I OSK 1313/21

I OSK 1313/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1038/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S., I. S., I. Ł., K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1038/20 w sprawie ze skargi G. S., I. S., I. Ł., K. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 12 marca 2020 r. nr 688/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza solidarnie na rzecz skarżących kasacyjnie G. S., I. S., I. Ł., K. S. od Wojewody Mazowieckiego kwotę 1308 zł (tysiąc trzysta osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 listopada 2020 r. oddalił skargę G.S., I.S., I.Ł. i K.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 12 marca 2020 r. nr 688/2020 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Decyzją z 12 marca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej jako u.g.n.), Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Legionowskiego z 26 listopada 2019 r. w objętej odwołaniem gminy części co do pkt 1, 2, 3 i 4 dotyczących zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] dzielnicy [...], stanowiącej działki ewidencyjne o numerach: [...], [...], [...] i zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 159 752,00 zł; i orzekł o odmowie zwrotu G.S., I.S., I.Ł., K.S. ww części wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewoda podał, że wnioskiem z 3 marca 1998 r. sprecyzowanym w 2005 r. i rozszerzonym w 2008 r. G.S. wystąpiła o zwrot nieruchomości wywłaszczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] decyzjami z 14 listopada 1977 r., (pow. 56165 m2) i z 4 kwietnia 1978 r. (pow. 66187 m2) w części niewykorzystanej na cel wymieniony w ww. decyzjach wydanych w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej jako ustawa). Przeznaczenie ww gruntów pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] nastąpiło decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie o lokalizacji szczegółowej z 24 kwietnia 1975 r. Decyzjami wywłaszczeniowymi objęte były działki nr [...], [...] i [...], w pozostałej części (co do działki nr [...]) W. i G.S. po wydaniu pierwszej decyzji wywłaszczeniowej zwrócili się o jej wywłaszczenie z uwagi na brak ekonomicznego uzasadnienia dla prowadzenia gospodarstwa na pozostałym terenie. Wniosek ten został uwzględniony i wywłaszczeniem objęto całą nieruchomość poprzedników skarżących.
Po przeprowadzeniu oględzin i dokonaniu konfrontacji z dokumentacją geodezyjną organ ustalił, że część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (działka ewidencyjna nr [...]) jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy, posiada pow. 1,2983 ha, użytki to grunty orne (R), łąki trwałe (Ł), rowy (W), jest nieruchomością niezabudowaną, porośniętą trawą, drzewami i krzewami samosiewami. Część dawnej działki nr [...] z obrębu [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,1698 ha), stanowi własność M., jest niezabudowana z zielenią naturalną i bez uzbrojenia (wg ewidencji grunty orne). Z kolei działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. 0,5947 ha, stanowi własność M., objęta jest użytkiem zurbanizowane tereny niezabudowane (Bp), stanowi teren niezabudowany porośnięty trawą pojedynczymi krzewami i drzewami - po byłym parkingu - przewidzianym jako rezerwa pod metro, a obecnie służący tymczasowo jako zaplecze budowy realizowanej przez dewelopera na sąsiedniej działce.
