I OSK 1315/22

I OSK 1315/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1862/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, M. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1862/20 w sprawie ze skarg M.T. i Z.N. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 30 czerwca 2020 r. nr KR II R 55/19 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1862/20 po rozpoznaniu sprawy ze skarg M.T. i Z.N. oraz Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 30 czerwca 2020 r., nr KR II R 55/19, którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2011 r., nr 390/GK/DW/2011 o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. 203 m2; położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obr. [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz: M.T. w udziale wynoszącym ½ części gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste, Z.N. w udziale wynoszącym ½ części gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, przyjętym przez Sąd I instancji.
Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] (dawne oznaczenie hipoteczne [...]), znajdowała się na terenie działania dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret"). Obecnie stanowi działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 203 m2 z obrębu [....], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Tytuł własności do ww. nieruchomości warszawskiej, zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z 5 października 1948 r., nr 3895/48 był uregulowany przez zastrzeżenie na rzecz W. i B. małżonków K. w udziale 1/3 oraz K. i M. małżonków Z. w udziale 2/3 wszystkich części niepodzielnie.
Objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy nastąpiło 16 sierpnia 1948 r. tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał 16 lutego 1949 r.
Wniosek o przyznanie własności czasowej do gruntu nieruchomości został złożony w dniu 11 listopada 1948 r. przez M.Z..
Orzeczeniem administracyjnym z 19 grudnia 1949 r., nr WPB/6081/49/U, Prezydent m.st. Warszawy odmówił dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskiej – W. i B. małżonkom K. oraz K. i M. małżonkom Z. przyznania własności czasowej do przedmiotowego gruntu podając, że zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren nieruchomości przeznaczony był pod użyteczność publiczną.
Prawo własności przedmiotowej nieruchomości przeszło zatem na rzecz Gminy m.st. Warszawy, a po likwidacji gmin w 1950 r. – na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt wraz z budynkiem stał się własnością Dzielnicy-Gminy Warszawa Śródmieście z dniem 27 maja 1990 r., co potwierdził Wojewoda Warszawski decyzją z 24 lutego 1992 r., nr 18829. Obecnie stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy.
K.Z. zmarł [...] lutego 1969 r., a prawa do spadku po nim nabyły: jego żona M.Z. i córka B.M. w udziale po 1/2 części spadku (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia z 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt I Ns 135/00). W.K. zmarł [...] czerwca 1946 r., a prawa do spadku po nim, nabyła jego córka M.Z. w całości (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 5 września 2000 r., sygn. akt II Ns 1298/00). M.Z. zmarła [...] sierpnia 1976 r., a prawa do spadku po niej, nabyła jej córka B.M. w całości (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z 16 października 1976 r., sygn. akt VIII Ns 2013/76).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 28 grudnia 2001 r., nr KOC/40/Go/01 stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z 19 grudnia 1949 r. jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.
Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 30 czerwca 2005 r., nr 144/GK/DW/2005 odmówił B.M. ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 26 czerwca 2006 r., nr KOC/3024/Go/05, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Na mocy aktu notarialnego z 8 czerwca 2011 roku, Repertorium A nr [...], B.M. zbyła na rzecz M.T. i Z.N. przysługujące jej udziały w prawach i roszczeniach wynikających z przepisów dekretu w stosunku do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. nr [...].
Decyzją nr 390/GK/DW/2011 z 14 września 2011 r., Prezydent m.st. Warszawy:
1) ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 203 m2, położonego w Warszawie przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na rzecz: 1) M.T. w udziale wynoszącym 1/2 części gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste; 2) Z.N. w udziale wynoszącym 1/2 części gruntu oddawanego w użytkowanie wieczyste;
2) ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości 203,00 zł netto, płatny z góry w terminie do dnia 31 marca każdego roku na konto Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, z wyłączeniem roku, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego;
3) oraz stwierdził m.in., że:
- aktualnie teren opisany w punkcie 1 nie jest objęty żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (Uchwała nr LXXXII/2746/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.) przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem C.20 - tereny wielofunkcyjne. W strefie tej ustalono priorytet dla lokalizowania: 1) usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim; 2) funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej;
- na gruncie, opisanym w punkcie 1, znajduje się budynek mieszkalny wybudowany po 1945 r., wpisany do rejestru zabytków pod nr [...], stanowiący własność m.st. Warszawy;
- budynek przy ul. [...] został wybudowany na płycie tunelu Trasy W-Z, natomiast sam tunel stanowi część składową obiektu budowlanego, jakim jest aleja Solidarności - droga wojewódzka.
