I OSK 1326/19

I OSK 1326/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2020-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Małgorzata Borowiec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1263/18 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2019-01-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 35
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 121
art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 128 ust. 1, art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka ( spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1263/18 w sprawie ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2018r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1263/18, oddalił skargę J. C. i M. C. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] września 2018r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta Tarnobrzega ustalił odszkodowanie na rzecz J. i M. małż. C. za pozbawienie praw do nieruchomości oznaczonych jako dz. nr: [...] i [...] na mocy ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w Tarnobrzegu z [...] marca 1975 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zezwalającej Okręgowym Zakładom Gazownictwa - na przeprowadzenie remontu gazociągu wysokoprężnego Ø 300 przez nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr: [...] poł. w Tarnobrzegu, obręb Z., stanowiące obecnie własność J. i M. małż. C. Odmówił ustalenia odszkodowania za pozbawienie praw do działki oznaczonej nr [...] .
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Operator Gazociągów Przemysłowych [...] S.A., zaskarżając w całości w/w decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 – dalej "u.g.n.").
Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli również J. i M. małż. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Odwołujący zarzucili organowi I instancji brak podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., poprzez brak zlecenia biegłej K. B. wykonania operatu aktualizacyjnego do jej opinii specjalistycznych sporządzonych na potrzeby tego postępowania i pominięcie jej opracowania.
Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z [...] kwietnia 2018 r. i umorzył postępowanie w sprawie.
Organ II instancji wskazał, że wnioskodawcy nabyli prawo własności nieruchomości, co do których domagają się wypłaty odszkodowania, w drodze czynności cywilnoprawnych tj. umów kupna – sprzedaży, dlatego nie doszło do następstwa prawnego pod tytułem ogólnym, nabywcy nie wstąpili w ogół praw zbywcy i nie nabyli roszczeń odszkodowawczych o charakterze administracyjnoprawnym, będących przedmiotem niniejszego postępowania.
Zdaniem organu II instancji, bez wpływu na wynik sprawy są zawarte umowy cesji roszczeń odszkodowawczych. Organ podał, że skarżący zawarli umowy cesji odnośnie działek nr [...] i [...], którymi to umowami poprzedni właściciele nieruchomości przenoszą na nich prawa wierzytelności z tytułu ustalenia odszkodowania. Organ zaznaczył jednak, że roszczenia odszkodowawcze o charakterze administracyjnym, jako wynikające ze stosunku administracyjnego, nie mogą być jednak swobodnie przenoszone przez podmioty tych stosunków w drodze czynności cywilnoprawnych (np. umowy cesji, czy darowizny), bez odrębnej podstawy ustawowej.
Na powyższą decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] września 2018 r. J. i M. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprawidłowe uznanie, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z powyższych przepisów nie może zostać przeniesione na inną osobę w drodze umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie, że skarżący nie posiadają legitymacji dla dochodzenia ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości;
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji, gdy skarżący posiadają legitymację do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a nadto spełnili pozostałe przesłanki do dochodzenia tego odszkodowania, a zatem postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe;
3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. 139 K.p.a., poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżących wbrew zakazowi reformationis in peius obowiązującym w postępowaniu administracyjnym;
4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 7, 77 §1, 80 i 84 §1 w zw. z art. 136 §1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpoznania sprawy oraz nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności dowodu z opinii biegłego w przedmiocie aktualizacji wysokości szkody powstałej na skutek wywłaszczenia;
5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 8 §1 K.p.a., poprzez rozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej z uwagi na to, że pomimo prezentowania przez organy w toku wcześniejszego rozpoznawania sprawy stanowiska korzystnego dla uczestników, przy jednoczesnym braku zmiany okoliczności faktycznych i braku ich kwestionowania przez pozostałych uczestników, organ odwoławczy wydał decyzję diametralnie odmienną i przedstawił stanowisko zupełnie przeciwne do prezentowanego dotychczas,
6. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj. art. 107 §1 pkt 4 K.p.a., poprzez wskazanie przez organ odwoławczy niepełnej podstawy prawnej, poprzez pominięcie art. 105 § 1 K.p.a. podczas gdy na ten przepis powołano się w uzasadnieniu decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Nie zgodził się również z zarzutem wydania decyzji na niekorzyść skarżących. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2017 r., sygn. akt II GSK 1424/14 organ wskazał, że zasada określona w art. 139 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, w ramach posiadanych uprawnień do merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy, w jej całokształcie, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych może skorygować dostrzeżone błędy organu I instancji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wniosku z 25 listopada 2015 r., w którym zawarto żądanie wypłaty odszkodowania, skarżący podali, że wymienione przedmiotowe działki, tj. [...], na zasadzie małżeńskiej wspólności ustawowej nabyli na podstawie umowy kupna - sprzedaży 30 czerwca 2015 r. (dz. nr [...]), 28 grudnia 2011 r. (działka nr [...]). Z wniosku wynika, że na podstawie aktu notarialnego z 15 grudnia 2008 r. skarżący nabyli działki nr [...]. Według ich twierdzeń wszystkie działki są objęte decyzją o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Tarnobrzega z dnia [...] marca 2013 r., ale w decyzji tej nie jest wymieniona działka nr [...], tylko działka [...]. Stąd też data nabycia nieruchomości w dniu 15 grudnia 2008 r. dotyczy prawidłowo działki nr [...], która istotnie jest objęta w/w decyzją o warunkach zabudowy. Zaznaczyli, że odszkodowanie za nieruchomości objęte wnioskiem nie zostało wypłacone.
