I OSK 1310/06

I OSK 1310/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-08-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Jaśkowska /przewodniczący/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 895/05 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2006-01-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 1948 nr 35 poz 240
art. 13, 5
Ustawa z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 136 ust 3, art. 137,  art. 216 ust 2 pkt 1, art. 216 ust 2 pkt 1, art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. B. oraz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 895/05 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta B. i Spółdzielni R.U.B. i I. "R." na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza solidarnie od Prezydenta Miasta B. i Spółdzielni R.U.B. i I. "R." w B. na rzecz W. B. kwotę 280 zł /dwieście osiemdziesiąt złotych/ i na rzecz Wojewody Kujawsko- Pomorskiego kwotę 280 zł /dwieście osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 895/05, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta B. i Spółdzielni R.U.B. i I. "R." w B., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 16 maja 2005 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją Starosty T. z 16 maja 2005 r. orzeczono o nieodpłatnym zwrocie na rzecz W. B. nieruchomości położonej w B. przy ul. W., składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 0,3190 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] na rzecz Gminy Bydgoszcz. Wymienione działki przed podziałem zostały nieodpłatnie przeniesione na rzecz Skarbu Państwa przez F. S. z przeznaczeniem na cele przyszłej polityki terenowej, umową notarialną z 14 lutego 1963 r. Po podziale geodezyjnym oznaczone działki przekazane zostały decyzją Zarządu Gospodarki Terenami z 25 stycznia 1984 r. w użytkowanie Spółdzielni U.B. i I. w B., z przeznaczeniem na budowę bazy Spółdzielni. Użytkownik wybudował obiekty bazy. Umową z 4 grudnia 1995 r. grunty oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni R.U.B. i I. "R.". Wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 19 listopada 2003 r. stwierdzono nieważność umowy notarialnej ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego gruntów i własności budynków na rzecz Spółdzielni, co spowodowało, po uprzednich próbach odzyskania nieruchomości, ponowne wystąpienie z wnioskiem. W dniu 3 lutego 2005 r. Starosta T. orzekł o zwrocie wskazanych nieruchomości na rzecz W. B.
Wskutek wniesienia odwołania przez Prezydenta B. i Spółdzielnię R.U.B. i I. "R." w B., Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję Starosty T. z 3 lutego 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wadliwość postępowania polegała na formalnych błędach w gromadzeniu materiału dowodowego przez przyjęcie do oceny nieuwierzytelnionych kopii dokumentów i wadliwym sprostowaniu orzeczenia w zakresie numeracji działek.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wydano decyzję wymienioną na wstępie, w uzasadnieniu której organ stwierdził, że nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa w oparciu o art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na potrzeby miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240). Do rozpoznania sprawy zastosowanie ma obecnie ustawa o gospodarce nieruchomościami, co wynika z rozszerzenia zakresu stosowania art. 216, pojawiła się też faktyczna i prawna możliwość zwrotu w związku z rozwiązaniem użytkowania wieczystego. Zdaniem organu, oddanie pozyskanej dla celów publicznych nieruchomości Spółdzielni, nie spełniało kryterium celu wywłaszczenia jako inwestycji właściwej dla celów przyszłej polityki terenowej osiedla.
Decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 12 sierpnia 2005 r. utrzymano w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną. Organ uznał, że nie można ustalić precyzyjnie celu przejęcia nieruchomości, którą zgodnie z umową przyjęto na cele przyszłej polityki terenowej. Żaden przepis prawa obowiązującego w dacie przejęcia i obecnie, nie precyzuje określenia "polityki terenowej". Z ustaleń organu I instancji wynika, iż przedmiotowa nieruchomość do dnia 30 września 1983 r., na podstawie umowy dzierżawy użytkowana była rolniczo. Od 1984 r. do chwili obecnej nieruchomość użytkowana jest przez Spółdzielnię R.U.B. i I. "R.". Organ uznał, że nie ma podstaw do uznania nieruchomości jako niezbędnej dla realizacji przejęcia, zwłaszcza że realizacja inwestycji nastąpiła po upływie blisko 21 lat od daty przejęcia. Wobec stwierdzenia nieważności umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste i wykreślenia wpisu tego prawa w księdze wieczystej KW nr [...], brak jest też podstaw do uznania, że w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oddanie nieruchomości w użytkowanie Spółdzielni nie spełnia celu publicznego, dla realizacji którego można było wywłaszczyć nieruchomość. Wbrew żądaniom Spółdzielni brak jest – zdaniem organu odwoławczego – podstaw do uznania obowiązku Starosty T. do rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości. Stosownie do art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczenie o zwrocie nieruchomości winno rozstrzygać o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu. Warunkiem tego orzeczenia jest ustalenie odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu. Przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło bez odszkodowania, stąd zwrot nieruchomości może nastąpić wyłącznie nieodpłatnie. Obowiązujące przepisy prawa nie dają podstaw organom właściwym w sprawach zwrotu nieruchomości do orzekania o zwrocie nakładów poniesionych przez podmioty inne niż wskazane w art. 140 ust. 1 ustawy. Znajdujące się na nieruchomości budynki i budowle wybudowane zostały kosztem i staraniem użytkownika wieczystego, a zatem nie powstały ze środków obecnego właściciela nieruchomości – Gminy Bydgoszcz. Zobowiązania wynikające z umowy należą do problematyki cywilnoprawnej, a zatem nie podlegają rozliczeniu w postępowaniu administracyjnym.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skardze Prezydent B. zarzucił, że rozstrzygnięcie o zwrocie nieruchomości, wobec nieusunięcia z obiegu prawnego wcześniejszej decyzji odmownej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 19 czerwca 2002 r. wyczerpuje przesłanki określone art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i skutkuje nieważnością decyzji. Nieuprawnione, zdaniem skarżącego, jest twierdzenie, iż brak jest podstaw do uznania obowiązku organu I instancji do rozliczenia nakładów poczynionych na nieruchomości. Skarżący stwierdził też, że organ dokonał dowolnej oceny stanu faktycznego, opierając się na błędnej wykładni obowiązujących przepisów.
Od decyzji z dnia 12 sierpnia 2005 r. skargę wniosła również Spółdzielnia R.U.B. i I. "R." w B. W uzasadnieniu wskazała, że realizacja celu publicznego jest adekwatna do zadań statutowych Spółdzielni. Ponadto zarzuciła, że organ błędnie przyjął, iż zagospodarowanie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło po upływie 21 lat od chwili przejęcia, przez co został naruszony przepis art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W skardze zakwestionowano też pogląd, że brak jest podstaw do umieszczenia w decyzji o zwrocie nieruchomości rozliczenia nakładów Spółdzielni oraz zarzucono, że nieusunięcie z obiegu prawnego wcześniejszej, odmownej, ostatecznej decyzji Wojewody – skutkuje nieważnością skarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Starosty T. – na podstawie art. 156 § 1 ust. 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając wyrokiem z dnia 12 stycznia 2006 r. zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą uznał za trafny zarzut skargi dotyczący oceny zgromadzonego materiału dowodowego i niewłaściwej wykładni zastosowanych przepisów. Zgodnie z art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240) właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16. Na mocy tego przepisu F. S. pozbawiony został spornych nieruchomości, przy czym w tym przypadku celem wywłaszczenia była przyszła polityka terenowa osiedla. Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, że redakcja art. 13 ustawy różnicuje charakter przeznaczenia gruntów podlegających przekazaniu na rzecz gminy, na grunty przeznaczone na cele użyteczności publicznej i cele przyszłej polityki osiedla, które nie muszą spełniać kryterium użyteczności publicznej. Brzmienie art. 13 w sformułowaniu "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" jest określeniem niezmiernie szerokim i zupełnie niedookreślonym. Ustawodawca nie wymagał, by w momencie przejęcia nieruchomości na danym terenie obowiązywały konkretne rozwiązania planistyczne i bez wyznaczenia terminu wprowadził zapis o "przyszłej polityce terenowej". Nie jest też określone na czym miałaby taka polityka polegać, jak powinna być zrealizowana, jaki cel ma być osiągnięty przez jej wyznaczenie. Skutkiem takiego rozwiązania jest uniemożliwienie szczegółowego i konkretnego rozliczenia z realizacji celu wywłaszczenia, zaś aktualne ustawodawstwo nakazując odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości co do zasady bez badania konkretnych przesłanek (art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami).
