I OSK 1312/22

I OSK 1312/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka
Monika Nowicka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1225/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2040
art.1 ust.1, art.1 ust.2 pkt 2 i pkt 3, art.1a, art.4 ust.1 pkt 3 , art.4 ust.3 i ust.5
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - t.j.
Sentencja
Dnia 30 czerwca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [A] w X. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni [A] w X. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 marca 2021 r. nr KOC/198/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółdzielni [A] w X. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1225/21 oddalił skargę Spółdzielni [A] z siedzibą w X. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 26 marca 2021 r. nr KOC/198/Zs/21 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Spółdzielnia [A] z siedzibą w X. (powoływana dalej również jako "Spółdzielnia") we wniosku z 2 stycznia 2019 r. wystąpiła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu, ustanowione dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [A]/[B]/[C], [D], oznaczonej jako działki o numerach: [1], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], przekształciło się w prawo własności.
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z 30 listopada 2020 r. znak UD-IV-WNI- H.6826.41.2019.KOK odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni, postanowieniem z 26 marca 2021 r. nr KOC/198/Zs/21 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Sąd I instancji skargę oddalił.
Sąd I instancji podzielił ocenę organów, że w odniesieniu do nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż nieruchomości tej nie można uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 2040).
Sąd I instancji podał, że wniosek skarżącej Spółdzielni o przekształcenie dotyczył nieruchomości składającej się z czternastu działek ewidencyjnych o łącznej powierzchni 1,0226 ha (księga wieczysta nr [...]), w tym działki nr [1] o pow. 2 914 m2. Z powołanej księgi wynika, że działka nr [1] jest w niej oznaczona jako tereny różne ("Tr"). Identyczne oznaczenie zawierają również wpisy w znajdującej się w aktach sprawy ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla przedmiotowej działki. Z kolei, ze znajdującego się w aktach sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że funkcją przedmiotowej działki (oznaczonej w tym planie symbolem "[...]") jest ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż [...].
Sąd I instancji stwierdził, że jak trafnie podniósł organ odwoławczy, w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. nie zdefiniowano pojęcia nieruchomości. Zatem, do tej definicji należy stosować art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", zgodnie z którym "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". Z kolei, stosownie do art. 24 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Sąd I instancji podzielił pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13 (publ. OSNC 2013/9/108), że uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, a względy systemowe sprzeciwiają się przypisywaniu pojęciu nieruchomości gruntowej innego znaczenia w obrębie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 46 § 1 K.c.
W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, że wymieniona obok innych działek w księdze wieczystej działka nr [1] stanowi jedynie część gruntu w rozumieniu art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Zatem, sama okoliczność braku zabudowy powołanej działki nie stanowi przeszkody do przekształcenia nieruchomości. Taką przeszkodę stanowią jednak przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że funkcją działki nr [1] (oznaczonej w planie symbolem "[...]") jest ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż [...]. Z uwagi na powyższe, części przedmiotowej nieruchomości nie można uznać za "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe". Tym samym, nie można stwierdzić, że nieruchomość ta podlega przekształceniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
W ocenie Sądu I instancji, na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu podniesiona przez Spółdzielnię argumentacja o faktycznym posadowieniu na wyżej wymienionej części nieruchomości (to jest działce nr [1]) terenu zielonego, boiska i placu zabaw dla dzieci, czy zbiorników (zagłębień) służących zbieraniu wód opadowych z ulic [E], [D] i [C], a także o pominięciu przez organy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ustaleń zawartych w posiadanych dokumentach (operatach szacunkowych), dotyczących mieszkalnego charakteru przedmiotowej nieruchomości.
Sąd I instancji podkreślił, że zaświadczenie jest aktem wiedzy organu i potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu na podstawie posiadanych danych. Przy tym, pojęcie danych znajdujących się w posiadaniu organu musi być interpretowane ściśle. Nie są to nowe informacje zebrane przez organ w postępowaniu, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., ani też oceny oparte o orzeczenia sądowe i dokumenty innych organów. Co do zasady, nie są to również dane dostarczone właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie.
Z tego względu, Sąd I instancji uznał za niezasadne, podniesione w skardze i piśmie procesowym z 12 lipca 2021 r., zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 5 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w związku z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.b.", oraz art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", a także przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 217 i art. 218 K.p.a.