Powyższe prowadzi – w ocenie Sądu – do jednoznacznego wniosku, że skarżący nie byli w 1975 r. właścicielami działek nr [...], a to stanowiło podstawę do wydania decyzji reformatoryjnej przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Wobec tego Sąd stwierdził, że kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest to, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być każdoczesny aktualny właściciel nieruchomości.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie – w tym również za szczególną jego postać, o której mowa w art. 124 u.g.n., względnie jeszcze wcześniej w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r – jest "osoba wywłaszczona" (art. 128 ust. 1 u.g.n.), czyli podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie dokonywania jej wywłaszczenia (zwany też "poprzednim właścicielem"). Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie należy pamiętać o tym, że szczególna forma wywłaszczenia uregulowana w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została zastosowana w tym przypadku w decyzji z 1975 r., kiedy skarżący jeszcze nie byli właścicielami przedmiotowych nieruchomości. Ma to o tyle istotne znaczenie, gdyż skarżący nie nabyli, jak słusznie wskazał Wojewoda Podkarpacki własności przedmiotowej nieruchomości w drodze sukcesji uniwersalnej (np. dziedziczenia), lecz w drodze sukcesji syngularnej, tj. w drodze zawarcia umowy darowizny i umowy sprzedaży.
Sąd I instancji zaznaczył, że na zasadach ogólnych, na mocy sukcesji uniwersalnej, uprawnionym do zgłoszenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie jest także następca prawny osobny wywłaszczonej, a więc przede wszystkim spadkobierca poprzedniego właściciela będącego osobą fizyczną. Taki krąg podmiotów legitymowanych jest generalnie charakterystyczny dla żądań (roszczeń) powstających w związku z wywłaszczeniem nieruchomości. Potwierdza to przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., który w odniesieniu do nie mniej istotnego rodzaju takich żądań (roszczeń) – jakim jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia – expressis verbis przesądza, że z takim żądaniem może wystąpić poprzedni właściciel lub jego spadkobierca. W ocenie Sądu również te podmioty, czyli poprzedni właściciel względnie jego następca prawny pod tytułem ogólnym, są – co do zasady – legitymowane do występowania z żądaniem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.
W ocenie Sądu, Wojewoda słusznie uznał, że przeniesienie prawa własności w drodze umowy sprzedaży, czy umowy darowizny powoduje przeniesienie praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości, jednak nie powoduje wstąpienia w ogół praw i obowiązków pierwotnego właściciela. Prawidłowo też przyjęto, że umowa cesji przenosząca roszczenie odszkodowawcze o charakterze administracyjnym nie może odmiennie od obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego kształtować stosunków administracyjnych. Sąd podkreślił, że tylko wyraźny przepis administracyjnego prawa materialnego – w tym przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami – winien przewidywać możliwość cesji roszczeń w postępowaniu administracyjnym.
Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wywodzili, że są następcami prawnymi wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Dowodzi tego też treść wniosku inicjującego postępowanie. Wobec tego, ustalenie, że skarżący nie są następcami prawnymi pod tytułem ogólnym podmiotu wywłaszczonego, czyni ich żądanie bezzasadnym. Brak następstwa prawnego skarżących na zasadzie sukcesji generalnej wyklucza więc dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy.
Sąd podał, że w orzecznictwie zgodnie się przyjmuje, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że prawidłowo w stanie faktycznym niniejszej sprawy – tj. ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców w żądaniu ustalenia i wypłaty odszkodowania – organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, kierując się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że brak interesu prawnego po stronie podmiotu wszczynającego postępowanie stanowi o braku jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, a mianowicie podmiotu, co musi prowadzić do rozstrzygnięcia natury wyłącznie procesowej, tzn. do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. wobec tego, że stało się ono bezprzedmiotowe.