Organ podał, że cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny a zamierzenie inwestycyjne dotyczyło znacznego obszaru, a przy tym jego realizacja przewidziana była na wiele lat. Wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji ustalała lokalizację zespołu mieszkaniowego - osiedla [...] wraz z towarzyszącym budownictwem na terenie położonym w dzielnicy [...] o powierzchni ca 253 ha, oznaczonym na szkicu sytuacyjnym Nr [...], stanowiącym załącznik - integralną część tej decyzji. W decyzji określono powierzchnię poszczególnych terenów objętych lokalizacją, tereny te zostały opisane i oznaczone na ww. szkicu sytuacyjnym. W dniu 5 listopada 1980r., już po wywłaszczeniu nieruchomości, została wydana decyzja Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu m. st. Warszawy, która ustalała miejsce i warunki realizacji inwestycji oznaczone na załączniku graficznym Nr [...] na terenie położonym w Warszawie [...] osiedla [...]. W decyzji Nr 369/80 opisano i określono literowo powierzchnię poszczególnych terenów objętych lokalizacją, tereny te zostały oznaczone na tym samym szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do poprzedniej decyzji lokalizacyjnej. Z porównania załączników do obu decyzji wynika, że wprowadzone decyzją Nr 369/80 zmiany nie objęły swym zakresem dawnych działek ewidencyjnych o numerach [...], [...] i [...]. Organ podał dalej, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego jest niewątpliwie kategorią bardzo pojemną. Z budową osiedla mieszkaniowego może wiązać się realizacja takiej infrastruktury, która służy jego prawidłowemu funkcjonowaniu i zaspokajaniu towarzyszących zamieszkiwaniu potrzeb mieszkańców. Niewątpliwie osiedle takie powstało - inwestycja rozpoczęła się w roku 1977 i de facto jest realizowana do dnia dzisiejszego. W planach jego budowy, np. na działce nr [...] była rezerwa terenu pod budowę domu emeryta, zaś na działce nr [...] - rezerwa pod tereny metra, a założenia te miały być projektowane i uszczegóławiane w ramach budowy osiedla mieszkaniowego [...] już w trakcie jego realizacji. Zdaniem organu, oznacza to, że nawet w sytuacji gdy na określonym terenie nie powstała konkretnie określona pierwotnie infrastruktura, ocenę realizacji celu zawsze należy odnosić do celu głównego, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Organ wskazał też, że w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Powyższe dotyczy działki nr [...], która była wykorzystywana wcześniej jako parking, a obecnie stanowi zaplecze budowy kolejnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Pozostały teren to z kolei zaplecze pod budowę metra. W tym stanie rzeczy organ przyjął, że nie ma podstaw do zwrotu ww działek, co skutkowało wydaniem decyzji reformatoryjnej.
Decyzję Wojewody w całości zaskarżyli G., I. i K. S. oraz I.Ł.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość w znacznie szerszym zakresie (gdy chodzi o powierzchnię) została wywłaszczona pod budowę ogromnego osiedla mieszkaniowego. Zakres planowanej inwestycji był szacowany na ponad 250 ha. Osiedle to zostało wybudowane i nadal tereny leżące w jego granicach podlegają stopniowemu zagospodarowywaniu. Skoro celem wywłaszczenia była ogólnie określona budowa osiedla mieszkaniowego [...], to rację ma organ gdy twierdzi, że jakiekolwiek zmiany lokalizacyjne dokonywane na przestrzeni lat co do przeznaczenia i wykorzystania spornego terenu w trakcie realizacji tej części osiedla w stosunku do przewidzianej w planie realizacyjnym z połowy lat 70-tych XX wieku powinny być uznane co najwyżej za modyfikację sposobu zagospodarowania terenu, a nie modyfikację celu wywłaszczenia, ten bowiem nadal pozostał ten sam. Teren zielony po istniejącym parkingu, teren na zabezpieczenie budowy stacji metra czy na zabezpieczenie placu budowy, przewidziany przez zmieniany plan realizacyjny w miejsce poprzednio planowanych obiektów, również służy jako element zagospodarowania osiedla jego mieszkańcom i stanowi element zorganizowanej całości. W niniejszej sprawie, osiedle mieszkaniowe, jako inwestycja złożona i wielopłaszczyznowa, powstawała etapami od 1977 r. i niewątpliwie zaistniała już przed 1998 rokiem, terminy ustawowe zostały zatem zachowane. Zmiana planowanego zagospodarowania tej czy innej działki pochodzącej z wielkiego areału gruntu nie może być traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z pierwotnym i głównym celem wywłaszczenia, którym w tym wypadku była ogólnie zakreślona "budowa osiedla mieszkaniowego". Okoliczność, że decyzja lokalizacyjna z 1975r. zakładała pierwotne przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości inaczej niż faktycznie ma to miejsce prawie pół wieku później - nie zmienia ustalenia, iż tereny te, stanowiące chociażby zieleń osiedlową czy rezerwę zieleni - są częścią dużej zorganizowanej całości a więc tego pierwotnie planowanego w latach 70-tych osiedla. Dla wyniku sprawy bez znaczenia pozostaje, że ww działki nie zostały dotychczas zabudowane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący zarzucając Sądowi I instancji:
1) naruszenie art. 181 i 182 § 2 P.p.s.a. przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, choć skarżący nie zrzekli się rozprawy, przeciwnie wnosili o rozpoznanie sprawy na rozprawie /pismo z dnia 4.VIII.2020r./, przez co naruszono przepis art. 183 §. 2 pkt 5 P.p.s.a. bowiem skarżący zostali pozbawieniu możności obrony swych praw nie mając dostępu do Sądu na rozprawie, zwłaszcza wobec braku ustawowego stanu nadzwyczajnego przewidzianego w art. 228 Konstytucji RP który legalizowałby takie ograniczenie prawa dostępu do sądu,
2) naruszenie procedury przez pobieżność kontroli instancyjnej zwłaszcza wobec uznania, jak za własne, wyłożonych przez organ aspektów faktycznych i prawnych i w konsekwencji brak dopatrzenia się naruszenia art. 80 k.p.a. przez Wojewodę, który wskazując na działkę nr [...] podał, że " służy ona obecnie tymczasowo jako zaplecze budowy realizowanej rzez dewelopera na sąsiedniej działce" - co zostało przeoczone i niewyjaśnione : co i z czyjego polecenia robi deweloper na sąsiedniej działce skoro jest ona także chroniona jako wywłaszczona na rzecz Miasta w celu budowy osiedla mieszkaniowego [...], a w rezultacie nieujawnienie przez Wojewodę, że sąsiednia działka czyli nr [...] oraz nr [...] zostały zwrócone wywłaszczonym sąsiadom w ostrej granicy - byłym właścicielom: J.F. i J.C. jako zbędne, oraz że zostały przez nich sprzedane deweloperowi, który już wybudował 15 -piętrowy i 6 -piętrowy budynek. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, miało to istotny wpływ na nietrafny wynik kontroli instancyjnej w której bezkrytycznie powtarzano o zachowanej nienaruszalności wywłaszczonych gruntów pod budowę osiedla [...] i zupełnie pominięto ostatnie zdanie skargi z dnia 16.IV.2020r.:" .. .istotne jest dla naszej sytuacji to, że nie jesteśmy jedynymi którym zwrócono część gruntu wywłaszczonego na budowę osiedla mieszkaniowego [...], a to zupełnie pomija II instancja." Podobnie nietrafne powołanie wykorzystania tego terenu jako parkingu, skoro faktycznie był to dziki spontaniczny parking bez planu, bez infrastruktury, także na działce sąsiedniej zabudowanej przez prywatnego dewelopera, a nie przez Miasto,
3) naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez błędną wykładnię rażąco sprzeczną z powołanym nawet stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13.III.2014r. sygn. P 38/11 bowiem w naszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany ani przed złożeniem wniosku o zwrot, ani dotychczas, a w takiej sytuacji, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego " byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu". Nadto nietrafna interpretacja wyroku NSA z dnia 22.111.2019r. sygn. akt I OSK 127/17 dla wykazania braku podstaw do zwrócenia działki nr [...], bowiem nic z celów wywłaszczenia nie zostało dotychczas zrealizowane na działce nr [...], nic też nie zostało zaplanowane. Powołanie, że " działka nr [...] była wykorzystana jako parking, a obecnie stanowi zaplecze budowy kolejnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego" narusza powagę Sądu skoro był to dziki parking, a obecnie jest to zaplecze prywatnej budowy dewelopera na zwróconych działkach sąsiednich jako zbędnych. Wynajmowanie wywłaszczonych działek na zaplecze obcej budowy, na prywatnym już terenie, nie jest żadnym celem wywłaszczenia. Nie jest to budowa osiedla [...] na wywłaszczonym gruncie, lecz prywatna inwestycja na gruncie zwróconym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 176 w zw. z art.106 § 3 P.p.s.a. wnieśli o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego -3 zdjęć przedstawiających deweloperską zabudowę na sąsiednich przyległych działkach nr [...] , [...] czyli mieszkalny budynek 15 piętrowy i 6 piętrowy u zbiegu ulic [...] i [...] z tablicą reklamową dewelopera "[...]", a nie Miasta o sprzedaży mieszkań w tych budynkach - dla wykazania, że argumentacja Wojewody Mazowieckiego przejęta przez WSA o niezwracaniu wywłaszczonych gruntów na budowę osiedla [...] jest nieprawdziwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Spółdzielnia [...] w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zawartym w niej wnioskiem dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1302 ze zm), dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny ograniczając swoje rozważania do oceny prawidłowości stosowania przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że zarzut naruszenia prawa procesowego może odnieść skutek w przypadku wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wymaga wykazania, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga natomiast wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania skupiają się na wykazaniu braku wyczerpującego rozpatrzenia i oceny przez Sąd I instancji materiału dowodowego w sprawie.
