I OSK 1319/22

I OSK 1319/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 617/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-21
Skarżony organ
Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2407
art. 25 ust. 3 i 9
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
Dz.U. 2021 poz 735
art. 37 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 35 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 617/21 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] obie w części zobowiązania K. C. do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego; 3) odstępuje od zasądzenia od K. C. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. VIII SA/Wa 617/21 uchylił decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 10 maja 2021 r. nr DSZ-V.5321.1.254.5.2021.AC i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 lutego 2021 r. nr 433/ŚW/2021 w części zobowiązującej K. C. do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie zobowiązania K. C. do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zarówno przedmiotem odwołania, jaki zarzutów skargi było niesłuszne, zdaniem skarżącej, zobowiązanie jej do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, gdyż skarżąca bez zbędnej zwłoki poinformowała właściwy organ o wystąpieniu okoliczności powodujących konieczność wstrzymania jej wypłaty świadczeń. Organ natomiast przez lata zwlekał z wydaniem zaskarżonej decyzji narażając ją za bezpodstawny obowiązek zwrotu odsetek. Sąd Wojewódzki wskazał, że skarżąca do odwołania dołączyła kserokopię pisma z GOPS z 6 czerwca 2018 r., skierowanego do organu (Mazowiecki Urząd Wojewódzki), z którego wynika, iż w dniu 4 czerwca 2018 r. złożyła ona oświadczenie, iż jej mąż przebywa za granicą i mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w ocenie Wojewody, wbrew stanowisku skarżącej, brak jest podstaw do odstąpienia od ciążącego na skarżącej obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia także w zakresie odsetek ustawowych za opóźnienie. Wskazano, iż w myśl art. 25 ust. 9 upp, kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Dalej wyjaśniono, że odsetki ustawowe za opóźnienie naliczone od 01.06.2016 r. do dnia wydania niniejszej decyzji, tj. 02.02.2021 r., wynoszą [...] zł. Z kolei Minister zauważył, że od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 6 upp, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. Sąd Wojewódzki wskazał, że jak podał organ odwoławczy z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy - we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 18 maja 2016 r. Skarżąca oświadczyła, iż żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podkreślił również, iż zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku strona została pouczona, iż w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, wyjazdu członka poza granice Polski oraz uzyskania dochodu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, iż niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach,o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Miała zatem świadomość pobierania nienależnego świadczenia. Organ odwoławczy nie dopatrzył się jednocześnie okoliczności związanych z błędnym działaniem organu przyznającego świadczenie. Sąd Wojewódzki zaakcentował, że zaskarżeniem w sprawie została zatem objęta decyzja w zakresie żądania od skarżącej uiszczenia odsetek za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 maja 2016 r. Odsetki za sporny okres wyniosły [...] zł. Odnosząc się do tak zakreślonego przedmiotu sporu Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w myśl art. 25 ust. 9 upp kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 3 upp od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że w przypadku błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego organ orzekając o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie nalicza odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie świadczenia. Sąd Wojewódzki wskazał, że analizując pojęcie "błędu" zawarte w art. 25 ust. 3 upp uprawnionym jest stwierdzenie, iż za błąd organu w rozumieniu przepisu art. 25 ust. 3 upp uznać należy każdą znaczącą nieprawidłowość. Jednocześnie wskazano, iż świadczenie wychowawcze na syna skarżącej (Patryka i Kamila) zostało skarżącej przyznane w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2016 