa miejscowego. Jest to bowiem upoważnienie do wydania aktu, który spełnia wszystkie przesłanki aktu normatywnego przez powszechne obowiązywanie na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego do abstrakcyjnie określonego kręgu adresatów – nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych jednostkę samorządu terytorialnego. Takie stanowisko przyjmowane jest w orzecznictwie sądowym (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 września 2001 r. OPS 7/01, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2002, nr 1, poz. 8).
Sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, nie musi uzyskać stanowiska strony w razie poddania zaskarżonego aktu poza granicami skargi. Nie można zatem wynieść zarzutu naruszenia art. 91 ust. 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z konieczności przedstawienia stanowiska organu nadzoru, co do charakteru regulaminu.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.