I OSK 1314/22

I OSK 1314/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Krzysztof Sobieralski /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2609/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 140 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1, art. 162 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1363
art. 12 ust. 1, 3, 4 pkt 2 i ust. 4f,
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Tezy
Przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana, a nieruchomość stała się zbędna dla realizacji inwestycji drogowej, to bezprzedmiotowa staje się kwestia odszkodowania w rozumieniu art. 12 ust. 4b i 4f specustawy drogowej. Odszkodowanie to stanowi pochodną prawa inwestora do realizacji inwestycji. Przy czym odszkodowanie jest przyznawane za pozbawienie prawa własności nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej, a nie za sam fakt wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.
Jeżeli bezprzedmiotowość procedowania w kwestii odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej pojawi się w toku postępowania prowadzonego w celu ustalenia jego wysokości na podstawie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, to postępowanie to należy umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli natomiast – tak jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – bezprzedmiotowość kwestii odszkodowania pojawiła się po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia jego wysokości, to decyzja ustalająca następczo stała się bezprzedmiotowa i należało stwierdzić jej wygaśnięcie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2609/20 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 października 2020 r. nr 881/O/2020 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2609/20, oddalił skargę K.G., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Wojewody Mazowieckiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 15 października 2020 r., nr 881/O/2020, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.
Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniósł skarżący K.G. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 12 ust. 4f w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości określone w zaskarżonych decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji podlega zwrotowi przez skarżącego mimo, że nieruchomość (działka nr [...]) z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z dniem 30 maja 2012 r. na podstawie decyzji ostatecznej (art. 12 ust. 4 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy) i przez kilka lat była wyłączona spod prawa własności skarżącego, za co przysługuje skarżącemu (jako poprzedniemu właścicielowi) odszkodowanie określone w zaskarżonych decyzjach organu pierwszej i drugiej instancji;
2. art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n." w związku z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej, poprzez ich niezastosowanie mimo, iż w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (działki nr [...]) wobec zmniejszenia się wartości nieruchomości (skarżący wskazywał na szereg zniszczeń na działce po jej wywłaszczeniu) wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie do zwrotu ustalone stosownie pomniejsza się o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu odwoławczego (jak również w oparciu o art. 135 P.p.s.a. decyzji organu pierwszej instancji) mimo naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., w wyniku czego doszło do nierozpoznania istoty sprawy na skutek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej odszkodowanie, mimo że decyzja ta nie stała się bezprzedmiotowa a także jej wygaśnięcie nie leży w interesie ani społecznym, ani tym bardziej interesie skarżącego.
Skarżący kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., poprzez uchylenie w całości decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 października 2020 r., nr 881/O/2020, oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty Przasnyskiego z dnia 20 sierpnia 2020 r., nr RGN.683.3.2.1.2020, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącego. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Stosownie do treści art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f w związku z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej poprzez błędną jego interpretację i uznanie, iż odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości określone w zaskarżonych decyzjach podlega zwrotowi przez skarżącego mimo, że nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność Gminy [...] z dniem 30 maja 2012 r. na podstawie decyzji ostatecznej.
Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że nieruchomość będąca własnością skarżącego, położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. 0,0263 ha, objęta została decyzją Starosty Przasnyskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r., nr 6/2012, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi gminnej w miejscowości [...], gmina [...] - obiekt budowlany [...]. Inwestorem i wnioskodawcą zarazem była Gmina [...] (wniosek z dnia 23 listopada 2011 r.). Decyzją z dnia 30 maja 2012 r., nr 73/2012, Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. Z chwilą doręczenia stronie decyzji Wojewody zezwolenie na realizację inwestycji drogowej uzyskało walor ostateczności.
Decyzją z dnia 8 października 2013 r., nr G.683.3.7.2.2012, Starosta Przasnyski, działając na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości 4 367,00 zł z tytułu pozbawienia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do wypłaty tak ustalonego odszkodowania. Decyzją z dnia 12 listopada 2013 r., nr 750/0/13, Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję Starosty.
Na skutek prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1436/13, oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/13, doszło do uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 30 maja 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej działkę skarżącego. Wojewoda decyzją z dnia 22 lipca 2014 r. uchylił decyzję Starosty Przasnyskiego zezwalającą na realizację inwestycji drogowej w części dotyczącej działki nr [...] i odmówił zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] na działki nr: [...] i [...]; oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na działce nr [...], zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zezwolenie Starosty. Na skutek prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1102/15, oraz prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2442/15, doszło do uchylenia decyzji Wojewody z dnia 22 lipca 2014 r. Następnie Wojewoda decyzją z dnia 16 maja 2016 r. uchylił w całości decyzję Starosty Przasnyskiego z dnia 16 kwietnia 2012 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 15 września 2016 r. Starosta Przasnyski umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestora – Gminy [...] z dnia 23 listopada 2011 r. dotyczący wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wobec wycofania żądania w tej sprawie przez wnioskodawcę. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 28 października 2016 r.