r. na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 31 maja 2016 r. a jak wynika z akt - z pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r., skierowanego do GOPS w [...], organ wojewódzki poinformował GOPS w [...], ze w przypadku skarżącej znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do okresów: od 01.01.2014 r. do 30.04.2014 r., od 01.11.2014 r. do 31.12.2014 r., od 01.02.2015 r. do 30.04.2015 r., od 01.11.2015 r. do 31.05.2016 r., od 01.11.2016 r. do 31.12.2016 r., od 1.02.2017 r. do 31.05.2017 r., od 01.11.2017 r. do 31.12.2017 r. oraz od 01.03.2018 r. do nadal. Treść ww. pisma wyraźnie wskazuje, że członek rodziny skarżącej - jej mąż był zatrudniony poza Polską i mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dodatkowo zwrócono uwagę, że w 2019 r. organy prowadziły korespondencję wymienną w zakresie świadczeń wychowawczych pobranych przez stronę na dzieci. Pomimo, że skarżąca składała do GOPS oświadczenia o zatrudnieniu jej męża poza Polską, to nadal otrzymywała świadczenia wychowawcze na dzieci. Wskazują na to poszczególne oświadczenia, pisma między organami. Podkreślono, że w szczególności z pisma Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r., skierowanego do GOPS w [...] wynikało, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Mazowiecki Urząd Wojewódzki w Warszawie dopiero jednak w dniu 8 stycznia 2021 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres objęty decyzją. Decyzja Wojewody została wydana w dniu 2 lutego 2021 r. Podkreślono, że skarżąca nie kwestionowała faktu, że pobrała nienależne świadczenie wychowawcze, które co istotne na dzień dzisiejszy zwróciła w całości (naliczone we wszystkich sprawach), dołączyła do odwołania kopię przelewu na kwotę [...] zł. Podnosiła, że pisała e-maile do organu, dzwoniła celem szybszego załatwienia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że w niniejszej sprawie bezspornym jest, że strona nienależnie pobierała świadczenie wychowawcze, a w konsekwencji nałożony na nią obowiązek jego zwrotu jest jak najbardziej zasadny i to zarówno ze względu na istniejące podstawy prawne (art. 25 upp) jak i z perspektywy art. 2 Konstytucji RP, w którym Państwo jest podmiotem zobligowanym do urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. Owa sprawiedliwość społeczna, w tym konkretnym przypadku, przejawia się w obowiązku zwrotu tych środków publicznych, które zostały nienależnie pobrane. Natomiast odmiennie, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, kształtuje się sytuacja w odniesieniu do ustawowo przewidzianego obowiązku zwrotu odsetek od tych świadczeń. Na gruncie tej konkretnej sprawy zastosowanie art. 25 ust. 9 upp, a więc naliczenie odsetek od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty, stałoby, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, w opozycji do zasady praworządności. Biorąc bowiem pod uwagę czas trwania postępowania, które ciągnęło się przez kilka lat i to nie z winy strony, trudno uznać, że domaganie się odsetek w takim przypadku czyniłoby zadość wymogowi sprawiedliwości społecznej. Strona winna bowiem zwrócić to co pobrała nienależnie wraz z odsetkami, ale idąc tokiem rozumowania organów w niniejszej sprawie, obok zwrotu nienależnie pobranego świadczenia zobligowana zostałaby do spłaty dodatkowego obciążenia, którego rozmiar jest następstwem takiej, a nie innej organizacji pracy organów administracji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że rzeczą oczywistą jest, że wysokość odsetek stanowi wypadkową pomiędzy kwotą podlegającą zwrotowi a okresem, który upłynął od miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia aż do dnia spłaty. Nieefektywne działanie organów spowodowało znaczące wydłużenie się postępowania, w następstwie czego odsetki również urosły znacząco. Organy nie dostosowały się bowiem do wymogu, jaki w kwestii terminu załatwienia sprawy kreuje art. 35 § 1 i 3 kpa, a wobec tego trudno tym samym, aby to strona ponosiła konsekwencje takiego stanu rzeczy. Stąd też Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, iż szczególne okoliczności towarzyszące wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uzasadniały w tym przypadku odstąpienie do zastosowania art. 25 ust. 3 i 9 upp w zakresie, w jakim przewidują one naliczenie i obowiązek zapłaty ustawowych odsetek za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych.