Wadliwość ustaleń, zdaniem skarżącego kasacyjnie, wynika z przyjęcia przez Sąd I instancji za organami administracyjnymi stanowiska o zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia pomimo tego, że działki pozostają niezagospodarowane. Podobnie uzasadniony został przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie (omyłkowo nazwane błędną wykładnią). Należy zwrócić tu uwagę, że wadliwość stanowiska Sądu w tym zakresie, może być zwalczana po skutecznym podważeniu ustaleń stanu faktycznego.
W każdym razie oba podnoszone zarzuty kasacyjne odnoszą się do zakresu koniecznych ustaleń dotyczących sposobu wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia w zależności od tego, jak należało rozumieć ten cel. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 272/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) zakres koniecznych w konkretnej sprawie ustaleń faktycznych zależy od okoliczności stanowiących przesłanki zaistnienia skutków prawnych. W przypadku żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przesłankę taką stanowi stan zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia, zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanki zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia definiuje art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n.
Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. Rozstrzygając sprawy w zakresie zwrotu nieruchomości należy mieć na względzie to, że w przeszłości cel wywłaszczenia nierzadko był ujęty w sposób ogólny. Nie sposób stawiać takich samych wymagań odnośnie określoności celu wywłaszczenia w odniesieniu do aktów przejęcia mienia sprzed kilkudziesięciu jak w odniesieniu do tych, które były dokonywane pod rządami obowiązującej obecnie Konstytucji RP. Nie budzi wątpliwości stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Jak słusznie podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1966/14 (orzeczenia.nsa.gov.pl), fakt ten winien być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej. Brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym, waloru zdarzenia prawnego z zakresu prawa publicznego.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na mocy decyzji z 4 listopada 1977 r. oraz decyzji z 4 kwietnia 1978 r., zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "[...] ", ustaloną w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Pruszkowie z 24 kwietnia 1975 r.
W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości w takim wypadku oprócz decyzji wywłaszczeniowych istotne są też decyzje lokalizacyjne. Oba dokumenty pozwalają na poczynienie ustaleń jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że aby mówić o zbędności terenu na cel wywłaszczenia nie wystarczyło wykazanie niezrealizowania poszczególnych obiektów w wyznaczonych miejscach, zrealizowanie obiektów nieprzewidzianych planem, czy pozostawanie terenów zielonych, czy wolnych od zabudowań.
Oceniając zbędność spornych działek dla celu wywłaszczenia, mieć należało na względzie, że osiedle mieszkaniowe "[...]" to złożona inwestycja, przeznaczona do wykonania na obszarze znacznie przekraczającym powierzchnię spornych działek.