W rozpoznawanej sprawie wywłaszczenie było skutkiem zgłoszenia wniosku o podział nieruchomości. Właściciel wywłaszczonej nieruchomości musiał się liczyć z taką ewentualnością, składając wniosek o podział. Tym samym i cel wywłaszczenia był inaczej sformułowany niż w przypadku wywłaszczenia wbrew woli właściciela. Implikuje to dalej idące skutki w postaci utrudnienia realizacji żądania zwrotu nieruchomości. Brak konkretyzacji celu wywłaszczenia, brak terminu określenia przyszłych celów polityki terenowej, brak wskazania tych celów w umowie o oddaniu nieruchomości nie może uzasadniać zastosowania wprost przepisu art. 136 u.g.n. Należy brać pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku. Realizacja planów polityki terenowej następuje etapowo na przestrzeni szeregu lat, a przepis art. 137 u.g.n. jak wskazuje ustawodawca należy stosować odpowiednio a nie wprost (216 u.g.n.).
Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut dotyczący nieważności wydanej decyzji z powodu funkcjonowania w obrocie ostatecznej decyzji o odmowie zwrotu spornych nieruchomości, stan faktyczny sprawy uległ bowiem zasadniczej zmianie.
Również zarzut dotyczący konieczności rozliczenia nakładów Spółdzielni w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości uznany został za niesłuszny. Art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomości dotyczy rozliczeń pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem. Postępowanie dowodowe nie wykazało, że gmina poczyniła jakiekolwiek nakłady na nieruchomość. Spółdzielnia, jako podmiot który poczynił nakłady, będzie mogła zgłosić roszczenia na drodze cywilnoprawnej.
Wskazano ponadto, że organ nie ocenił uprawnienia skarżącej do złożenia wniosku w świetle brzmienia art. 136 ust. 3 u.g.n. Skarżąca jest kolejną spadkobierczynią. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą wystąpić z żądaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wprawdzie żądanie zwrotu nieruchomości ma charakter cywilnoprawny, to w konkretnym przypadku realizacja tego żądania następuje w drodze postępowania administracyjnego, a skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności wywołuje nie umowa, lecz decyzja administracyjna, z chwilą, gdy stanie się ostateczna. Ta okoliczność przemawia za koniecznością wąskiego rozumienia cytowanego przepisu, podobnie jak wzgląd na ścisłe powiązanie żądania zwrotu nieruchomości z zobowiązaniem do rozliczenia się z pobranego odszkodowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Kujawsko-Pomorski, zarzucając wyrokowi:
1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 13 wskazanej ustawy jest sformułowany na tyle szeroko, że nie pozwala na rozliczenie przejemcy nieruchomości z realizacji konkretnych zadań w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
2) naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię literalną sprowadzającą się do uznania, że legitymację do wystąpienia z roszczeniem o zwrot mają tylko właściciel przejętej nieruchomości oraz jego pierwsi spadkobiercy, co stanowi bezpodstawne zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z niniejszym roszczeniem, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kluczowe w przedmiotowej sprawie jest pojęcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu jako "przyszła polityka terenowa". Jest to pojęcie niedookreślone. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że tak szerokie określenie tego przepisu uniemożliwia szczegółowe i konkretne rozliczenie się z realizacji celu wywłaszczenia. Trudno uznać, aby zlokalizowane na nieruchomości cele komercyjne statutowej działalności Spółdzielni "R." mieściły się w pojęciu "przyszła polityka terenowa". Cele funkcjonowania Spółdzielni nie były w żaden sposób związane z potrzebami osiedla jako całości.
W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany w czasie oznaczonym w art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna i w związku z tym podlega zwrotowi. Na nieruchomości przez ponad 21 lat nie nastąpiła realizacja celu, na jaki została przejęta na własność Skarbu Państwa, nie zostały zrealizowane jakiekolwiek plany i cele polityki terenowej, wobec czego nieruchomość jako zbędna powinna zostać zwrócona.