Ponadto, Sąd I instancji nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", dowodu z aktu notarialnego z [...] stycznia 1984 r. oraz operatu szacunkowego z 30 września 2016 r. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Powołane przez skarżącą dokumenty znajdują się w tych aktach, a więc przeprowadzenie dowodu ze zgromadzonych w nich dokumentów jest zbędne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółdzielnia [A] z siedzibą w X. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w związku z art. 3 pkt 9 P.b. przez ich błędną wykładnię, wyrażającą się w pominięciu ustawowej definicji urządzeń budowlanych, przez które to urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, co skutkowało niezakwalifikowaniem wszelkich położonych na danej nieruchomości urządzeń jako potrzebnych do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych;
b) art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. przez błędną wykładnię definicji "gruntu" i "nieruchomości";
c) art. 21 ust. 1 P.g.k. przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i ustalenie, że o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami decydują funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków, pomimo tego że art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określa jasno, które grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe i ustawa nie odsyła do innych przepisów, aby ustalić jakie to są grunty (zabudowane na cele mieszkaniowe),
co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji za prawidłową odmowę wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla Spółdzielni;
1) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem istotnej części sprawy, to znaczy niewzięcie pod uwagę przy orzekaniu istotnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, to jest operatu szacunkowego z 30 września 2016 r. oraz aktu notarialnego z [...] stycznia 1984 r., a także wszelkich znajdujących się w posiadaniu organu oraz Spółdzielni planów, decyzji i inwentaryzacji powykonawczej, które potwierdzają, że na działkach gruntu, co do których Spółdzielnia stara się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, znajdują się urządzenia infrastruktury (budowlane), służące funkcjom mieszkaniowym wszystkich budynków mieszkalnych na całej nieruchomości, i które potwierdzają wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe, co ma kluczowe znaczenie dla orzeczenia w niniejszej sprawie;
b) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak rozpatrzenia przez Sąd I instancji zarzutów skargi i brak odniesienia się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia:
a. art. 6 K.p.a. (przez organy I i II instancji) przez niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie wszystkich niezbędnych w niniejszej sprawie przepisów prawa oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zasad stosowania ustawy;
b. art. 7 K.p.a. (przez organy I i II instancji) przez niepodjęcie przez organy wszelkich czynności, tak faktycznych jak i prawnych, to jest niezbadanie stanu faktycznego sprawy i wszelkiej dostępnej dokumentacji w sprawie, wyjaśnienia wszelkich ewentualnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do wydania postanowienia niezgodnego ze stanem faktycznym oraz załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;
c. art. 7a K.p.a. przez brak rozpatrzenia i uwzględnienia przez Sąd I instancji z urzędu naruszenia postępowania dokonanego przez organy I i II instancji, a polegającego na niezastosowaniu zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych, o której mowa w art. 7a K.p.a., na korzyść strony, co doprowadziło do podjęcia niekorzystnego dla Spółdzielni rozstrzygnięcia;
c) "art. 141 § 1 P.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej, na której Sąd oparł niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu wyroku niezgodność sentencji zaskarżonego wyroku z treścią jego uzasadnienia rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącego w skardze skierowanej do Sądu I instancji, w szczególności dotyczących naruszenia prawa materialnego polegających na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu";
d) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez:
a. nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez Spółdzielnię w skardze, w szczególności dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
b. brak wyjaśnienia podstawy prawnej, na której Sąd I instancji oparł niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu wyroku istotnych dla sprawy materiałów dowodowych, znajdujących się w aktach sprawy (to jest aktu notarialnego i operatu szacunkowego);
c. brak wyjaśnienia podstawy prawnej, na której Sąd I instancji oparł twierdzenie, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu i dlaczego nie można nieruchomości uznać za "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe" w rozumieniu przepisów ustawy; z 2018 r.;
d. brak wyjaśnienia podstaw prawnych nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutów naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w związku z art. 3 pkt 9 P.b. oraz art. 21 ust. 1 P.g.k.;
e) art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (to jest naruszeniem art. 6, art. 7, art. 7a, art. 217 i art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z 2018 r. w związku z art. 3 pkt 9 P.b., art. 21 ust. 1 P.g.k.), a także z naruszeniem prawa procesowego ("w zakresie opisanym w ppkt a, b, c, d powyżej"), co powinno stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jak zwróciła uwagę wnosząca skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami nie decydują funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków (mimo że art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określa jasno, które grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe i ustawa nie odsyła do innych przepisów w tym celu), co stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 P.g.k. Zatem, w opinii wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 21 ust. 1 P.g.k. uznając, tak jak organy I i II instancji, że podstawą kwalifikacji budynku (gruntu) i przeznaczenia na cele mieszkaniowe jest zapis w ewidencji.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, w niniejszej sprawie nie należy jednak stosować się do art. 21 ust. 1 P.g.k. a do zasad ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., procedury administracyjnej i jej zasad w ustalaniu faktów i podstaw dla wydania zaświadczenia (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), a także brać pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie podstaw ustalania faktów będących podstawą wydania zaświadczenia na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie zauważył również błędnego niezastosowania przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w powiązaniu z treścią art. 3 pkt 9 P.b. W ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. brak jest definicji "urządzeń budowlanych", pomimo że w art. 1 ust. 2 pkt 3 tej ustawy ustawodawca dopuszcza możliwość przekształcenia gruntów zabudowanych urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Dlatego, w niniejszej sprawie, w ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, należało posiłkować się definicją "urządzeń budowlanych" zawartą w art. 3 pkt 9 P.b., na co zwrócono uwagę już w skardze.