Za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych związanych z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, gdyż stan faktyczny sprawy zasadniczo wynikał z wniosku skarżących i dołączonych do niego dokumentów.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji organu II instancji oraz uchylenie decyzji organu I instancji, względnie, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzupełnieniu skargi kasacyjnej, pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r., skarżący zrzekli się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP – poprzez nieprawidłowe uznanie, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z powyższych przepisów nie może zostać przeniesione na inną osobę w drodze umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie, że skarżący nie posiadają legitymacji dla dochodzenia ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, podczas gdy z treści samych przepisów, jak i poglądów doktryny i orzecznictwa wynika, że roszczenie z art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. jest roszczeniem o charakterze majątkowym, a jako takie jest zbywalne, a nadto brak jest jakiegokolwiek przepisu prawa, który zakazywałby przenoszenia roszczenia o odszkodowanie na inna osobę,
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (a contrario) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi będące wynikiem niezasadnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji, gdy zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, skarżący kasacyjnie na mocy zawartych umów cesji posiadają legitymację do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, a nadto zostały spełnione pozostałe przesłanki do dochodzenia tego odszkodowania, a zatem postępowanie administracyjne nie stało się, ani nie było bezprzedmiotowe.,
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zarzutu wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżących, wbrew zakazowi reformationis in peius obowiązującemu w postępowaniu administracyjnym,
3. art. 8 § 1 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nastąpiło w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej z uwagi na to, że pomimo prezentowania przez organy w toku wcześniejszego rozpoznawania sprawy stanowiska korzystnego dla uczestników, przy jednoczesnym braku zmiany okoliczności faktycznych i braku kwestionowania przez pozostałych uczestników, organ odwoławczy wydał decyzję diametralnie odmienną i przedstawił stanowisko zupełnie przeciwne do prezentowanego dotychczas.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że każde roszczenie odszkodowawcze – ze swej istoty – ma charakter cywilnoprawny, gdyż ma rekompensować szkodę wyrządzoną w majątku poszkodowanego. Zapłata odszkodowania za mienie wywłaszczone nie stanowi zatem sprawy administracyjnej, ale ma walor czysto kompensacyjny. W ocenie skarżących kasacyjnie, choć tryb wywłaszczenia przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowi de facto administracyjną drogę załatwienia sprawy przeniesienia własności nieruchomości, to nie oznacza to, że samo roszczenie o zapłatę równowartości wywłaszczanej nieruchomości w postaci odszkodowania nabiera charakteru roszczenia administracyjnego. Roszczenie to ma także charakter majątkowy i jako takie jest zbywalne.
Wskazując na przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. zaznaczono, że mówią one o "poprzednim właścicielu" nieruchomości, nie ma mowy o nabyciu roszczenia odszkodowawczego przez następców prawnych "poprzedniego właściciela" pod tytułem ogólnym.
Podkreślono, że w niniejszej sprawie skarżący przed organem I instancji uzyskali korzystną dla siebie decyzję co do zasady, jednak zakwestionowali wysokość przyznanego odszkodowania. Stanowi to naruszenie zasady reformationis in peius, tj. zakazu orzekania na niekorzyść skarżących. Podano, że we wcześniejszym toku postępowania administracyjnego zarówno Prezydent Miasta Tarnobrzeg, jak i Wojewoda Podkarpacki, prezentowali stanowisko korzystne dla skarżących. Wobec tego uznano, że organ odwoławczy naruszył zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., przez to, że w niezmienionym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy, zmienił zapatrywanie odnośnie posiadania przez skarżących interesu do żądania odszkodowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., z tym że część zarzutów procesowych wiąże się ściśle z zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego. Chodzi tu o zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (a contrario) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez oddalenie skargi będące wynikiem niezasadnego przyjęcia, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, w sytuacji, gdy – w ocenie skarżących kasacyjnie - na mocy zawartych umów cesji posiadają oni legitymację do żądania ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Ponadto skarżący kasacyjnie – w ramach tego zarzutu – dowodzą, że zostały spełnione pozostałe przesłanki do dochodzenia odszkodowania, a zatem postępowanie administracyjne nie stało się, ani nie było bezprzedmiotowe.