- w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich przez wieczystego użytkownika, o którym mowa w pkt 1, opłatę z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nabywcy uiszczają na zasadach ogólnych określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie dotyczy to nabywania prawa użytkowania wieczystego w drodze dziedziczenia oraz jego nabycia przez osobę bliską (§ 8 w/w uchwały nr XVIII/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 listopada 2007 r.);
- decyzja z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1;
- termin umowy notarialnej zostanie wyznaczony po wyrażeniu przez Stołecznego Konserwatora Zabytków zgody na sprzedaż przez Miasto Stołeczne Warszawa budynku położonego w Warszawie przy ulicy [...] hip. nr [...] działka ewidencyjna nr [...], obręb [...], na rzecz następcy prawnego dawnych współwłaścicieli nieruchomości hipotecznej nr [...];
- ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpi z równoczesną sprzedażą budynku. Warunki sprzedaży budynku, w tym wysokość ceny należnej m.st. Warszawie, zostaną określone w protokole z rokowań. Podstawą ustalenia ceny będzie wartość budynku określona w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie m. st. Warszawy. Cena budynku podlega zapłacie najpóźniej w przeddzień podpisania umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym za dzień zapłaty przyjmuje się uznanie odpowiedniej kwoty na wskazanym w protokole z rokowań rachunku m. st. Warszawy. W umowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nabywcy tego prawa obciążą nieruchomość opisaną w punkcie 1 jako działka nr [...] z obrębu [...], służebnością przejścia do śmietnika, znajdującego się na gruncie opisanym w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], na rzecz każdoczesnego właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obrębu [...], celem zapewnienia mieszkańcom budynku położonego przy ul. [...] możliwości korzystania z tego śmietnika. W umowie tej zostanie określony sposób korzystania z gruntu polegający na prawidłowym użytkowaniu budynków posadowionych na gruncie, nie kolidujący z prawami właściciela drogi wojewódzkiej nr 629 - al. Solidarności oraz jej części składowej tj. tunelu Trasy W-Z i uwzględniający te prawa do części podziemnej przedmiotowego gruntu w zakresie prawidłowej eksploatacji, prawie dostępu do wybudowanych urządzeń w celu ich utrzymania, konserwacji, remontów, modernizacji oraz usuwania awarii i zagrożeń w korzystaniu, naprawy, przebudowy i rozbudowy drogi i tunelu Trasy W-Z.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że wniosek dekretowy został złożony w terminie, a korzystanie z przedmiotowego gruntu przez następców byłych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Prezydent ustalił, że aktualnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowią: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 121 m2 (obecny adres: ul. [...]) oraz działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 203 m2 (obecny adres: ul. [...]). Przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organu reprywatyzacyjnego była obecna działka nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Prezydent wyjaśnił przy tym, że odnośnie części dawnej nieruchomości warszawskiej oznaczonej nr hip. [...], odpowiadającej obecnej działce nr [...] z obrębu [...] (ul. [...]), wniosek dekretowy z 11 listopada 1948 r. zostanie rozpatrzony odrębną decyzją.
Prezydent wskazał ponadto, że budynek położony przy ul. [...] w trakcie działań wojennych został całkowicie wypalony. Na parterze zachowane zostały stropy. Z kolei lustracja nieruchomości przeprowadzona w dniu 13 marca 1945 r. określiła budynek jako wypalony doszczętnie, który nie nadaje się do odbudowania. Z kolei zgodnie z kartą nieruchomości sporządzoną przez Biuro Odbudowy Stolicy w dniu 20 września 1946 r. budynek przy [...] został zakwalifikowany jako niebezpieczny, kategoria zniszczeń VI (budynek wypalony doszczętnie). Zgodnie natomiast z protokołem oględzin gruntu i znajdujących się na nim budynków, instalacji i urządzeń z 27 czerwca 1947 r. sporządzonym przez Komisję Miejską - wszystkie budynki znajdujące się na hipotece nr [...] zostały wypalone i zburzone do parteru.
Prezydent m.st. Warszawy ustalił także, że w związku z budową w latach 1947-1949 Trasy W-Z metodą odkrywkową, mury wypalonej kamienicy przy [...] zostały rozebrane, a następnie na płycie tunelu w/w Trasy wybudowano w tym miejscu nowy budynek ze środków Skarbu Państwa. W ocenie Prezydenta budynek ten zatem nie spełnia przesłanek zawartych w art. 5 dekretu. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO.
Postanowieniem z 17 grudnia 2019 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze o sygn. akt KR II R 55/19 w sprawie decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącej nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] i w postępowaniu tym, decyzją z 30 czerwca 2020 r., nr KR II R 55/19 uznała, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki determinujące konieczność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj.:
1) rażące naruszenie art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13 i art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako "u.o.d.p.") oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej jako "k.c."), poprzez ich błędną wykładnię i ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu, podczas gdy ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na działce ewidencyjnej wchodzącej w skład drogi publicznej było niedopuszczalne;
2) wydanie decyzji bez podstawy prawnej w zakresie ukształtowania obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego, nie mając ku temu podstaw prawnych, gdyż właściwą drogą do ich ukształtowania, według Komisji, jest stosunek cywilnoprawny;
3) jak też wydanie decyzji bez podstawy prawnej w części dotyczącej ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz beneficjentów w sytuacji, gdy ww. osoby nie są spadkobiercami pierwotnych dawnych właścicieli dekretowych nieruchomości warszawskiej.
W zakresie pierwszej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Komisja wskazała, obszernie cytując przepisy u.o.d.p., że w nauce prawa cywilnego utrwalony jest pogląd, że nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra comercium), ale przeznaczonymi do powszechnego użytku (res publicio usuidestionatae), a zatem wykluczona jest sytuacja w której grunt wchodzący w skład drogi publicznej mógłby stanowić własność prywatną. Komisja wyjaśniła następnie co na gruncie przepisów u.o.d.p. oznaczają pojęcia: drogi, pasa drogowego, drogowego obiektu inżynierskiego, w tym tunelu, który stanowi budowlę przeznaczona do przeprowadzenia drogi, czyli jednym z elementów tejże drogi. Komisja uznała zatem, że z uregulowań u.o.d.p. wynika, że pas drogowy, podobnie jak nieruchomość gruntowa ma charakter trójwymiarowy i obejmuje grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią. Komisja zauważyła przy tym, że obecny stan prawny nie reguluje tej materii w sposób wystarczający, w szczególności brak przepisów o tzw. własności warstwowej, co powoduje zdaniem Komisji, że nie sposób zaprzeczyć tezie, iż obszar znajdujący się na płycie tunelu wchodzącego w skład drogi publicznej powinien stanowić własność publiczną wyjętą z publicznego obrotu, co tym samym uniemożliwia objęcie jej własnością prywatną. Za niedopuszczalnością oddania nieruchomości znajdującej się nad pasem drogowym przemawiać ma również, w ocenie Komisji, regulacja zawarta w art. 6 pkt 1 u.o.d.p., w której jako cel publiczny wskazano utrzymywanie dróg, jak też przepis art. 22 u.o.d.p. stanowiący o nieodpłatnym trwałym zarządzie gruntami w pasie drogowym sprawowanym przez zarząd drogi.