W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze jak i Sąd, przedstawili uzasadnienie jedynie w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [1], ale nie odnieśli się do pozostałych działek (chociaż to właśnie na pozostałych działkach zlokalizowano urządzenia infrastruktury pozwalające spełnić budynkom mieszkalnym ich mieszkaniową rolę), stanowiących wraz z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi zorganizowaną, funkcjonalną całość mieszkaniową.
Jak podała wnosząca skargę kasacyjną, w ocenie Sądu I instancji, przeszkodę w przekształceniu stanowi fakt, że na działce nr [1], wchodzącej w skład nieruchomości, znajduje się ciąg pieszo-rowerowy wzdłuż [...]. Z tego względu Sąd I instancji stwierdził, że działki nr [1] nie można uznać za "grunt zabudowany na cele mieszkaniowe", mimo posadowienia jednocześnie na działce nr [1] zbiorników służących zbieraniu wód opadowych z terenu nieruchomości, a także placu zabaw, boiska i terenu zielonego. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła jednak uwagę, że Sąd I instancji przyjął definicję nieruchomości jako powierzchnię ziemi objętą jedną księgą wieczystą, ale jednocześnie pominął strukturalną i funkcjonalną całość, na którą składają się poszczególne działki objęte daną księgą wieczystą.
Sąd I instancji powielił błędną interpretację organu, opartą na wzięciu pod uwagę wyrwanego z kontekstu zapisu planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego opisu działki na [1]. Jak wynika z [...] uchwały Rady Gminy Warszawa-[...] z [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych w całości pod budownictwo mieszkaniowe.
Wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła też Sądowi I instancji, że wydał wyrok z pominięciem istotnej części akt sprawy, to znaczy nie wziął pod uwagę wymienionych w skardze dokumentów (aktu notarialnego oraz operatu szacunkowego, a także wszelkich znajdujących się w posiadaniu organu oraz Spółdzielni planów, decyzji i inwentaryzacji powykonawczej), wskazujących że na działkach gruntu, co do którego Spółdzielnia stara się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, znajdują się urządzenia infrastruktury (budowlane), służące funkcjom mieszkalnym wszystkich budynków mieszkalnych na całej nieruchomości, a które potwierdzają wykorzystanie nieruchomości na cele mieszkaniowe. Ma to istotne znaczenie w sprawie, ponieważ dotyczy przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w całości na cele mieszkaniowe, podczas gdy brak jest innych dowodów (w tym dokumentów) podważających ten stan rzeczy.
Zatem, orzeczenie Sądu I instancji stoi w sprzeczności z treścią aktu notarialnego, operatu szacunkowego i innych dokumentów, w których jasno zapisane są cele mieszkaniowe nieruchomości, jak i z planem zagospodarowania przestrzennego, który uznaje nieruchomość i składające się na nią działki za przeznaczone na cele mieszkaniowe.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie rozpatrzył zarzutów Spółdzielni zawartych w skardze. Ponadto, Sąd I instancji powinien był nawet z urzędu uwzględnić naruszenie przez organy art. 7a K.p.a. i brak rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony, co doprowadziło do niekorzystnego dla Spółdzielni rozstrzygnięcia.