Taki sposób sformułowania zarzutów procesowych pozostaje w ścisłym związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego - art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP – poprzez nieprawidłowe uznanie, że roszczenie odszkodowawcze wynikające z powyższych przepisów nie może zostać przeniesione na inną osobę w drodze umowy cywilnoprawnej, a co za tym idzie, że skarżący nie posiadają legitymacji dla dochodzenia ustalenia przez organ odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy zatem rozstrzygnąć, czy skarżący kasacyjnie mają interes prawny w dochodzeniu odszkodowania wynikającego z ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy w Tarnobrzegu z [...] marca 1975 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zezwalającej Okręgowym Zakładom Gazownictwa - na przeprowadzenie remontu gazociągu wysokoprężnego Ø 300 przez nieruchomości oznaczone jako działki ewidencyjne nr: [...] położone w Tarnobrzegu, obręb [...].
Bezsporne jest, że w dacie wydania wskazanej decyzji skarżący kasacyjnie nie byli właścicielami opisanych nieruchomości, zaś prawa do odszkodowania wywodzą z zawartych umów cesji. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nieruchomości te zostały nabyte przez J. i M. małż. C. w drodze sukcesji syngularnej ( umów kupna – sprzedaży). Decyzja z dnia [...] marca 1975 r. wydana została na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem organu do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy stanowił zaś, że na żądanie właścicieli nieruchomości organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości orzeka o odszkodowaniu za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Przy czym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach powinno być ustalone w przeciągu 30 dni od daty zgłoszenia wniosku o odszkodowanie; roszczenie o takie odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od powstania szkody (art. 36 ust. 2 powołanej ustawy). Z art. 36 ust. 3 wynikało natomiast, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody. Z omawianych art. 35 i art. 36 powołanej ustawy wynika, że udzielenie zezwolenia następowało na wniosek organów administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstw państwowych, natomiast odszkodowanie było ustalane na wniosek właściciela nieruchomości.
W niniejszej sprawie takiego wniosku nie złożyły osoby będące właścicielami nieruchomości w dacie wydania decyzji w 1975 r. Wniosek ten, złożyli w dniu 25 listopada 2015 r. skarżący kasacyjnie, pierwotnie powołując się na akty notarialne umowy kupna – sprzedaży przedmiotowych działek, zaś po wydaniu pierwszej w sprawie decyzji odmawiającej odszkodowania przez Prezydenta miasta Tarnobrzeg z dnia 12 grudnia 2016 r. załączyli do odwołania umowy cesji roszczeń. Skarżący w dniu 28 grudnia 2016 r. zawarli dwie umowy cesji: 1) z W. K. – dot. działki nr [...]; 2) z J. M. S. – dot. działki nr [...]. W obu tych umowach cedenci oświadczyli, że w dniu wydania przez Naczelnika Gminy w Tarnobrzegu decyzji ostatecznej, tj. w dniu [...] marca 1975 r., zezwalającej Tarnowskim Okręgowym Zakładom Gazownictwa – Tarnów na przeprowadzenie remontu gazociągu, byli wyłącznymi właścicielami przedmiotowych działek.
We wniosku o ustalenie odszkodowania, jako podstawę prawną żądania J. i M. małż. C. wskazali art. 129 ust.3 pkt 5 u.g.n. Przepis ten został także wskazany w skardze kasacyjnie, jako naruszony.
Należy zatem przypomnieć, że zgodnie z art.129 ust.3 pkt 5 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie."
Na tle wskazanego przepisu pojawiły się trzy istotne zagadnienia.
Po pierwsze: czy przepis ten ma zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 1998 r. o gospodarce nieruchomościami;
po drugie: czy na jego podstawie mogą dochodzić odszkodowania osoby, które nie były wywłaszczone, lecz są następcami prawnymi wywłaszczonych;
po trzecie: czy uprawnienie do dochodzenia odszkodowania dotyczy wszystkich następców prawnych niezależnie od sposobu nabycia, czy też dotyczy wyłącznie spadkobierców, a więc osób, które nabyły prawa wynikające z sukcesji uniwersalnej.
Gdy przepis ten wszedł w życie, a nastąpiło to mocą ustawy z 28 listopada 2003 r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami, w orzecznictwie rozważano, czy ma on zastosowanie także do stanów faktycznych, które miały miejsce przed wejściem w życie u.g.n. W orzecznictwie wypracowano pogląd o możliwości zastosowania art.129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych. Posiłkowano się uchwałą z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, w której stwierdzono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej – po wejściu w życie nowej ustawy (por. np. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, wyrok NSA z 17 września 2015 r., I OSK 90/14, ).
Należy uznać, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania
Odnośnie natomiast drugiego i trzeciego zagadnienia w orzecznictwie w ostatnich latach przyjmuje się możliwość zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych (będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym). Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości (wyrok NSA z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1235/15; wyrok NSA z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2781/15; wyrok NSA z 5.09.2017 r., sygn. akt I OSK 2112/17; wyrok NSA z 16.04.2015 r., sygn. akt I OSK 2035/13, dostępne na www.nsa.gov.pl).