W świetle powyższej argumentacji Komisja uznała, że płyta tunelu jako drogowego obiektu inżynierskiego wchodzącego w skład drogi, stanowi jedynie część konstrukcyjną budowli posadowionej na gruncie zajętym pod drogę publiczną. Wzniesione na owej płycie budynki (w tym objęta decyzją reprywatyzacyjną przy ulicy [...]) znajdują się więc na gruncie stanowiącym własność publiczną z uwagi na usytuowaną tam drogę publiczną – aleję Solidarności (tunel Trasy W-Z), stanowiącą drogę wojewódzką. Komisja podniosła, że tunel, na płycie którego znajduje się zreprywatyzowana nieruchomość jest usytuowany w pasie drogowym Trasy W-Z, będąc funkcjonalnie związany z drogą wojewódzką. Budowa i wykorzystanie tunelu znajdującego się w pasie drogowym (al. Solidarności) stanowiącym część drogi publicznej są niewątpliwie powiązane z bezpośrednią realizacją celu publicznego. Przedmiotowy obiekt budowlany, w świetle art. 47 i 48 k.c. może być traktowany jako część składowa nieruchomości gruntowej, która nie może stanowić przedmiotu odrębnej własności.
Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że Prezydent m.st Warszawy wydając decyzję reprywatyzacyjną rażąco naruszył art. 1, art. 2 ust. 1, art. 2a ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 1-2 i 12-13 i art. 22 ust. 1 i 2 u.o.d.p. oraz art. 143 w zw. z art. 46 § 1 i art. 47 § 1 w zw. z art. 48 k.c.
W zakresie drugiej przesłanki nieważności decyzji reprywatyzacyjnej Komisja wyjaśniła, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu przebiega w dwóch etapach, co wynika pośrednio z regulacji art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze w toku postępowania administracyjnego organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa (art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu) i w przypadku spełnienia tych przesłanek wydaje decyzję administracyjną o ustanowieniu tego prawa na rzecz oznaczonych w decyzji osób. Następny etap prowadzony jest na gruncie cywilnoprawnym i kończy się zawarciem stosownej umowy w formie aktu notarialnego, pomiędzy gminą i osobą uprawnioną z decyzji. Jak wskazała Komisja, przepisy dekretu nie zawierają jednak regulacji stanowiących podstawę do kształtowania w decyzji administracyjnej obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego związanych z ustanawianiem służebności, przenoszeniem własności budynków wzniesionych na gruncie dekretowym po dniu wejścia w życie tego dekretu, w ramach postępowania administracyjnego. Nie stanowią również podstawy do określania też innych warunków w zakresie przyszłej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego, choćby dotyczących warunków jej rozwiązania. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej to sprawa ta w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. Tym samym zdaniem Komisji, Prezydent m.st. Warszawy nie mając kompetencji wynikających z art. 6 k.p.a. ani podstaw w przepisach prawa materialnego ukształtował w decyzji reprywatyzacyjnej w sposób władczy istotne elementy przyszłego stosunku cywilnoprawnego, i dlatego decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej.
Trzecim powodem stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej była wskazana przez Komisję okoliczność braku podstaw prawnych do ustalenia czynszu symbolicznego. Komisja przyjęła bowiem, że uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu dekretowego (jego następców prawnych) do domagania się przyznania prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu było ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi jego stosowania. Złożenie zatem wniosku w trybie art. 7 dekretu powodowało powstanie roszczenia, które może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, jednakże w przypadku zbycia prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej brak jest podstaw do utrzymywania czynszu symbolicznego. Czynsz symboliczny stanowi bowiem swoistą rekompensatę utraty prawa własności gruntu przez byłych właścicieli, w związku z czym nie może być utrzymywany wobec osób, które nie utraciły prawa własności nieruchomości wskutek wejścia w życie dekretu i nabyły prawo użytkowania wieczystego na warunkach rynkowych, tj. które wstąpiły w prawa poprzednich właścicieli w drodze sukcesji singularnej. Zdaniem Komisji, rekompensata w postaci czynszu symbolicznego możliwa jest zatem jedynie wobec osób, które wstąpiły w prawa poprzednich właścicieli w drodze spadkobrania, które stanowi sukcesję uniwersalną, polegającą na przejściu ogółu praw przysługujących poprzednikowi prawnemu. Komisja wskazała następnie, że beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej nie są spadkobiercami pierwotnych właścicieli dekretowych, ponieważ nabyli prawa i roszczenia wynikające dekretu w stosunku do nieruchomości położonej przy ulicy [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej ze spadkobierczynią pierwotnych właścicieli dekretowych. Wobec tego Komisja uznała, że w przypadku beneficjentów nie zachodzi konieczność rekompensaty, skoro nie utracili oni prawa własności nieruchomości. Nie są oni również sukcesorami uniwersalnymi pierwotnych właścicieli dekretowych. W ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna obarczona jest zatem kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skoro Prezydent m.st. Warszawy nie miał podstaw prawnych do tego, aby ustalić czynsz symboliczny na rzecz beneficjentów.
Jednocześnie Komisja uznała, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ nadal przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Miasta Stołecznego Warszawy, co wynika z zapisów księgi wieczystej.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wywiedli beneficjenci decyzji reprywatyzacyjnej w zakresie całości decyzji oraz Miasto Stołeczne Warszawa w zakresie uzasadnienia decyzji.
W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Uzasadniając przyjęte stanowisko Sąd wskazał, że Komisja błędnie wywiodła, że decyzja reprywatyzacyjna obarczona jest wadami kwalifikowanymi, skutkującymi koniecznością jej eliminacji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności.
W pierwszej kolejności Sąd, odnosząc się do braku możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego na gruncie zajętym pod drogę publiczną, wskazał, że jakkolwiek pogląd ten jest słuszny, to granice przestrzenne nieruchomości gruntowej sięgają do pewnej wysokości i głębokości, o czym decyduje kryterium społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu. Oznacza to tym samym, że nie jest dozwolone nieograniczone ingerowanie w przestrzeń nad lub pod powierzchnią gruntu. Jakkolwiek zatem tunel jako drogowy obiekt inżynierski stanowi element drogi i nie stanowi odrębnego przedmiotu własności, służy poprowadzeniu drogi, z którą tworzy nierozerwalną całość, a droga (pas drogowy) jest elementem trwale związanym z gruntem, to jednocześnie nie sposób uznać, że sytuacja faktyczna przedwojennych kamienic odbudowanych od podstaw w latach 40 XX w. na dachu tunelu Trasy W-Z jest standardowym przykładem części składowej gruntu, która jest z nim trwale związana.