Pismem z dnia 12 maja 2020 r., Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty Przasnyskiego z dnia 8 października 2013 r. w sprawie ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego za pozbawienie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Decyzją z dnia 20 sierpnia 2020 r. Starosta stwierdził wygaśnięcie tej decyzji, a Wojewoda – opisaną na wstępie – decyzją z dnia 15 października 2020 r. utrzymał ją w mocy.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że specustawa drogowa jest ustawą szczególną bo zawiera szczególne, specyficzne regulacje prawne. Przykładem owej odmienności jest - istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy - fakt, iż ustawa ta przewiduje, że kompensacja szkody, powstałej na skutek wywłaszczenia, następuje na podstawie odrębnej decyzji od tej, na podstawie której dochodzi do utraty prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 1 i 3 specustawy drogowej, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i decyzja ta stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Po myśli zaś art. 12 ust. 4 omawianej ustawy, nieruchomości, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Natomiast na zasadzie art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Decyzję ustalającą wysokość takiego odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a ustawy) i ma to on uczynić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy).
Analizując zatem treść powyższych regulacji prawnych zawartych w specustawie drogowej, należy zauważyć, że wprawdzie wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i ustalenie odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości, objętej tym zezwoleniem, są prowadzone w dwóch, odrębnych postępowaniach, ale regulacje te łączą ściśle obowiązek wydania decyzji odszkodowawczej z istnieniem w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zob. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I OSK 517/21, CBOSA). Powyższe zaś ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Na skutek bowiem wydania przez Starostę Przasnyskiego decyzji z dnia 15 września 2016 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek inwestora – Gminy [...] z dnia 23 listopada 2011 r. dotyczący wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wobec wycofania żądania w tej sprawie przez wnioskodawcę, nieruchomość będąca własnością skarżącego, położona w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] o pow. 0,0263 ha w rzeczywistości przestała być nieruchomością, objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z tego więc względu powstała sytuacja, w której konstrukcja przepisów specustawy drogowej, regulujących postępowanie odszkodowawcze, przestała być niejako "kompatybilna" z przepisami tej ustawy, regulującymi utratę własności danej nieruchomości. Ustalając odszkodowanie na podstawie przepisów specustawy drogowej, organ odszkodowawczy musi mieć na uwadze, że wydawana w tym przypadku decyzja ma dotyczyć nieruchomości objętej istniejącą w obrocie prawnym i wywołującą skutek prawny (w postaci odjęcia prawa własności) decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Trzeba bowiem wskazać, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana, a nieruchomość stała się zbędna dla realizacji inwestycji drogowej, to bezprzedmiotowa staje się kwestia odszkodowania w rozumieniu art. 12 ust. 4b i 4f specustawy drogowej. Odszkodowanie to stanowi pochodną prawa inwestora do realizacji inwestycji. Przy czym odszkodowanie jest przyznawane za pozbawienie prawa własności nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej, a nie za sam fakt wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Z tego też powodu należało przyjąć, że zasadnie organy administracji uznały, a Sąd I Instancji to zaakceptował, iż w przedmiotowym stanie faktycznym następczo odpadła przesłanka do ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa własności do nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], gdyż finalnie inwestor wycofał wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej a postępowanie w przedmiocie przeznaczenia tej działki na realizację inwestycji drogowej zostało ostatecznie umorzone. Co więcej, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, nieruchomość zostanie zwrócona skarżącemu w trybie odrębnego postępowania administracyjnego.
Jeżeli bezprzedmiotowość procedowania w kwestii odszkodowania za pozbawienie prawa własności nieruchomości w związku z realizacją inwestycji drogowej pojawi się w toku postępowania prowadzonego w celu ustalenia jego wysokości na podstawie art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, to postępowanie to należy umorzyć w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. Jeżeli natomiast – tak jak w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy – bezprzedmiotowość kwestii odszkodowania pojawiła się po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia jego wysokości, to decyzja ustalająca następczo stała się bezprzedmiotowa i należało stwierdzić jej wygaśnięcie na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika bowiem z okoliczności mających miejsce po wydaniu decyzji, wskazujących na ustanie prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającej wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w wypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 750-751). Jak wyżej wyjaśniono, w rozpoznawanej sprawie doszło do następczej bezprzedmiotowości decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leży w interesie społecznym. Nie do pogodzenia z interesem społecznym byłoby utrzymywanie w mocy skutków prawnych decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele realizacji inwestycji drogowej, gdy inwestycja ta nie została i nie zostanie zrealizowana na skutek uchylenia zezwolenia, a inwestor w efekcie wycofał wniosek o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i nieruchomość może powrócić do skarżącego. Z punktu widzenia oceny legalności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4b w związku z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej nie ma znaczenia okoliczność, że w przeszłości przez pewien okres czasu funkcjonowała w obrocie prawnym ostateczna decyzja w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Z tego względu sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. okazał się niezasadny.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 4a i ust. 5 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio. Powołana regulacja odnosi się do trybu zwrotu przyznanego odszkodowania. Powołany przepis ten nie tworzy podstawy materialnoprawnej rozpoznawanej sprawy i nie był stosowany, zatem nie mógł zostać naruszony. Sprawa nie dotyczyła zwrotu odszkodowania w trybie art. 140 u.g.n., lecz wygaszenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wydanej na podstawie art. 12 ust. 4b w związku z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.