Powyższe stanowisko oparto w orzecznictwie na następującej argumentacji prawnej. Skutek decyzji zezwalającej na realizację gazociągu czy linii energetycznej, a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą gazociąg miał przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji, a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało owe prawo w czasie wydania tej decyzji. Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się zatem ściśle z uszczerbkiem majątkowym w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych. W orzecznictwie wskazuje się także, że roszczenie o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość. Prawo do odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania nie jest prawem związanym z prawem rzeczowym do nieruchomości. Roszczenie tego rodzaju ma charakter prawa samoistnego, niezwiązanego z prawem własności nieruchomości i mogącego być osobnym przedmiotem obrotu. Innymi słowy, nie jest tak, że sprzedaż np. prawa własności nieruchomości osobie trzeciej powoduje, że osoba ta dysponuje prawem do żądania odszkodowania za doznane w przeszłości przez sprzedawcę wywłaszczenie (ograniczenie sposobu korzystania).
Stanowisko to podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.
Podkreślenia ponadto wymaga, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego, zgodnie z art.128 ust.1 u.g.n., następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej. Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym. Podmiotem uprawnionym do odszkodowania jest więc osoba wywłaszczona, czyli poprzedni właściciel nieruchomości. Zgodnie z definicją zawartą w art.4 pkt 4 u.g.n.: gdy mowa o poprzednim właścicielu - należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów.
Autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu przedstawił następującą argumentację: każde roszczenie odszkodowawcze – ze swej istoty – ma charakter cywilnoprawny, gdyż ma rekompensować szkodę wyrządzoną w majątku poszkodowanego. Zapłata odszkodowania za mienie wywłaszczone nie stanowi zatem sprawy administracyjnej, ale ma walor czysto kompensacyjny. W ocenie skarżących kasacyjnie, choć tryb wywłaszczenia przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami stanowi de facto administracyjną drogę załatwienia sprawy przeniesienia własności nieruchomości, to nie oznacza to, że samo roszczenie o zapłatę równowartości wywłaszczanej nieruchomości w postaci odszkodowania nabiera charakteru roszczenia administracyjnego. Roszczenie to ma także charakter majątkowy i jako takie jest zbywalne.
Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa - przyjęcie, że roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilny powoduje tym samym, iż podlega ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że w/w roszczenie, dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako roszczenie publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to roszczenie przysługuje następcy prawnemu wywłaszczonego. Należałoby zatem wskazać przepis prawa materialnego, który takie prawo przewiduje (np. prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości przewiduje art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n., czy też prawo do potwierdzenia rekompensaty wynika z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, choć i w tych przypadkach są to jednak tylko prawa spadkobierców właścicieli wywłaszczonych). Żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje prawa dochodzenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności następcom prawnym osób wywłaszczonych. Takim przepisem nie może być art.129 ust.3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który – jak słusznie wskazał Sąd I instancji – ma charakter procesowy i nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania (por. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. I OSK 2263/15 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18 ).
Ponadto należy również zauważyć, że samo zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowiło szczególny tryb wywłaszczenia. Z art. 36 ust. 3 wynikało natomiast, że właścicielowi nie przysługiwało prawo do odszkodowania, jeżeli pomimo ograniczenia nie poniósł szkody, co dodatkowo potwierdza tezę o konieczności dokonywania rozważań z uwzględnieniem okoliczności faktycznych danej sprawy.
W tych okolicznościach sprawy nie można też mówić o naruszeniu art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP, gdyż odszkodowania domagają się osoby do niego nieuprawnione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie są zasadne.
Pozostaje do rozważenia zasadność zarzutu naruszenia art.139 K.p.a. zawierającego zasadę reformationis in peius, tj. zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten niewątpliwie odnosi się jedynie do strony odwołującej się. Zakaz ten wyraża się tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Należy jednak zauważyć, że w sytuacji, gdy odwołania złożyły strony o sprzecznych interesach i żądania odwołań są przeciwstawne, zagadnienie reformationis in peius nie powstaje, skoro uwzględnienie żądania jednej ze stron (decyzja na korzyść strony) jest równoznaczne z nieuwzględnieniem żądania innej strony (decyzja na niekorzyść strony) (zob. Wróbel Andrzej. Art. 139. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2019).
Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania złożyły dwa podmioty o przeciwstawnych interesach: Operator Gazociągów Przemysłowych [...] S.A oraz J. i M. małż. C. W tej sytuacji nie doszło do naruszenia art.139 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.