Jak zauważyła wnosząca skargę kasacyjną, Prezydent m.st. Warszawy nie uwzględnił posiadanych dokumentów, a organ II instancji (a następnie Sąd I instancji) nie uznał tego za naruszenie przepisów postępowania. Tymczasem, jak wynika z art. 218 § 1 K.p.a. powinien był wziąć pod uwagę dokumenty szczegółowo opisane w skardze. W opinii wnoszącej skargę kasacyjną, zarówno operat szacunkowy jak i akt notarialny potwierdzają fakty lub stan prawny wynikający z danych znajdujących się w dokumentach, będących w posiadanych przez organ aktach sprawy.
Spółdzielnia zwróciła uwagę, że jak wynika z orzecznictwa, powinny być wzięte pod uwagę wszystkie dokumenty posiadane przez wydający zaświadczenie organ, a wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy z 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji (por. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. akt I OSK 181/20). Z tego względu, pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy stanowiło uchybienie organów i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji.
Spółdzielnia podkreśliła, że w momencie wydawania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, dokumentacja akt sprawy była znana organowi. Dokumentacja ta była spójna i w sposób niepozostawiający wątpliwości określała przeznaczenie gruntów działek na cele mieszkaniowe.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji bez żadnego uzasadnienia pominął w uzasadnieniu podniesiony przez Spółdzielnię zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest [...] uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez niewzięcie pod uwagę, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach przeznaczonych w całości pod budownictwo mieszkaniowe.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy kasacyjne.
Oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. (pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej) jest niezrozumiały w kontekście zarzucanych uchybień w sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku i brzmienia tego przepisu, który stanowi, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. Tym bardziej, że w skardze kasacyjnej odrębnie został podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dotyczący prawidłowości sporządzenia uzasadnienia.
Nie mógł także odnieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia sformułowany w punkcie 2 lit. e skargi kasacyjnej dotyczący art. 151 P.p.s.a., którego naruszenia autor skargi kasacyjnej upatruje w oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego (to jest naruszeniem art. 6, art. 7, art. 7a, art. 217 i art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., art. 1 ust. 1 i 2, art. 1a oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. w związku z art. 3 pkt 9 P.b., art. 21 ust. 1 P.g.k.), a także z naruszeniem prawa procesowego ("w zakresie opisanym w ppkt a, b, c, d powyżej"), co powinno stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.
Sposób sformułowania tego zarzutu jest niepoprawny. W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 P.p.s.a. statuuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21 lutego 2005 r. sygn. akt GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 672, nb 5, 6) bądź zbędne dublowanie, gdy prawidłowe było zgłoszenie zarzutów w ramach jednej z podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2025/14, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Ponadto, w świetle art. 174 P.p.s.a., tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał naruszyć Sąd I instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził NSA, por.m.in. wyroki NSA: z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1057/11, czy z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II FSK 1053/10). Jest możliwe, że kilka przepisów może tworzyć określoną normę prawną, ale wówczas zarzut skonstruowany z kilku przepisów musi wskazywać, że tworzą one właśnie taką normę prawną, jaka jest jej treść, i w jaki sposób taka norma została naruszona (zob. wyrok NSA z 6 września 2023 r. sygn. akt I OSK 89/23). Zarzut skonstruowany tak, jak w niniejszej skardze kasacyjnej, każe jedynie domyślać się jaka jest norma prawna wynikająca z powołanych przepisów, co uniemożliwia precyzyjne odniesienie się do nich.
Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, a zatem co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.
Trafnie organy administracyjne wywodziły, że prawnie niedopuszczalne jest, aby nieruchomość składająca się z kilku działek ewidencyjnych była przedmiotem różnorodnych praw. Dlatego w sytuacji, gdy część działek nie spełnia warunków ustawowych, prawo użytkowania wieczystego całej nieruchomości nie może podlegać przekształceniu we własność. Jedna nieruchomość ujawniona w danej (jednej) księdze wieczystej nie może mieć bowiem różnych tytułów właścicielskich (użytkowania wieczystego i własności).
Zasadnie też w tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał, że definicję określenia "nieruchomość" zawiera art. 46 § 1 K.c., który stanowi, że nieruchomość jest częścią powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności (grunt), jak również budynek trwale z gruntem związany lub część takiego budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią one odrębny od gruntu przedmiot własności. W konsekwencji, skoro księga wieczysta prowadzona jest dla nieruchomości to bez wzglądu na ilość działek ewidencyjnych, wchodzących w skład takiej nieruchomości, konieczne jest, aby tytuł prawny do tych wszystkich działek geodezyjnych był jeden i ten sam - użytkowanie wieczyste albo własność.