W orzecznictwie przyjmuje się, że w takim przypadku, gdy celem wywłaszczenia była budowa tzw. obiektów stanowiących infrastrukturę złożoną, w tym wieloetapową, która jest realizowana przez dłuższy okres, a w związku z tym może podlegać różnym modyfikacjom, tego rodzaju inwestycja uzasadnia przyjęcie stanowiska, że poszczególne obiekty, wchodzące w skład takiej złożonej lub wieloletniej infrastruktury, stanowią jedynie element owej inwestycji. Dokonując oceny realizacji takiego celu wywłaszczenia nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale ocenę tę należy odnieść do całości zorganizowanego zespołu obiektów składających się na wieloetapową inwestycję. Takie stanowisko prezentowane było zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców (vide np. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2325/16, 20 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 2755/13, 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2768/12, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 850/13 i I OSK 846/13, 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK1044/14, 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1186/15 oraz I OSK 3237/14, czy 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Również Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu.
Za zmianę celu Sąd ten uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Z kolei pojęcie modyfikacji odniósł do zmiany niepociągającej za sobą przeobrażenia jej charakteru.
Kwestie związane z ostatecznym kształtem osiedla mieszkaniowego "[...] " w Lublinie należało więc rozpatrywać stosownie do zmieniających się potrzeb oraz warunków zewnętrznych związanych z późniejszymi zmianami w budownictwie czy też zmianami otoczenia. Oznaczało to oczywiście możliwość rezygnacji z niektórych obiektów czy infrastruktury oraz pojawianie się na ich miejscu innych rozwiązań. Jednak podejmowane na spornych działkach działania bądź zaniechania nie mogły być wynikiem zaprzestania realizacji celu inwestycji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzone w sprawie dowody wykazały, że inwestor nie podjął na spornym obszarze żadnych działań związanych z budową osiedla mieszkaniowego i to przez kilkadziesiąt lat, poczynając od daty wywłaszczenia do chwili obecnej.
Należało więc przyjąć, wbrew stanowisku Sądu I instancji oraz organu odwoławczego, że na analizowanym obszarze nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia.
Z niezakwestionowanych ustaleń wynika, że działka ewidencyjna nr [...] stanowiąc grunty orne (R), łąki trwałe (Ł), rowy (W), nie jest zabudowana, porasta ją trawa, drzewa i krzewy o charakterze zieleni nieurządzonej. Działka ewidencyjna nr [...] jest niezabudowana, porośnięta jest zielenią naturalną, nieurządzoną, tak jak i działka nr [...], która jest również niezabudowana, porośnięta trawą pojedynczymi krzewami i drzewami, stanowiącymi samosiejki. Ostatnia z działek służy tymczasowo jako zaplecze budowy realizowanej przez prywatnego dewelopera na sąsiedniej działce.
Uzasadniony okazał się więc zarzut naruszenia przez organy art. 80 k.p.a na skutek błędnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.
Zaznaczenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia wziął pod uwagę nie tylko stopień zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale także całego zorganizowanego zespołu obiektów, składających się osiedle mieszkaniowe "[...]". Jak bowiem zaznaczono już w niniejszym uzasadnieniu gdy celem wywłaszczenia by budowa osiedla mieszkaniowego, to ocena realizacji jego wykonania winna być dokonywana przez pryzmat osiedla traktowanego jako swego rodzaju mikroorganizm urbanizacyjny, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców.
Ze zgromadzonych w sprawie materiałów nie wynika, by brak jakichkolwiek działań inwestycyjnych na spornym obszarze był zaplanowany, związany z wieloetapowością tej inwestycji. Uznanie za realizację celu wywłaszczenia istnienie na spornym obszarze terenów zielonych, czy infrastruktury parkingowej, byłoby możliwe wyłącznie wówczas, gdyby stanowiło wynik zorganizowanej działalności właściciela terenu, pozostającej w powiązaniu z funkcjonowaniem istniejącej zabudowy, stanowiącej część osiedla mieszkaniowego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.
Przyjęta w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna - zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej.
W świetle powyższych rozważań usprawiedliwiony okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 137 u.g.n. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego wadliwe zastosowanie.
Mając na względzie fakt, że istota badanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona orzec należało jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a oraz art. 200 P.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, w tym przyjętą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów co do niezrealizowania na spornym obszarze celu wywłaszczenia.