W ocenie Sądu doszło do znacznego nieprawidłowego działania organu, polegającego na zbyt długim procedowaniu. Tym samym doszło do szeroko rozumianego błędu organu w rozumieniu art. 25 ust. 3 upp skutkującego tym, że w niniejszej sprawie nie powinny zostać naliczone odsetki ustawowe za opóźnienie od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Tym samym naliczenie odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie świadczenia wychowawczego i zobowiązanie skarżącej do ich uiszczenia nastąpiło z naruszeniem art. 25 ust. 3 upp. Sąd Wojewódzki uznał, że nastąpił wyjątek od reguły naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego przewidziany w art. 25 ust. 3 upp. Przepis art. 25 ust. 3 upp dotyczy sytuacji, gdy nienależne pobranie świadczenia wychowawczego zostało spowodowane wadliwymi działaniami podmiotów właściwych w zakresie świadczenia wychowawczego. W sytuacji znaczących nieprawidłowości organu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, odsetki ustawowe za opóźnienie nie powinny zostać naliczone. Podkreślono, że zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażone w art. 2 Konstytucji RP, nie pozwalają, ażeby w takich sytuacjach, jak zaistniała w niniejszej sprawie kosztami błędu organu został obciążony obywatel. Nie może być bowiem tak, że organ nakazuje zwrot odsetek ustawowych za opóźnienie w sytuacji, gdy narastanie tych odsetek było wynikiem znaczącej nieprawidłowości samego organu, przy braku jakiegokolwiek zawinienia ze strony skarżącej. Tego rodzaju praktyki nie są możliwe w demokratycznym państwie prawa, gdzie zasada praworządności jest podstawą jego funkcjonowania. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nieprawidłowo organy nakazały skarżącej zwrot odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Należało zatem uchylić decyzje organów obu instancji w części zobowiązującej skarżącą do uiszczenia ww. odsetek.
Uchylenie decyzji w części zobowiązującej skarżącą do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w okolicznościach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, skutkowało tym, że dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie zobowiązania skarżącej do uiszczenia odsetek za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia jest bezprzedmiotowe. Zatem Sąd Wojewódzki dostrzegając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu 145 § 3 ppsa w zw. z art. 105 § 1 kpa orzekł o jego umorzeniu.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rodziny i Polityki Społecznej zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.", tj. art. 25 ust. 3 i 9 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.p.p.w.d." albo "ustawa") w zw. z art. 37 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r,, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.- zwany dalej: "k.p.a."), poprzez ich błędna wykładnię i uznanie, iż długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie jest tożsame z błędem podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczenia wychowawczego" wskazanym w art. 25 ust 3 u.p.p.w.d., a w konsekwencji stanowi okoliczność zwalniającą stronę od obowiązku uiszczenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 25 ust. 9 u.p.p.w.d., w oparciu, zdaniem Sądu, o brzmienie art. 37 § 1 piet 1 i 2 k.p.a, zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie należy zastosować rozszerzającą wykładnię pojęcia "błąd organu", utożsamiając go z bezczynnością i przewlekłością organu wskazana w treści ww. art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., podczas gdy w związku z brakiem definicji legalnej terminu błąd organu, w celu wyjaśnienia normy prawnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 3 u.p.p.w.d, należy odwołać się do wykładni językowej jako dyrektywy interpretacyjnej I stopnia, zgodnie z którą terminowi "błąd organu" należy przypisać węższe znaczenie i odnieść go wyłącznie do takiego rozstrzygnięcia organu, którego podjęcie stało w obiektywnej sprzeczności ze stanem faktycznym lub obowiązującymi przepisami;
- naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 145 § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie wskazanych przepisów w sytuacji, gdy faktycznym powodem uchylenia decyzji obu instancji oraz w efekcie tego, umorzenia postępowania administracyjnego było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 3 i 9 u.p.p.w.d. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. albo ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Wniesiono też o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy kwestii materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego. W zarzucie tym podniesiono naruszenie art.25 ust.3 i ust.9 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 37 §1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż długotrwałe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie jest tożsame z błędem podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczenia wychowawczego wskazanym w art. 25 ust.3, a w konsekwencji stanowi okoliczność zwalniającą stronę od obowiązku uiszczenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 25 ust.9, w oparciu o art.37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym należy zastosować rozszerzającą wykładnię pojęcia "błąd organu" utożsamiając go z bezczynnością i przewlekłością organu. Powołany art. 25 ust.3 ustawy stanowi, że "od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust.2 pkt 2,3,5 i 6 naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego". Z kolei na podstawie art. 25 ust. 9 ustawy "kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty". Spór co do wykładni powołanego art. 25 ust.3 i ust.9 ustawy dotyczy kwestii naliczania odsetek ustawowych od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a powstał w związku z okolicznościami faktycznymi występującymi w sprawie, to jest upływie długiego okresu czasu pomiędzy świadczeniem nienależnie pobranym, co miało miejsce w okresie od 1 kwietnia 2016r. do 31 maja 2016r., a datą wydania decyzji tj. 2 luty 2021r., w której orzeczono, że świadczenie wypłacone za ten okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązano do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia, to jest od 1 czerwca 2016 r. do dnia spłaty. Istotnym elementem jest, że orzeczenie o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie następuje w formie decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej jest konieczne, aby powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami, natomiast wydanie decyzji następuje po uzyskaniu informacji, że pobrane świadczenie spełnia ustawowe przesłanki świadczenia nienależnego. Mając na uwadze, że zgodnie z art. 25 ust.9 ustawy odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, a nie od daty wydania decyzji stąd też istotnego znaczenia nabiera upływ czasu jaki minął od uzyskania informacji, że pobrane świadczenie jest nienależne a wydaniem decyzji, albowiem ma to bezpośredni wpływ na wysokość odsetek. Stąd też okoliczności, które spowodowały że do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie dochodzi po upływie znacznego okresu czasu, mają znaczenie prawne i wymagają ustalenia w każdym konkretnym przypadku. Przede wszystkim ustalenia wymaga, czy wydanie decyzji po upływie znacznego okresu czasu spowodowane zostało działaniem strony, która zaniedbała obowiązku niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia, czy też spowodowane jest działaniem organu, który posiadając stosowne informacje nie podejmuje działań i nie prowadzi postępowania administracyjnego stosownie do zasad i terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy też jest spowodowane w części działaniem strony, a w części działaniem organu. O ile wydanie decyzji po upływie znacznego okresu czasu spowodowane zostało zachowaniem strony, to zasadne jest że skutki tego zachowania w postaci ustalenia odsetek od pierwszego miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty obciążają stronę. Natomiast wątpliwości prawne powstają wówczas, gdy organ wydaje decyzję po upływie znacznego okresu czasu, a spowodowane to jest działaniem organu w tym nieprzestrzeganiem terminów do załatwienia sprawy. W takich okolicznościach obciążanie strony odsetkami za opóźnienie trudno pogodzić z zasadami państwa prawa. Stąd też, dokonując wykładni art. 25 ust. 3 ustawy, który stanowi, że od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznane świadczenie wychowawcze było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń wychowawczych, należy zwrócić uwagę, że pojęcie błędu nie jest pojęciem dookreślonym, a zatem należy przyjąć szerokie rozumienie tego pojęcia, które obejmuje różne nieprawidłowe działania organu, a konsekwencje tego działania bezpośrednio dotyczą strony. Dlatego też jako błąd należy traktować zarówno nieprawidłowe działanie organu na etapie przyznania świadczenia wychowawczego, jak również nieprawidłowe działanie organu na etapie ustalania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie. Takim nieprawidłowym działaniem jest niewątpliwie opieszałość, długotrwałość prowadzonego postępowania, a więc prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad i terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że skutki takiego nieprawidłowego działania obciążają stronę, albowiem wydłużają okres za który będą należne odsetki ustawowe. Zatem w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z nieprawidłowym działaniem organu, nieprawidłowym, czyli działaniem organu z naruszeniem z prawa. Dlatego też należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który dokonując wykładni art.25 ust.3 ustawy przyjmuje szersze pojęcie błędu. Natomiast odnosząc się do podnoszonych przez skarżącego kasacyjnie argumentów, iż na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 37 §1 pkt 1 i 2 zdefiniowane zostały dwie formy sprzecznego z prawem działania organu polegające na zbyt długim procedowaniu sprawy tj. przewlekłość i bezczynność, to niedopuszczalne jest utożsamianie ich z błędem organu, to przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że mamy tutaj do czynienia z dwoma zagadnieniami. Pierwsze zagadnienie związane jest z sposobem prowadzenia postępowania przez organ czyli przewlekłością lub bezczynnością i środkami prawnymi jakie przysługują stronie za pomocą których może uzyskać orzeczenie zobowiązujące organ do załatwienia sprawy w określonym terminie i wydania decyzji, natomiast drugim odrębnym zagadnieniem jest rozstrzygniecie merytoryczne decyzji w tym przypadku dotyczące ustalenia kwot świadczenia nienależnie pobranego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, czyli skutkiem prawnym bezczynności lub przewlekłości postępowania jest wpływ na zakres obowiązku jaki obciąża stronę, tj. wydłużenie okresu za który są należne odsetki ustawowe. Dlatego też podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument nie jest zasadny.