Niewątpliwie kamienice zlokalizowane powyżej tunelu Trasy W-Z (przy ulicy [...]), choć są zlokalizowane pomiędzy pionowymi liniami granicznymi pasa drogowego, to jednak znajdują się znacznie powyżej poziomu drogi jak i samego tunelu Trasy W-Z, przez to nie są i nigdy nie były w żaden sposób związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także z potrzebami zarządzania drogą. Powyższe znajduje potwierdzenie również w zapisach ewidencji gruntów, w której wskazano, że działka nr [...], o powierzchni 203 m2, zlokalizowana przy ul. [...] to tereny mieszkaniowe, jak też w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej m.in. dla ww. działki gdzie widnieje informacja, że to nieruchomość zabudowana. Podnieść należy również, że zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (Uchwała nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r.) przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem C.20 - tereny wielofunkcyjne. W strefie tej nie wskazano przeznaczenia związanego z komunikacją drogową. Dodatkowo kamienica przy ulicy [...] w Warszawie jest objęta ochroną konserwatorską oraz znajduje się na obszarze wpisanym na Listę Światowego Dziedzictwa Kultury UNESCO. Nie można zatem uznać, tak jak przyjęła to Komisja, że powyżej poziomu tunelu Trasy W-Z (na poziomie posadowienia kamienicy przy ulicy [...]), funkcja gruntu jest również drogowa. Choć tunel Trasy W-Z jest funkcjonalnie związany z droga wojewódzką nr 629 - aleją Solidarności w Warszawie, to zdaniem Sądu, analogicznego wniosku nie sposób wyprowadzić wobec terenu znajdującego się powyżej tunelu tejże Trasy (działka nr [...]), na poziomie którego zlokalizowany jest budynek przy ulicy [...] w Warszawie. Ocena ta musi być zawsze dokonywana z punktu widzenia przeznaczenia danej nieruchomości. Natomiast w realiach niniejszej sprawy faktycznie jeden obszar na dwóch poziomach spełnia różne funkcje. Nieważność decyzji należy wykazać w sposób bezsporny i niewątpliwy. Z taką sytuacją natomiast nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
W odniesieniu do drugiego powodu stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, Sąd wskazał, że przepisy dekretu, nie zawierają przy tym jakichkolwiek regulacji pozwalających na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego. Nie stanowi takiej regulacji zwłaszcza art. 7 ust. 3 in fine dekretu, który wprawdzie przewiduje, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta. Jednakże określenie tych "warunków" - uregulowanych obecnie w przepisach k.c. - odnosić należy do etapu postępowania cywilnego, które prowadzone jest po wydaniu ww. decyzji. Sąd stwierdził, że zapisy decyzji reprywatyzacyjnej odnoszące się do przyszłej sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie, służebności obciążającej ten grunt, sposobu korzystania z nieruchomości czy warunków wcześniejszego rozwiązania umowy, nie stanowią elementu ujętego w ww. decyzji rozstrzygnięcia. Stanowią bowiem część odrębną od rozstrzygnięcia, mają wyłącznie charakter informacyjny i w żaden sposób nie kształtują sytuacji prawnej strony. Posłużenie się przez Prezydenta m.st. Warszawy zwrotem "stwierdzam, że" - właściwym dla wypowiedzi o charakterze opisowym, w odróżnieniu o typowego dla konstytutywnego aktu kreującego administracyjnoprawny stosunek sformułowania "orzekam", świadczy o tym, że punkty VI i XI decyzji reprywatyzacyjnej zawierają wypowiedź organu w istocie o charakterze informacyjnym, której trudno przypisać znaczenie dyspozytywne. Zdaniem Sądu, wskazana przez Komisję cześć decyzji reprywatyzacyjnej nie może być zatem dotknięta kwalifikowaną wadą określoną art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Trzecim powodem stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji reprywatyzacyjnej było uznanie, że ustalenie czynszu symbolicznego jest możliwe jedynie w stosunku do właścicieli nieruchomości bądź ich spadkobierców, a nie do nabywców roszczeń dekretowych. Sąd nie podzielił poglądu Komisji jakoby brak było podstawy prawnej do ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz beneficjentów. Niewątpliwie istniała (w dacie wydania decyzji reprywatyzacyjnej), jak też istnieje nadal, norma prawna zawarta w art. 7 ust. 1 dekretu, dająca organowi możliwość ustalenia czynszu symbolicznego. W takiej zatem sytuacji, zdaniem Sądu, nawet w przypadku uznania, że Prezydent m.st. Warszawy zastosował powyższy przepis dekretu w sposób niewłaściwy (poprzez błędne ustalenie czynszu na rzecz beneficjentów), nie oznacza to jednak, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez podstawy prawnej. Błędna wykładnia przepisu prawa, w sytuacji gdy obowiązywał on w dacie wydania kwestionowanej decyzji, nie podpada bowiem pod stwierdzenie nieważności decyzji z tego powodu, że organ działał bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio). Tym bardziej, że w przepisie art. 7 ust. 1 dekretu jest mowa o następcach prawnych właściciela nieruchomości (bez sprecyzowania o kogo dokładnie chodzi), także przyjmując powszechne znaczenie pojęcia "następstwo prawne", czyli wstąpienie w ogół praw i obowiązków poprzednika przez nabywcę na podstawie sukcesji uniwersalnej lub w część praw i obowiązków na podstawie sukcesji singularnej, nie sposób uznać, że Prezydent m.st. Warszawy działał poza zakresem przyznanej mu kompetencji (art. 6 k.p.a.). Brak jest przy tym przesłanek de iure do zawężenia pojęcia "następca prawny" w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu jedynie do następstwa uniwersalnego, wyłączając zupełnie sukcesję singularną. Kwestia natomiast ewentualnego rażącego naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 przez organ reprywatyzacyjny, traci na znaczeniu z uwagi na rozbieżność wykładni tego przepisu w zakresie ustalenia czynszu symbolicznego na rzecz następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości warszawskich pod tytułem szczególnym (singularnych). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest bowiem stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretnym orzeczeniem, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni.