W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że na podstawie art. 136 ust. 3 powołanej ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje poprzedniemu właścicielowi i spadkobiercy. Spadkobiercą jest osoba, która weszła w prawa i obowiązki poprzednika w drodze sukcesji uniwersalnej – spadkobrania, zgodnie z zasadami kodeksu cywilnego. Wskazanie zawarte w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia o konieczności zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o zwrot nieruchomości wyłącznie do poprzedniego właściciela i jego pierwszego spadkobiercy nie znajduje podstawy prawnej, godzi w zasadę przenoszalności praw majątkowych zgodnie z zasadami prawa spadkowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2006 r. złożyła również W. B., wnosząc o jego zmianę poprzez oddalenie skargi na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli w zw. z art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, iż w pojęciu "przyszłej polityki terenowej osiedla" może mieścić się działanie polegające na przekazaniu nieruchomości w użytkowanie Spółdzielni U.B. i I. w B. i wybudowanie obiektów stanowiących bazę Spółdzielni, a tym samym, iż przekazanie nieruchomości Spółdzielni nie przesądza o jej zbędności na tak określony cel wywłaszczenia;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 136 ust. 3 polegającą na przyjęciu, iż z żądaniem zwrotu nieruchomości wystąpić może wyłącznie poprzedni właściciel i jego bezpośredni spadkobierca.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, sam fakt, iż wywłaszczona nieruchomość przekazana została na okres kilkudziesięciu lat osobie trzeciej, tj. Spółdzielni przesądza o niezrealizowaniu celu, na który wywłaszczona została nieruchomość. Art. 13 ustawy z dnia 5 czerwca 1948 r. o podziale... dopuszczał możliwość wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Zgadzając się, że "polityka terenowa osiedla" stanowiła samodzielny cel wywłaszczenia podkreślono, że sposób sformułowania przepisu polegający na następującym po sobie wskazaniu obu celów nie pozostaje bez znaczenia dla interpretacji owego pojęcia. Za wzajemnym powiązaniem obydwu pojęć przemawia też fakt, iż jak wynika z treści przywołanego wyżej przepisu obowiązek bezpłatnego przekazania gruntów dotyczył gruntów przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi, co powinno być punktem wyjścia dla interpretacji pojęcia "przyszłej polityki terenowej osiedla". Przepis art. 13 ustawy stanowi wyjątek od zasady nienaruszalności prawa własności, a tym samym winien być interpretowany ściśle. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej odwołano się do uzasadnienia skargi Miasta B., gdzie przyjęto, iż przez "politykę terenową osiedla" rozumieć należy działania władz podejmowane w odniesieniu do obszaru danego osiedla, w szczególności planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz gospodarkę nieruchomościami na tym obszarze. W przedmiotowej sprawie wobec wywłaszczonej nieruchomości najpierw przez ponad dwadzieścia lat nie podejmowano jakichkolwiek działań, a następnie nieruchomość oddano w użytkowanie Spółdzielni, która w pierwszej kolejności realizuję "politykę" członków spółdzielni, nie zaś politykę terenową osiedla. Sam zaś akt przekazania Spółdzielni wywłaszczonej nieruchomości nie może być uznany za realizację celów polityki terenowej osiedla, skoro władze publiczne mają ograniczony wpływ na działania podejmowane przez spółdzielnie. Budowa bazy Spółdzielni z samej swojej istoty służy przede wszystkim członkom Spółdzielni, nie zaś ogółowi mieszkańców osiedla.
Przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku literalna wykładnia art. 136 ust. 3 u.g.n., w myśl której wyłącznie bezpośredniemu spadkobiercy poprzedniego właściciela przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – nietrafna. Taka wykładnia, pozbawiająca "kolejnych" spadkobierców owego uprawnienia pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Za odrzuceniem ścisłej, literalnej wykładni przepisu przemawiają również względy celowościowe.
Prezydent Miasta B. i Spółdzielnia R.U.B. i I. "R." w odpowiedzi na skargi kasacyjne wnosili o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając sprawę w granicach skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2006 r., co wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." stwierdzić należy, że skargi te mają uzasadnione podstawy.
Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 ze zm.). W rozdziale 6 działu III ustawy, regulującym zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zawarty jest przepis art. 136 ust. 3, zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 ustawy stanowi: "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 13 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości..., na podstawie którego umową notarialną z dnia 14 lutego 1963 r. została przejęta na rzecz Państwa przedmiotowa nieruchomość brzmi: "Właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty – przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, w ilości nieprzekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16". Grunty, których dotyczy postępowanie zwrotowe przekazane zostały przez F. S. nieodpłatnie na własność Państwa "na cele przyszłej polityki terenowej".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 12 sierpnia 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną orzekającą o zwrocie nieruchomości. Dokonując wykładni zastosowanych w sprawie przepisów Sąd stwierdził, iż użyte w art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. sformułowanie "cele przyszłej polityki terenowej osiedla" jest określeniem niezmiernie szerokim i zupełnie niedookreślonym, skutkiem takiego rozwiązania jest uniemożliwienie szczegółowego i konkretnego rozliczenia z realizacji celu wywłaszczenia. Skoro cel wywłaszczenia nie pozwala na rozliczenie przejemcy nieruchomości z realizacji konkretnych zadań, zbyt daleko idącym wnioskiem organów jest stwierdzenie o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Brak konkretyzacji celu wywłaszczenia, brak terminu określenia przyszłych celów polityki terenowej, brak wskazania tych celów w umowie o oddaniu nieruchomości nie może uzasadniać zastosowania wprost – przepisu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd podkreślił, że należy brać pod uwagę okoliczności konkretnego przypadku, zaznaczono też, że realizacja planów polityki terenowej następuje etapowo na przestrzeni szeregu lat, a przepis art. 137 ustawy należy stosować odpowiednio.