Przy czym orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w pełni jednolite w wykładaniu pojęcia nieruchomości na tle przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W jednych orzeczeniach pojęcie to było wykładane w sposób tożsamy z rozumieniem go przez prawo cywilne i przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece i w orzeczeniach tych składy orzekające odwoływały się najczęściej do treści uchwały Sądu Najwyższego z 21 marca 2013 r. sygn. akt III CZP 8/13 (publ. OSNC 2013/9/108), a która - jako koncepcję dominującą w orzecznictwie Sądu Najwyższego - przyjmowała zasadę o pierwszeństwie wieczystoksięgowego modelu nieruchomości, czyli w myśl której nieruchomością jest część powierzchni ziemskiej, dla której urządzono księgę wieczystą, natomiast w braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowiły jedną nieruchomość. W innych natomiast orzeczeniach (wydawanych zresztą coraz częściej) przyjmowano – na tle przepisów omawianej ustawy - tzw. funkcjonalne rozumienie pojęcia nieruchomości.
Powyższa rozbieżność orzecznictwa nie ma jednak w niniejszym przypadku znaczenia. Nawet bowiem, gdyby przyjąć, że (z uwagi na cel ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.) określenie "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" należy rozumieć funkcjonalnie a nie w sposób wieczystoksięgowy, to okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na wymóg by przedmiotowe przekształcenie praw musiało zawsze dotyczyć nie poszczególnych działek ewidencyjnych (wchodzących w skład różnych nieruchomości w ujęciu wieczystoksięgowym), a jednej lub więcej nieruchomości (w ujęciu wieczystoksięgowym). Koncepcja nieruchomości w ujęciu funkcjonalnym obejmuje bowiem zawsze grunt zabudowany budynkami mieszkalnymi i wyodrębniony przez założenie księgi wieczystej oraz grunt pozostający w użytkowaniu wieczystym, który nie był zabudowany budynkami mieszkalnymi, jeżeli był związany funkcjonalnie z gruntem zabudowanym, ale jednocześnie posiadał urządzoną własną księgę wieczystą. Zawsze przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - musi dotyczyć tylko sytuacji, w której przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności odnosi się do całości gruntu objętego określoną księgą wieczystą.
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej o przekształcenie dotyczył nieruchomości składającej się z czternastu działek ewidencyjnych o łącznej pow. 1,0226 ha, objętej jedną księgą wieczystą nr [...]. Powyższa rozbieżność w orzecznictwie, czy określenie "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" należy rozumieć funkcjonalnie, czy w sposób wieczystoksięgowy, traci więc na znaczeniu w okolicznościach tej sprawy.
W niniejszej sprawie natomiast Sąd I instancji uznał, że nieruchomości powyższej nie można uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., ze względu na wchodzącą w skład tej nieruchomości działkę nr [1]. Sąd przyjął, że działka ta stanowi część gruntu w rozumieniu art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że okoliczność braku zabudowy tej działki nie stanowi przeszkody do przekształcenia nieruchomości. Taką jednak przeszkodę stanowią przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym wskazano, że funkcją działki nr [1] (oznaczonej w planie symbolem "[...]") jest ciąg pieszo–rowerowy, wzdłuż [...]. W powyższym zakresie, części przedmiotowej nieruchomości nie można zatem uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe. Tym samym, Sąd I instancji uznał, że cała nieruchomość nie może podlegać przekształceniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.
Skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia nie zgadzając się z tym stanowiskiem Sądu I instancji wskazała, że nieprawidłowe jest przyjęcie, że o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami decydują funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków, skoro art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. określa jasno, które grunty są zabudowane na cele mieszkaniowe i ustawa nie odsyła do innych przepisów, aby ustalić jakie są to grunty (zabudowane na cele mieszkaniowe).
Odnosząc się do przedstawionego problemu, należy przypomnieć, że w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:
1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub
2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub
3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych, czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy. (patrz. szerz. Ł. Sanakiewicz Art. 1 w: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019.).
Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie, na jakiej podstawie należy ustalić, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, to co do zasady – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 P.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 P.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Wydaje się, że przepis ten wprowadza jako zasadę związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy. Innymi słowy dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku powinna mieć zatem pierwszeństwo przy ustalaniu przesłanek warunkujących przekształcenie.