Odnosząc się do skargi Miasta Stołecznego Warszawy, Sąd wskazał, że w razie uznania za zasadną skargi dotyczącej tylko uzasadnienia decyzji, sąd nie jest władny uchylić tę decyzję wyłącznie w części dotyczącej uzasadnienia, pozostawiając w obrocie prawnym osnowę decyzji. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Stwierdzenie, że jest ono prawnie wadliwe, obliguje sąd, co do zasady, do uchylenia w całości zakwestionowanej decyzji. Skoro zaskarżona decyzja Komisji jest wadliwa, co legło u podstaw jej uchylenia w całości, to uwzględnić należy także skargę Miasta Stołecznego Warszawy w zakresie uzasadnienia decyzji Komisji.
Od wyroku zostały wniesione dwie skargi kasacyjne.
W skardze kasacyjnej Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zmianę wyroku przez orzeczenie oddalenia skarg lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 ust. 1(winno być: § 1 pkt 1- przyp. NSA) lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 795; dalej: ustawa o Komisji) oraz w z art. 141 § 4 p.p.s.a - przez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przy ocenie legalności decyzji Komisji i stwierdzenie, że decyzja Komisji miała charakter dowolny, gdyż w ocenie Sądu I instancji, Komisja nie wykazała w sposób bezsporny i niewątpliwy przesłanki nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, z tego względu że Komisja nie oceniła w świetle art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r., poz. 1145; dalej: k.c.), czy "pionowe" granice prawa własności gruntu wyznaczone przez jego społeczno-gospodarcze przeznaczenie, pozwalają na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego niezależnie od drogowego przeznaczenia gruntu i tunelu trasy WZ znajdujących się na nieruchomości gruntowej, podczas gdy:
a) Sąd I instancji w rzeczywistości dokonał ingerencji w ustalenia Komisji, co do wzajemnych relacji gruntu, pod którym przebiega droga a prawem użytkowania wieczystego, które to ustalenia mieściły się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów określonej przez art. 80 k.p.a., ponieważ ocena Komisji uwzględniała całokształt materiału dowodowego, potwierdzającego przebieg drogi oraz tunelu trasy WZ na nieruchomości gruntowej, a wnioski Komisji były logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym;
b) Sąd I instancji nie wskazał naruszeń oceny materiału dowodowego, w tym pominięcia dowodów, a nadmienił jedynie, że dokument w postaci zapisu ewidencji gruntów oraz dokument - studium zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy wskazują na funkcję mieszkalną tego terenu oraz nie wskazują przeznaczenia drogowego, przy czym Sąd nie wskazał jakie te dokumenty mają znaczenie dla prawidłowości ustaleń Komisji i nie zakwestionował ustalenia Komisji, że na działce gruntowej, z którą powiązane jest prawo użytkowania wieczystego przebiega droga publiczna i tunel trasy WZ. Ze wskazanych przez Sąd dokumentów wynika jedynie przeznaczenie terenu, a nie wynika w żaden sposób komu ma przysługiwać własność tych terenów, w świetle art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, dalej: u.o.d.p.) istnieje natomiast możliwość prawna pozostawienia w pasie drogowym budowli, w tym budynku mieszkalnego, co jednak nie eliminuje konsekwencji wynikających z art. 2a u.d.o.p., który przesądza, że prawo własności tej nieruchomości przysługuje Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, a tym samym realizacja funkcji mieszkaniowej na tym terenie jest możliwa również bez konieczności ustanawiania prawa użytkowania wieczystego;
c) z pkt 6 i 14 decyzji reprywatyzacyjnej wynika wprost, że organ wydający decyzję reprywatyzacyjną dostrzegał konieczność ograniczenia treści prawa użytkowania wieczystego ze względu na umieszczenie budynku mieszkalnego nad tunelem trasy WZ i drogą publiczną;
d) Sąd I instancji oceniając legalność decyzji Komisji w odniesieniu do pierwszej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej uznał, że Komisja nie dokonała prawidłowego ustalenia w świetle art. 143 k.c., jak głęboko i wysoko sięga prawo własności (użytkowania wieczystego) określone przez sposób korzystania z gruntu w ramach jego społeczno-gospodarczego przeznaczenia, a granice pionowe gruntu mogą, zdaniem Sądu I instancji, pozwolić na rozróżnienie funkcji drogowej tunelu WZ i kamienicy posadowionej powyżej tego tunelu;
e) Sąd I instancji zarzucając Komisji brak precyzji sam wskazał równocześnie, że ustawodawca nie określił precyzyjnie granicy pionowej gruntu, a jedynie posłużył się klauzulą generalną społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu, która podlega ocenie ad casum;
f) Sąd I instancji zakwestionował ustalenia i ocenę Komisji, jednocześnie przyznając rację Komisji, że art. 2a ust. 1 i 2 u.o.d.p. wyklucza możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie, na którym przebiega droga publiczna, przy czym Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku, czy uznaje, że społeczno-gospodarcze wykorzystanie gruntu na potrzeby drogi w niniejszej sprawie określa granice gruntu w związku z brzmieniem art. 143 k.c. w taki sposób, że możliwe jest ustanowienie użytkowania wieczystego;
g) mimo, że Sąd I instancji uznał, że Komisja nie wykazała w sposób bezsporny, iż zaistniały podstawy nieważności decyzji reprywatyzacyjnej oraz sam nie wskazał, czy w niniejszej sprawie zdefiniowanie granic gruntu w pionie z uwzględnieniem społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu pozwalało na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w decyzji reprywatyzacyjnej, w ramach wytycznych dla Komisji (wyrażonych na str. 27 uzasadnienia) co do sposobu dalszego prowadzenia sprawy, wyłączył możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji, co jest jednak zupełnie niespójne pod względem logicznym. Sąd przez to, że nie poczynił własnych ustaleń w zakresie granic "pionowych", nie wyłączył ponownych ustaleń Komisji doprecyzowujących te granice, co z kolei zgodnie z podzieloną przez Sąd oceną, iż nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na gruncie, po którym przebiega droga publiczna, mogłoby ewentualnie spowodować, że Komisja ponownie musiałaby stwierdzić nieważność decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji;
h) Sąd nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z jaką nieruchomością gruntową ma być powiązane ustanowione prawa użytkowania wieczystego, a określenie "pionowej" granicy gruntu w myśl art. 143 k.c. linii płyty tunelu trasy WZ, powoduje w konsekwencji, że powyżej tej granicy prawo własności tej nieruchomości gruntowej nie sięga, a tym samym w obszarze tym (tj. powyżej "pionowej" granicy gruntu) nie może istnieć również prawo użytkowania wieczystego, które zgodnie z art. 232 § 1 k.c. nie istnieje samodzielnie, ale jest sprzężone z gruntem stanowiącym własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego — brak usunięcia tych wątpliwości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powoduje zaś, że nie jest możliwa kontrola instancyjna motywów tego rozstrzygnięcia.