Zasadnie w skargach kasacyjnych zakwestionowano przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji. Przyjęte w zaskarżonym wyroku rozumienie mających zastosowanie w sprawie przepisów prowadzi bowiem w istocie do wyłączenia – wbrew woli ustawodawcy – możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która została przejęta na podstawie przepisu wymienionego w art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Przedstawione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uzasadnione zostało wskazanymi przez ten Sąd trudnościami interpretacyjnymi dotyczącymi treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. Przypomnieć należy, że przepis art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wszedł w życie w dniu 22 września 2004 r. uchwalony został w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001 r., OTK 2001, nr 7, poz. 216, w którym Trybunał uznał, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III tejże ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości... jest niezgodny z art. 32 i 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Odpowiednie stosowanie na podstawie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisów dotyczących zasad zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, do enumeratywnie wskazanych w tym artykule innych niż wywłaszczenie przypadków utraty własności nieruchomości, ma na celu zrównanie sytuacji poprzednich właścicieli (ich spadkobierców) w zakresie restytucji własności nieruchomości odjętej na cele publiczne, na podstawie innych niż wywłaszczenie przepisów prawa, z sytuacją w tym względzie osób wywłaszczonych.
Organy administracji publicznej dokonując zwrotu nieruchomości, wobec uznania jej zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, słusznie przyjęły, że pod użytym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości... pojęciem "przyszła polityka terenowa osiedla" rozumieć należy urządzenie infrastruktury osiedla działającej na potrzeby jego mieszkańców. Taka wykładnia nie pozwalała na uznanie, że oddanie pozyskanej dla celów publicznych nieruchomości w użytkowanie Spółdzielni R.U.B. i I. "R." w B., realizującej na nieruchomości komercyjne zadania statutowe, której zasięg działalności wykraczał poza granice osiedla, a cele funkcjonowania nie były związane z potrzebami osiedla jako całości, nie spełniało kryterium celu wywłaszczenia jako inwestycji właściwej dla celów "przyszłej polityki terenowej osiedla". Powyższe stanowisko organów uznać należało za prawidłowe.
Nie można także zgodzić się z Sądem I instancji, że rozwiązanie przyjęte w powołanym wyżej przepisie uniemożliwia szczegółowe i konkretne rozliczenie z realizacji celu wywłaszczenia z uwagi na brak określenia terminu realizacji tego celu. Skoro własność nieruchomości została przeniesiona na rzecz Skarbu Państwa umową notarialną z dnia 14 lutego 1963 r., zaś oddanie nieruchomości w użytkowanie Spółdzielni w dniu 25 stycznia 1984 r. nie zostało uznane za realizację celu wywłaszczenia, to nie budzi wątpliwości, że zasadnie przyjęto w decyzji, że spełnione zostały przesłanki do zwrotu nieruchomości wobec jej zbędności na cel wywłaszczenia, w rozumieniu mającego w sprawie odpowiednie zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Za zasadny uznać także należało zarzut skarg kasacyjnych dotyczący błędnej wykładni art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie określenia "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca". Jak słusznie podniesiono, brak jest uzasadnienia dla stanowiska Sądu I instancji zawężającego rozumienie pojęcia "jego spadkobierca" wyłącznie do bezpośrednich spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości. Skoro ustawodawca nie zawarł w przepisie tego rodzaju ograniczenia, to niedopuszczalna jest taka interpretacja przepisu, która w sposób dowolny kwestionowałaby powszechnie obowiązujące zasady dziedziczenia.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
W oparciu o ustalenia faktyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, przy przyjęciu przedstawionej wyżej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargi. Wobec odesłania zamieszczonego w art. 193 P.p.s.a. – Sąd orzekał na podstawie przepisów regulujących postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.151 P.p.s.a. oddalił skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Wobec tego, że skargi zostały oddalone, brak było – w świetle art. 200 ustawy – podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania przed Sądem I instancji.