W praktyce wątpliwości co do zakresu tego związania mogą powstać w przypadku kolizji między stanem faktycznym nieruchomości a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy do tej ewidencji oraz powiązanej z nią kartoteki budynków, o której mowa w § 36a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), czy poprzednio obowiązującego § 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r poz. 393), często są bowiem wpisami historycznymi, nieuwzględniającymi niejednokrotnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu, czy też zmian stanu prawnego wynikających z kolejnych nowelizacji przepisów ustawowych. W takich sytuacjach należy dopuścić odstępstwo od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (Ł. Sanakiewicz w cyt. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe...)
Również w orzecznictwie można spotkać się ze stanowiskiem, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu (wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 793/21). W orzecznictwie wskazuje się również, że odstępstwo to może mieć miejsce m.in. jeżeli informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów. W tym wypadku takim rejestrem będą księgi wieczyste (wyrok NSA z 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1930/12).
Na etapie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ nie może jednak odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (cyt. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 793/21).
Dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów komentowanej ustawy nie mają jednak żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcje budynków ujawnione w księgach wieczystych mogą mieć natomiast znaczenie jedynie pomocnicze, w sytuacji gdy w konkretnym przypadku przesłanki do przekształcenia nie będą mogły zostać ustalone przy wykorzystaniu innych dokumentów i rejestrów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia (Ł. Sanakiewicz w cyt. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe...).
Reasumując, wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Oceniając spełnienie przesłanek, należy uwzględnić także prawomocne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wpływające na funkcję budynku znajdującego się na nieruchomości. Takimi decyzjami będą w szczególności decyzja o pozwoleniu na użytkowanie czy decyzja o pozwoleniu na budowę.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji, należało uznać za błędne stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ocenę organu odwoławczego, że jedyną przeszkodą w przekształceniu były przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którymi funkcją działki nr [1] (oznaczonej w planie symbolem "[...]") jest ciąg pieszo–rowerowy, wzdłuż [...]. W powyższym zakresie – zdaniem Sądu I instancji - części przedmiotowej nieruchomości nie można było uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe.
Wychodząc z takiego założenia, Sąd I instancji pozostawił poza zakresem orzekania ustalenie, czy działka nr [1] może stanowić strukturalną i funkcjonalną całość służącą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Nie można było przyznać racji Sądowi I instancji, że na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogła mieć wpływu podniesiona w skardze argumentacja o faktycznym posadowieniu na ww. części nieruchomości (tj. działce nr [1]) terenu zielonego, boiska i placu zabaw dla dzieci czy zbiorników (zagłębień) służących zbieraniu wód opadowych z ulic [E], [D] i [C], a także pominięciu przez organy, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 218 K.p.a., ustaleń zawartych w posiadanych dokumentach dotyczących charakteru przedmiotowej nieruchomości, z zastrzeżeniem powyższych rozważań. Dodać trzeba, że niewątpliwie przeszkodą w przekształceniu byłoby posadowienie na przedmajowej działce ciągu pieszo–rowerowego wzdłuż [...], przeznaczonego do użytku publicznego albo – na co wskazał organ I instancji – okoliczność, że działka ta stanowi fragment [...].
Poza zakresem rozważania Sądu I instancji znalazły się także ustalenia organów odnośnie do wchodzących w skład przedmiotowej nieruchomości działek nr [...] i nr [...], co do których organy ustaliły, że stanowią one ulice dojazdowe, przy czym nie stanowią one dróg publicznych.
Ocena w powyższym zakresie ma istotne znaczenie, jeśli uwzględni się, że – jak ustaliły organy administracyjne – przedmiotowa nieruchomość w innej części jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i spełniony został warunek nieprzekroczenia 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków o charakterze innym niż mieszkalny przez inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane położone na przedmiotowej nieruchomości (art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.).
W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że intencją ustawodawcy było, aby przekształceniu podlegały również nieruchomości gruntowe o niejednolitej zabudowie. Normatywnym wyrazem tej intencji jest treść art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. dopuszczającego przekształcenie w sytuacji, gdy na nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym lub wielorodzinnym znajdują się także budynki gospodarcze, garaże, a także inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, umożliwiające prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych.
Analizując ten przepis, należy zwrócić uwagę na dwa podstawowe aspekty. Po pierwsze, wskazane obiekty muszą znajdować się na tej samej nieruchomości co budynek mieszkalny, a co za tym idzie muszą dzielić jej los prawny. Po drugie, z punktu widzenia treści tego przepisu istotny jest związek funkcjonalny pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez te obiekty. Jeżeli taki związek nie istnieje, przekształcenie nie nastąpi.
