I OSK 1318/23

I OSK 1318/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 3151/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-07
Skarżony organ
Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3151/21 w sprawie ze skargi J.V. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r. nr DO-II.7612.49.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 października 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3151/21 oddalił skargę J.V. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r. nr DO-II.7612.49.2019.JL w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zarzucając Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd błędów organów na etapie postępowania dowodowego, polegających na niezgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, niepodjęciu wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło m.in. do błędnego uznania, że Decyzja Uwłaszczeniowa została skutecznie doręczona najpóźniej w dniu 27 grudnia 1994 r., podczas gdy w materiale dowodowym nie istnieje potwierdzenie skutecznego doręczenia tej decyzji, a samo opatrzenie jej pieczęcią potwierdzającą ostateczność nie oznacza, że została skutecznie doręczona.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 35 i 36 k.p.a. poprzez uznanie, że niezachowanie przez organy terminów administracyjnych na wydanie decyzji, a tym samym wydanie Decyzji Ministra po wejściu w życie nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 1491), nie miało wpływu na rozpoznanie sprawy. W ocenie skarżącej opieszałość organów doprowadziła do stwierdzenia wydania Decyzji Uwłaszczeniowej z naruszeniem prawa zamiast stwierdzenia jej nieważności, co pozbawiło ją możliwości odzyskania Nieruchomości.
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na Decyzję Ministra w sytuacji, w której Decyzja Ministra była wadliwa i powinna podlegać uchyleniu.
II. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a tym samym naruszenie konstytucyjnego prawa własności przysługującego skarżącej, polegające na zamknięciu drogi sądowej do stwierdzenia nieważności Decyzji Uwłaszczeniowej, co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego i pozbawia skarżącą możliwości odzyskania Nieruchomości.
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności Decyzji Uwłaszczeniowej. Zdaniem skarżącej zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż od dnia doręczenia lub ogłoszenia Decyzji Uwłaszczeniowej upłynęło 10 lat, a więc możliwe było wyłącznie stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa. Nieprawidłowe było również uznanie, że doręczenie decyzji jednemu z uczestników, w tym innemu niż podmiot zwracający się o stwierdzenie nieważności, jest wystarczające do przyjęcia, że 10-letni termin skutecznie upłynął.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie Decyzji Ministra, ewentualnie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o przyznanie skarżącej od Ministra Rozwoju i Technologii zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie – wniósł o jej oddalenie, a także o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023, poz. 1634 - dalej jako "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 15 października 2021 r., uchylającą w całości decyzję Ministra Rozwoju z dnia 9 września 2020 r. i stwierdzającą, że decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r. nr 824/94 została wydana z naruszeniem prawa.
Skarga kasacyjna zarzuca, że organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjęły, iż decyzja Wojewody z 1994 r. została skutecznie doręczona, co najmniej jednej ze stron postępowania, najpóźniej w dniu 27 grudnia 1994 r. Skarżąca wywodzi, iż brak jest w aktach sprawy dowodów na to, by owa decyzja została jej doręczona. Podnosi także, że opieszałe działanie organów (i w konsekwencji zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z 11 sierpnia 2021 r.) pozbawiło ją ochrony, w szczególności możliwości odzyskania nieruchomości.
Na wstępie należy poczynić uwagę porządkującą, bowiem choć skarga kasacyjna formułuje zarzuty naruszenia przepisów "k.p.a." to jednocześnie nie definiuje użytego skrótu. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. - dalej jako: "k.p.a.") i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał.
Niezasadnie skarga kasacyjna zarzuca: naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającyn istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 35 i 36 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (art. 151 p.p.s.a.) oraz naruszenie prawa materialnego (art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP; art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a.).
Niesłusznie skarżąca kasacyjnie zarzuca, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy oraz zaakceptowane przez Sąd I instancji, na okoliczność momentu
(a nawet samego faktu) doręczenia decyzji Wojewody Warszawskiego z dnia 30 listopada 1994 r., są błędne. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z 1994 r. zawiera klauzulę ostateczności z dnia 27 grudnia 1994 r. Ponadto w aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez Urząd Gminy Centrum (Dzielnica Śródmieście) w dniu 12 grudnia 1994 r. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, przesłanka "doręczenia lub ogłoszenia" decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., nie precyzuje adresata doręczenia w ten sposób, by musiało ono dotyczyć każdej z osób zainteresowanych. Uregulowanie objęte art. 156 § 2 k.p.a., określając początek biegu wskazanego w nim terminu, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia" decyzji, nie precyzując adresata tego doręczenia. Przyjąć należy, iż w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji, o jakim mowa w tym przepisie, to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 10-letni wymieniony w tym przepisie rozpoczyna swój bieg z datą doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron (por. m.in. wyroki z 14 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1720/12, oraz z 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2817/15).
Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów, trzeba mieć również na uwadze pełen kontekst rozpatrywanej sprawy. A zatem, należy wziąć pod uwagę fakt, że od wydania decyzji z 1994 r. upłynęło już 30 lat i zachowane akta tego postępowania mogą nie być kompletne. Nie można natomiast a priori przyjmować, że brak jakiegokolwiek dokumentu w aktach zakończonej ostatecznie sprawy dowodzi, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (zob. wyroki NSA z: 4 stycznia 1999 r., IV SA 1342/98; 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1415/09).
Bezzasadnie skarga kasacyjna podnosi również zarzut naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany. Obydwa przepisy dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 35 k.p.a. dzieli się na 5 paragrafów, natomiast przepis art. 36 k.p.a. zbudowany jest z 2 paragrafów. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że to wskutek długotrwałego i przewlekłego prowadzenia postępowania organ ostatecznie wydał decyzję po wejściu w życie ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, co spowodowało zastosowanie w niniejszej sprawie nowego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, gdyby organ zakończył postępowanie z zachowaniem ustawowych terminów, możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji z 1994 r. Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej, należy zwrócić uwagę, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego czy też brak należytej jego dynamiki nie stanowi stanu zgodnego z prawem, z tej też przyczyny strony postępowania zostały wyposażone w stosowne narzędzia służące dyscyplinowaniu organów (ponaglenie, skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania). Ewentualne skorzystanie z nich pozostawiono woli i uznaniu strony postępowania. Nie ma natomiast podstaw prawnych do tego, aby kwestię nieprawidłowości związanych z prowadzeniem nieważnościowego postępowania rozpatrywać w kontekście legalności decyzji kończącej to postępowanie.
Z kolei przepis art. 151 p.p.s.a., którego naruszenie również zarzuca skarga kasacyjna, jest przepisem wynikowym. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Prawidłowo zatem, w badanej sprawie Sąd I instancji, nie stwierdziwszy naruszenia prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Niezasadnie również skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 2 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 Konstytucji i art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP.
Różnica pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji a wydaniem decyzji z naruszeniem prawa nie sprowadza się do zróżnicowania stopnia naruszenia prawa, ale została przyjęta przede wszystkim ze względu na upływ czasu, a tym samym ukształtowanie stanu i porządku prawnego oraz wynikającą z tego potrzebę ochrony pewności i stabilności prawa (por. M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej 1983, s. 147). Również zdaniem Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym też kontekście, jako całkowicie niezrozumiały jawi się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu art. 2 Konstytucji RP. Jak podkreślił TK w wyroku z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie są wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczonej terminem możliwości wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę.
Dalej, należy wskazać, że na podstawie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wskazuje się, że przepis art. 21 ust. 1 akcentuje obowiązek Rzeczypospolitej do "ochrony" własności i prawa dziedziczenia. "Zagwarantowanie ochrony własności jest konstytucyjną powinnością państwa, przy czym powinność ta urzeczywistniana jest zarówno przez działania o charakterze prawodawczym, jak i faktyczne czynności organów państwa, mające za przedmiot dobra stanowiące własność jakiejś osoby" (por. wyrok TK z 12 stycznia 1999 r., P 2/98; podobnie np. wyroki z: 25 lutego 1999 r., K 23/98; 5 marca 2001 r., P 11/00 i 21 maja 2001 r., SK 15/00 [za: L. Garlicki, M. Zubik (w:) M. Derlatka, K. Działocha, P. Sarnecki, W. Sokolewicz, J. Trzciński, M. Wiącek, L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Warszawa 2016, art. 21]). Przepis art. 64 ust. 1–3 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Artykuł 64 Konstytucji RP obejmuje ochroną konstytucyjną prawo do własności, prawo do innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Prawa te wpisują się w realizację zasad ustrojowych z art. 20 i art. 21 Konstytucji RP, w świetle których własność prywatna jest jednym z elementów społecznej gospodarki rynkowej oraz podlega ochronie ze strony państwa (por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 64).
Odnosząc się do tak formułowanych zarzutów, należy wskazać, że w przypadku wydania decyzji z naruszeniem prawa, choć decyzja pozostaje w obrocie prawnym i nie traci mocy ex tunc, stronie przysługuje droga do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Zapewnia to poszkodowanym pewien poziom ochrony przed skutkami wadliwej decyzji, przy jednoczesnym zachowaniu bezpieczeństwa prawnego. W przypadku ustalenia, że występuje przesłanka pozytywna i jednocześnie jedna z przesłanek negatywnych, wydaje się decyzję o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), która nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Ma jednak podstawowe znaczenie jako prejudykat otwierający drogę do dochodzenia odszkodowania. Taki sposób zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uważa się za warunek zachowania w działaniu organów administracji publicznej standardu demokratycznego państwa prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis wyd/el 2024). Stanowisko to, Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym podziela.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.