2. na wypadek nieuwzględnienia ww. zarzutu i stwierdzenia przez NSA, że treść uzasadnienia wyroku pozwala jednak na odtworzenie procesu subsumpcji dokonanego przez Sąd I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 143 k.c. w zw. z art. 46 § 1 k.c. i art. 47 § 1 k.c. w zw. z art. 48 k.c. w zw. z art. 232 § 1 k.c. oraz art. 1, art. 2 ust. 1 u.o.d.p, art. 2a ust. 2 u.o.d.p. w zw. z art. 4 pkt 1-2 i pkt 14 u.o.d.p. i art. 22 ust. 1 i 2 u.o.d.p. i art. 38 ust. 1 u.o.d.p przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Prezydent m.st. Warszawy mógł zgodnie z prawem wydać decyzję z dnia 14 września 2011 r., nr 390.GK/DW/2011 (zwaną dalej "decyzją reprywatyzacyjną") i ustanowić prawo użytkowania wieczystego do gruntu, dla którego ustanowiona została księga wieczysta nr [...], na którym to gruncie przebiega droga publiczna w tunelu trasy WZ, gdyż przepis art. 143 k.c. określa granice przestrzenne prawa własności do gruntu z wykorzystaniem klauzuli generalnej społeczno-gospodarczego przeznaczenia rzeczy, co powoduje, że prawo własności (użytkowania wieczystego) sięga tak głęboko i wysoko jak jest to potrzebne do prawidłowego korzystania z gruntu, a granice pionowe gruntu mogą pozwolić na rozróżnienie funkcji drogowej tunelu WZ i kamienicy posadowionej powyżej tego tunelu, a tym samym możliwe jest, w ocenie Sądu I instancji, utworzenie prawa użytkowania wieczystego i związanego z tym prawa do własności budynku mieszkalnego niezależnie od granic nieruchomości gruntowej, na której przebiega droga w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.o.d.p. i tunel w rozumieniu art. 4 pkt 14 u.o.d.p., a więc de facto w oderwaniu od granic prawa własności gruntu, które kończy się na linii płyty tunelu trasy WZ i nie rozciąga się powyżej tego poziomu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna wskazywać, że:
a) prawo użytkowania wieczystego musi być zgodnie z art. 232 § 1 k.c. ustanowione na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
b) granice prawa własności gruntu należące do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu określa społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, co oznacza jednak również, że powyżej tej granicy nie istnieje przedmiot prawa własności, który pozwalałby na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego nie może być natomiast "zawieszone w powietrzu";
c) skoro po gruncie przebiega droga wojewódzka to zgodnie z art. 2a ust. 2 u.o.d.p. droga ta stanowi własność właściwego samorządu województwa i istnieje przeszkoda prawna w ustanowieniu na niej użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność tej jednostki;
3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: art. 145 ust. 1 (winno być § 1 pkt 1 – przyp. NSA) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. i art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 162 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe wykonanie funkcji kontrolnej przy ocenie legalności decyzji Komisji i stwierdzenie, że pkt 6-14 decyzji reprywatyzacyjnej nie stanowią rozstrzygnięcia "władczego" zawartego w decyzji reprywatyzacyjnej, a jedynie część informacyjną, podczas gdy:
a) o charakterze postanowień pkt 3-14 decyzji reprywatyzacyjnej nie może decydować wyłącznie podział rozstrzygnięcia decyzji reprywatyzacyjnej na dwie części rozpoczynające się odpowiednio od dwóch słów wprowadzających "orzekam" i "stwierdzam", ale decydujący powinien być charakter merytoryczny tych punktów decyzji reprywatyzacyjnej;
b) w pkt 7 decyzji reprywatyzacyjnej został zastrzeżony warunek wygaśnięcia tej decyzji, tj. wykonania zleconej czynności, o którym mowa w art. 162 § 2 k.p.a., a który to warunek stanowi zgodnie z przepisem art. 107 § 2 k.p.a. część "władczą" rozstrzygnięcia tej decyzji;
c) treść pkt 11 decyzji reprywatyzacyjnej wiąże przesłankę rozwiązania umowy o użytkowaniu wieczystym ze spełnieniem warunków z pkt 8, 9 i 10 decyzji reprywatyzacyjnej, co oznacza, że warunki te determinują treść umowy oraz jej dalszy byt prawny, a tym samym nie mają one charakteru wyłącznie "informacyjnego", podczas gdy z art. 27 u.g.n. wynika, że określenie treści umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego następuje na płaszczyźnie cywilnoprawnej a nie na płaszczyźnie decyzji administracyjnej;
d) dodanie w decyzji reprywatyzacyjnej warunków wpływających na treść umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego (pkt 6, 8, 9, 10 i 11) oraz warunku powodującego wygaśnięcie decyzji reprywatyzacyjnej nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych, co potwierdził Sąd I instancji (choć uznając, że punkty te mają charakter informacyjny), co stanowi przesłankę nieważności tej decyzji określoną w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a., wskazaną w decyzji Komisji;
e) Sąd I instancji wykonując więc prawidłowo funkcję kontrolną powinien potwierdzić legalność decyzji Komisji i oddalić skargi.
4. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279; dalej: Dekret) oraz art. 30 § 4 k.p.a., a contrario przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że art. 7 ust. 1 Dekretu stwarza wobec organu podstawę prawną określenia czynszu symbolicznego niezależnie od przesłanek podmiotowych (tzn. w stosunku do kogo jest określany czynsz), a tym samym, według oceny Sądu, określenie takiego czynszu symbolicznego jest możliwe wobec osób, które nie są następcami prawnymi przeddektetowych właścicieli nieruchomości na zasadzie sukcesji generalnej, a tym samym wydanie decyzji reprywatyzacyjnej określającej taki czynsz symboliczny wobec osób trzecich nie mieści się w znaczeniu pojęcia "decyzji wydanej bez podstawy prawnej", a także nie stanowi "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy:
a) z przepisu art. 7 ust. 1 Dekretu wynika, że prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawo zabudowy za opłatą symboliczną może być przyznane tylko dotychczasowemu właścicielowi;
b) uczestnicy M.T. i Z.N. nie byli właścicielami przeddekretowymi nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, ani nie byli następcami prawnym na zasadzie sukcesji generalnej;
c) uprawnienie do określenia czynszu symbolicznego stanowi odrębne w stosunku do uprawnienia ustanowienia (obecnie) prawa użytkowania wieczystego i jest ściśle powiązane z cechami osobistymi strony postępowania. tj. utratą prawa własności i ewentualnymi poniesionymi kosztami odbudowy;
d) w zakresie pojęciowym terminu "wydanie decyzji bez podstawy prawnej", zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mieści się wydanie decyzji opartej o sukcesję praw i obowiązków związanych z określonym aktem administracyjnym, w przypadkach, gdy prawodawca tego wyraźnie nie przewidział. Stanowi to bowiem wydanie aktu administracyjnego oznaczającego przeniesienie praw i obowiązków bez umocowania (por. K.M. Ziemski, Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, ZNSA 2009/1, s. 9 i n.) — w niniejszej sprawie zaś żaden przepis, w tym art. 30 § 4 k.p.a. nie pozwalał na przeniesienie uprawnienia do określenia czynszu symbolicznego w stosunku do nieruchomości warszawskiej na nabywców roszczeń dekretowych;
e) w zakresie pojęciowym terminu "wydanie decyzji bez podstawy prawnej" zawartym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mieści się wydanie decyzji w oparciu przepis materialny odnoszący się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie, ponieważ określony skutek prawny może być bowiem zastosowany jedynie do sytuacji określonej w hipotezie normy (patrz. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego) — a art. 7 ust. 1 Dekretu wprost przesądza, że czynsz symboliczny może zostać ustalony wobec przeddekretowego właściciela nieruchomości;
f) tym samym Sąd I instancji powinien, ustalając wzorzec normatywny w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu, stwierdzić, że przepisy te mają zastosowanie do decyzji reprywatyzacyjnej, która określa czynsz symboliczny w stosunku do osób trzecich, które nie były właścicielami lub ich spadkobiercami, a tym samym osób które nie utraciły prawa własności, ani nie partycypowały w kosztach odbudowy budynków;
g) w rezultacie wykonania funkcji kontrolnej przez Sąd I instancji w oparciu o tak ustalony wzorzec normatywny Sąd powinien uznać, że decyzja Komisji odpowiada prawu i oddalić skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Skargę kasacyjną wywiodło także biorące udział w postępowaniu w charakterze uczestnika stowarzyszenie M. w W., które także wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
Sądowi I instancji zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 1 p.p.s.a. przez brak sporządzenia uzasadnienia, które wyjaśniałoby motyw rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a zamiast tego sformułowanie wywodu, które poza częścią tzw. historyczną uzasadnienia:
a) zawiera treści, które w zasadniczej części przeczą sentencji rozstrzygnięcia wyroku;
b) zawiera pozory uzasadnienia działania WSA i jest niezrozumiały;
c) stwarza wrażenie arbitralności i dowolności działania Sądu;
2. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 Dekretu oraz w zw. z art. 238 k.c. i art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 214 u.g.n. w zw. z 52 pkt 3 oraz 53 uchwały XVIII/579/2007 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 8 listopada 2007 r. w sprawie zasad gospodarowania zasobem nieruchomości m.st. Warszawy w zakresie ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za grunty oddawane w użytkowanie wieczyste w trybie i na zasadach określonych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz bonifikaty od opłat rocznych za grunty oddawane w trybie i na zasadach art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: uchwała czynszowa) przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w granicach sprawy, na skutek zignorowania przez WSA faktu, że decyzja reprywatyzacyjna powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż bezpodstawnie ustala czynsz symboliczny i nie ustala wymaganej przepisami prawa opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste;
3. art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 i 54 p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust 1 i 2 Dekretu, art. 232 § 1 k.c., art. 140 i art. 143 k.c. zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 tej ostatniej ustawy przez nienależyte wykonanie obowiązku rozpoznania sprawy w jej granicach na skutek dowolnego uznania przez WSA, w sposób kolidujący z samą treścią uzasadnienia wyroku, że decyzja reprywatyzacyjna nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego ex tunc (stwierdzenie nieważności), pomimo że przedmiotem użytkowania wieczystego jest grunt stanowiący w części drogę wojewódzką, będącą własnością samorządu województwa,
4. art. 134 p.p.s.a, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP na skutek dowolnego uznania przez WSA, że decyzja reprywatyzacyjna nie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, pomimo że narusza zasadę legalizmu, gdyż nakłada na adresata obowiązki i warunki niedopuszczone ustawą m.in. co do zapewnienia właścicielowi drogi znajdującej się na nieruchomości możliwości korzystania z niej, w sytuacji, gdy takie prawo przysługuje właścicielowi drogi wojewódzkiej z ustawy, to jest na mocy przepisów ustawy o drogach publicznych oraz na podstawie przepisów o ochronie własności, co trafnie dostrzegła Komisja;
Il. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 143 k.c. oraz art. 140, art. 232 § 1, art. 46 § 1 k.c. w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 4 pkt 1 tej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przytoczone zarzuty wskazują na wadliwość wydanego wyroku, co powinno skutkować przyjęciem wniosków skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargi kasacyjne nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, Sąd nie jest przy tym związany ich uzasadnieniem.
Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne okazały się uzasadnione, niezależnie od argumentów podanego uzasadnienia. Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o komisji w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. i art. 7 ust. 1 dekretu, a to ze względu na wydanie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 14 września 2011 r. wobec osób, którym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, co stanowiło sprzeczność z art. 7 ust. 1 dekretu i świadczyło o skierowaniu decyzji do osób nie będących stronami postępowania, co spełnia przesłankę nieważności.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.
W powołanym przepisie ustawodawca określił podmioty uprawnione do wnioskowania o przyznanie wymienionych w tym przepisie praw do gruntu nieruchomości warszawskiej objętej skutkami prawnymi dekretu warszawskiego z jednoczesnym wskazaniem, że przyznanie tych praw następuje na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu nieruchomości warszawskiej. Ustawodawca uprawnił zatem dotychczasowego właściciela gruntu, prawnych jego następców będących w posiadaniu gruntu i osoby reprezentujące prawa właściciela, a także w wymienionych w przepisie sytuacjach użytkowników gruntu, do wnioskowania o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, ale przyznanie tych praw następowało na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu.
W rozpatrywanej sprawie przyznanie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej wydanej w 2011 r., co oznacza zastosowanie do tej decyzji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika w konsekwencji zastosowanie do powołanej decyzji art. 28 k.p.a. stanowiącego, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cytowany przepis - w niniejszej sprawie - należy jednak odczytywać przede wszystkim w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, określającego podmiotowy zakres przyznania prawa użytkowania wieczystego, tj. przyznania tego prawa dotychczasowemu właścicielowi. Uwzględniając jednak faktyczne uwarunkowania istniejące w chwili wejścia w życie dekretu, tj. w listopadzie 1945 r. - czas tuż powojenny charakteryzujący się szczególnie ogromem zniszczeń miasta Warszawy i utratą życia przez wielu właścicieli gruntów warszawskich w czasie i na skutek wojny, nie sposób uznać, aby ustawodawca dopuścił przyznanie praw określonych w dekrecie warszawskim wyłącznie żyjącym byłym właścicielom tych gruntów. Przyjęcie literalnej wykładni art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego co do podmiotowego zakresu uprawnionych do uzyskania praw do gruntu warszawskiego, polegające na uznaniu, jakoby uprawnionymi mieliby być tylko żyjący byli właściciele gruntów warszawskich, byłoby bowiem akceptacją w sferze prawnej przede wszystkim faktycznych skutków II wojny światowej i działań okupanta zaistniałych na terenie miasta Warszawy.
Za uprawnionych do uzyskania praw określonych w dekrecie warszawskim należałoby zatem uznać nie tylko byłych właścicieli gruntów warszawskich, ale także ich następców prawnych, identyfikowanych w pierwszej kolejności przez pryzmat przepisów procedury administracyjnej normujących przymiot strony postępowania administracyjnego, skoro przyznanie praw w dekrecie warszawskim następowało i nadal następuje w procedurze administracyjnej.
Należy zatem zwrócić uwagę, że już po dacie wydania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął 10 kwietnia 2024 r. uchwałę I OPS 1/23, zgodnie z którą "stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. z 1945 r. nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowanie ( Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu".
Komisja w dacie wydania zaskarżonej decyzji ani też Sąd I instancji w dacie rozpoznawania skarg nie mogli uwzględnić stanowiska wynikającego z powyższej uchwały, związany jest nim jednak z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. skład obecnie rozpoznający sprawę skargę kasacyjną.
Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że adresaci decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 14 września 2011 r. nie są byłymi właścicielami nieruchomości objętej powołaną decyzją, nie są również spadkobiercami byłych właścicieli. Prezydent m.st. Warszawy przyznał jednak na rzecz tych osób prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów dekretu warszawskiego wywodząc ich uprawnienie do zastosowania wobec nich art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego z umowy zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 8 czerwca 2011 r. o nabyciu udziału w prawach i roszczeniach wynikających z art. 7 ust. 1-4 dekretu warszawskiego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Decyzja dekretowa została zatem skierowana do osób, które nie miały statusu strony w postępowaniu, co spełnia przesłankę jej nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy o komisji w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Jednocześnie w sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., od daty doręczenia decyzji dekretowej do wydania przez Komisję decyzji z 30 czerwca 2020 r. nie upłynęło dziesięć lat, albowiem ostateczność decyzji dekretowej stwierdzono z dniem 23 listopada 2011 r., decyzja nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych, nie doszło na jej podstawie do zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych nie mogły zostać ocenione, jako odnoszące się do kwestii merytorycznych, skoro nie było w sprawie podmiotowych podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dekretu warszawskiego. Należy przy tym wskazać, że wobec stwierdzenia przez Komisję nieważności decyzji dekretowej Prezydenta z 14 września 2011 r., do rozpoznania pozostaje wniosek dekretowy złożony 11 listopada 1948 r.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skarg. Od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżących kasacyjnie odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na okoliczność, która stanowiła o uwzględnieniu skarg kasacyjnych.