W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne jest stwierdzenie, że za błąd organu w rozumieniu art. 25 ust. 3 ustawy uznać również należy każdą znaczącą nieprawidłowość, która miała wpływ na zakres merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady i terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego, albowiem skutkiem tego jest, że określony w decyzji obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie obejmuje znacznie dłuższy okres czasu za który strona zobowiązana będzie do uiszczenia odsetek. Mając na uwadze istotę instytucji odsetek za opóźnienie, zgodnie z którą jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie, kwestią podstawową jest opóźnienie dłużnika ze spełnieniem świadczenia. Natomiast, mając na uwadze stan niniejszej sprawy, do czasu wydania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie, strona (dłużnik) nie opóźnia się ze spełnieniem obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Stąd też na wysokość kwoty odsetek z tytułu opóźnienia, ma wpływ prawidłowość działania organu w procedowaniu sprawy i wydaniu decyzji. Tym samym, należy się zgodzić z proponowaną przez Sąd I instancji wykładnią art.25 ust.3 ustawy, zgodnie z którą błędem organu może być również wadliwe, długotrwałe, sprzeczne z zadami kodeksu postępowania administracyjnego prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ nie powinien przerzucać na stronę ciężaru konsekwencji swojego nieprawidłowego działania. Jednak dokonując wykładni art.25 ust.3 ustawy należy mieć na uwadze, nie tylko prawidłowość procedowania organu, ale również prawidłowość postępowania strony. Na stronie spoczywają, bowiem określone ustawowo obowiązki zarówno na etapie składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak również w trakcie jego pobierania, a w szczególności obowiązek informowania organu o każdej zmianie sytuacji materialnej i osobistej mającej wpływ na przyznane prawo do świadczenia wychowawczego. Może bowiem mieć miejsce taki przypadek, że niedopełnienie obowiązku przez stronę, czy też wykonanie go z opóźnieniem może być powodem, że decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie zostanie wydana po upływie znacznego okresu czasu od zaistnienia podstaw do jej wydania. Możliwa jest jednak również taka sytuacja w której w której zarówno strona jak i organ naruszyły obowiązujące ich zasady, strona z opóźnieniem zawiadomiła organ o zmianie sytuacji materialnej i osobistej, a organ licząc od daty powzięcia informacji postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi prowadził z naruszeniem zasad i terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd też dokonując wykładni art. 25 ust.3 ustawy należy uwzględniać, aby jej rezultaty były do pogodzenia z różnymi wskazanymi wyżej stanami faktycznymi. Jednym słowem, aby skutki nieprawidłowego postępowania obciążały ten podmiot, który postępuje z naruszeniem prawa, czyli organ lub stronę, a w przypadku gdy nieprawidłowości postępowania dotyczą zarówno organu jak i strony oba te podmioty.
W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje w zakresie dotyczącym odsetek za opóźnienie, wskazując na błędy organu w procedowaniu polegające na długotrwałym prowadzeniu postępowania, równocześnie Sąd umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odsetek, tym samym przyjął, że jedyną przyczyną wydania decyzji z tak znacznym opóźnieniem było działanie organu. Natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie odsetek było przedwczesne, albowiem nie poczynione zostały ustalenia, w jakim terminie skarżąca dopełniła ciążący na niej obowiązek informacyjny o zmianie sytuacji osobistej i majątkowej, a tym samym czy działania strony miały jakikolwiek wpływ na długotrwałość postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie.
Biorąc pod uwagę zasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę. Stwierdziwszy, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 2 lutego 2021 r. nr 433/ŚW/2021 obie w części zobowiązania K. C. do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że zważywszy na okoliczności sprawy obciążanie skarżącej kosztami sądowymi nie jest uzasadnione.