Przepis ten, ze względu na swój wyjątkowy charakter, powinien być interpretowany ściśle. Tym samym w sytuacji, gdy na nieruchomości będą występowały odrębne obiekty budowlane o funkcji mieszanej, taka nieruchomość nie podlega przekształceniu. Aby przekształcenie nastąpiło, koniecznym będzie dokonanie podziału nieruchomości w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. i założenia dla tak powstałej nieruchomości nowej księgi wieczystej lub wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej gruntu niespełniającego warunków, o których mowa w art. 1 ust. 2.
Warto dodatkowo przywołać wyrok NSA z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I OSK 1386/23, w którym wyjaśniono, że w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. początkowo przyjęto założenie, że warunkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest zabudowanie nieruchomości wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub tymi budynkami wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy), dalsze możliwości przekształcenia zostały też zawarte w art. 2 tej ustawy. Kolejno ustawa z dnia 20 lipca 2028 r. została znowelizowana ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309). Nowelą tą została zmodyfikowana dotychczasowa treść art. 2 omawianej ustawy, a ponadto dodano do ustawy przekształceniowej regulację zawartą w art. 1a. Aktualnie więc przepisy omawianej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Dodać też w tym miejscu trzeba, że z uwagi na treść art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., Sąd Najwyższy wydał w dniu 28 września 2021 r. postanowienie w sprawie o sygnaturze akt I CSKP 3443/21, w którego uzasadnieniu wyjaśnił, że po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. istniała wprawdzie wątpliwość co do przysługiwania użytkownikowi wieczystemu uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej. Na usunięcie tej wątpliwości pozwoliła jednak w/w ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Znowelizowała ona bowiem ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. w ten sposób, że z mocą wsteczną, od 1 stycznia 2019 r., przyznano użytkownikowi wieczystemu oraz m.in. zarządowi spółdzielni mieszkaniowej (art. 2 ust. 1b) legitymację do złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej. Wniosek o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej może też złożyć zarząd wspólnoty mieszkaniowej lub zarządca, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną (art. 2 ust. 1b cyt. ustawy).
Odniesienia wymaga jeszcze kwestia zakresu postępowanie wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 § 2 K.p.a. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędne jest bowiem wydanie przez właściwy organ zaświadczenia (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o z dnia 20 lipca 2018 r.). W przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zostało uregulowane postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Przepisy te będą miały zastosowanie przy wydawaniu zaświadczeń, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie.
W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (zob. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60-61). Artykuł 218 § 2 K.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218). Zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 475/19 wskazał, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. (...). Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego.
Niezależnie od zasadniczej roli jaka przypisuje się w tym postępowaniu danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Zakres takiego postępowania wyjaśniającego będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, https://sip.lex.pl, Komentarz do art. 218; dostęp: 2025-06-30; podobnie wyrok NSA z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1836/16). To potwierdzenie na podstawie akt sprawy nie musi dotyczyć koniecznie akt znajdujących się w fizycznym posiadaniu organu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 maja 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 212/24).
To ostatnio przywołane stanowisko należy podzielić.
Wobec powyższego skuteczne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 K.p.a. Pomimo tego, że niniejsze postępowanie – jako, że dotyczyło wydawania zaświadczenia - było prowadzone na podstawie art. 217 – art. 220 K.p.a., to jednak w jego ramach powinny być stosowane zasady ogólne Kodeksu (por. wyrok NSA z 10 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 733/09: "W sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a."; podobnie wyrok WSA w Krakowie z 3 września 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 967/24; M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 218, https://sip.lex.pl, dostęp: 2025-06-30).
Za skuteczne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego należało uznać za przedwczesne, skoro ocena Sądu i instancji nie była kompleksowa.
Niezasadnie natomiast zarzucono naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7a K.p.a. W unormowaniu art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
W ponownym postępowaniu Sąd I instancji dokona oceny przesłanki warunkującej przekształcenie według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego z pominięciem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzeczą Sądu I instancji będzie odnieść się do zarzutów skargi w kontekście przedstawionej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 3 i art. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. i związku funkcjonalnego pomiędzy korzystaniem z budynków mieszkalnych a funkcją realizowaną przez obiekty znajdujące się na działce nr [1].
Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.